1Auteur de nombreux ouvrages sur les systèmes de protection sociale en Europe et en France [*], Bruno Palier a suivi et analysé les réformes qui se sont succédé depuis un demi-siècle. Il est notamment le promoteur en France d’une approche en termes d’investissement social. Jusqu’à la fin de 2011, il a été le coordinateur scientifique du réseau d’excellence européen RECWOWE (impliquant 29 institutions de recherche, 190 chercheurs, 19 pays européens). La revue Informations sociales lui a demandé de retracer les principales évolutions des systèmes de protection sociale en Europe afin de mieux saisir les enjeux qui se posent aujourd’hui.

2Quelles ont été les principales évolutions des systèmes de protection sociale en Europe et quel a été l’effet de l’européanisation sur le système français ?

3Je distingue trois périodes. La première commence à partir du traité de Rome de 1957 et court jusque dans les années 1990. Elle correspond au maintien d’un haut niveau de protection sociale, principe réaffirmé dans chaque traité européen durant cette période. Le social est du ressort du niveau national, mais au niveau européen sont adoptées des mesures qui empêchent que la concurrence, par la mise en place du marché économique européen, ne conduise à niveler par le bas la protection sociale. Il est prévu notamment de discuter ensemble de normes communes, par exemple sur la santé et la sécurité au travail (cf. articles 117 et 118). Autre exemple, pour éviter indirectement que les entreprises textiles françaises ne souffrent de la concurrence italienne, l’article 119 du traité de Rome introduit le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes. La logique qui prévaut également durant cette période est celle du rattrapage, c’est-à-dire que l’Europe aide les pays économiquement les plus en retard. Les fonds structurels ont été créés dans cet objectif. Mais ce sont des régions qui reçoivent ces fonds, tandis que l’aide aux individus les plus pauvres reste du domaine des États-providence. À cette époque, dans un premier temps, on parle d’harmonisation des systèmes de protection sociale, d’autant que les États fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE) ont le même type d’État social bismarckien. Harmoniser signifie avoir le même taux de cotisations et, si possible, à peu près le même niveau de prestations. Toutefois, l’harmonisation ne réussit pas à se faire, notamment parce que les systèmes nationaux ne sont eux-mêmes pas harmonisés. En 1973, elle devient matériellement difficile avec l’entrée de nouveaux pays dans l’Union européenne qui ne sont pas bismarckiens et dont les systèmes ont d’autres modalités de financement : la Grande-Bretagne ou le Danemark recourent surtout à l’impôt plutôt qu’aux cotisations sociales. Peu à peu, elle devient de moins en moins pensable et peut-être inenvisageable avec l’élargissement à la Grèce, à l’Espagne, au Portugal : les différences entre pays sont alors non seulement institutionnelles, mais elles se posent également en termes de niveau économique. L’idée d’harmonisation demeure dans les traités mais, en premier lieu, les nouveaux entrants doivent « rattraper » au plan économique. C’est ainsi qu’avec l’élargissement en 1986 à l’Espagne et au Portugal, les fonds structurels se développent fortement en 1988. Le deuxième temps est ainsi l’abandon de l’idée d’harmonisation au profit de celle de subsidiarité.

4Ce changement est pour moi à l’origine de la crise de l’Europe, que je caractériserais comme une crise de la diversité. Il me paraît difficile de prétendre à un destin économique commun si l’on ne réussit pas soit à diminuer, soit à savoir gérer autant de différences. La première phase va ainsi, petit à petit, laisser la place à une autre qui va être celle de la mise en concurrence. L’intégration économique, le Marché unique et la monnaie unique (1992-1993) vont créer un choc, une pression très forte sur les pays qui n’avaient pas conduit les réformes que l’Europe estimait importantes : contrôle de l’évolution des dépenses publiques (y compris les dépenses sociales obligatoires), réduction des prélèvements obligatoires, flexibilisation des marchés du travail. Les Britanniques ont imposé des réformes à leur système de protection sociale dès la fin des années 1980 (réduction, privatisation, flexibilisation). Les Suédois, après avoir accru leurs dépenses publiques par des embauches massives de nouveaux fonctionnaires au cours des années 1980, ont été conduits à revoir leur modèle dès le début des années 1990 (réduction des dépenses et postes publics, réduction des dépenses de retraite ou de santé par le biais d’un transfert des soins des hôpitaux vers la ville et les soins à domicile, concentration sur les dépenses d’investissement social comme l’accueil des jeunes enfants, la formation tout au long de la vie, l’éducation). Les Danois inventent alors la « flexicurité », mais les pays bismarckiens ne parviennent pas à la mettre en œuvre. En ce qui concerne la France, j’ai montré qu’elle a longtemps réagi en augmentant les cotisations davantage qu’en restructurant les prestations (Gouverner la Sécurité sociale, 2005). Sous la pression européenne au cours des années 1990, ce n’est plus possible. L’influence la plus forte et la plus directe que l’Europe ait eue sur notre système social, comme dans les autres systèmes bismarckiens, s’est traduite dans les années 1990 par l’engagement dans une vague de réformes qui passe, en premier lieu, par la tentative de maîtriser les dépenses et non plus l’augmentation des cotisations sociales et, ensuite, par une restructuration des systèmes pour essayer de maîtriser les dépenses.

5C’est notamment dans le contexte de cette volonté de maîtriser les dépenses qu’émerge en France la question du coût du travail…

6Oui. Ce thème n’est pas nouveau. Depuis les années 1950, les employeurs français se plaignent d’un coût du travail trop élevé à cause du financement de la protection sociale. Ils ne sont pas écoutés parce qu’ils font des profits et qu’il y a de la croissance. À partir du Marché unique (adoption de l’Acte unique en 1986, mise en place du grand marché en 1992), leur revendication devient crédible du fait de la concurrence immédiate des concurrents européens pour les entreprises françaises. Martine Aubry, ministre du Travail à la fin des années 1980, est la première à faire baisser les charges sur les entreprises. Édouard Balladur, Premier ministre en 1993, va amplifier cette dynamique. Mais les exonérations de charges conduisent à arrêter d’augmenter les cotisations, ce qui revient à renoncer à la solution traditionnelle pour faire face au déficit de la Sécurité sociale. Dès lors, les gouvernements se trouvent obligés de tenter de maîtriser l’évolution de leurs dépenses sociales. Le traité de Maastricht, en 1992, implique clairement qu’il faut arrêter d’augmenter les dépenses publiques et cible parmi celles-ci les dépenses de sécurité sociale. Auparavant, en France, le budget de la Sécurité sociale était séparé du budget de l’État ; ce n’était pas une dépense publique. Maastricht impose 60 % de dettes, 3 % de déficit et une faible inflation. Obligation est faite de limiter le coût de nos dépenses publiques afin de réduire nos déficits puisqu’il n’est plus possible d’augmenter les ressources. C’est pourquoi ce qui a le plus pesé, à mon sens, sur l’évolution de notre système de protection sociale date du début des années 1990. Le plan Juppé sur les retraites et la Sécurité sociale en 1995 a été fait au nom de Maastricht.

7Existait-il en Europe un consensus sur ces idées de réforme au-delà des clivages partisans et géographiques ?

8À partir de la fin des années 1990, les résultats électoraux de différents pays se ressemblent. Certes, les thèmes de campagne sont différents mais le résultat électoral, la couleur politique et les grandes orientations ne sont pas si éloignés les uns des autres. À la fin des années 1990, l’Europe est rose : la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne, l’Espagne, les pays nordiques passent à gauche. C’est lié, je crois, en partie, à une réaction citoyenne, portée également par certains pays sociaux-démocrates, des électeurs qui, par leur vote, demandent que l’Europe soit plus sociale. La tendance européenne est la promotion de la « troisième voie » proposée par le New Labour de Tony Blair (Neue Mitte en Allemagne). Ces sociaux-démocrates sont persuadés qu’il fallait restructurer l’État-providence. Dans un contexte économique alors favorable, il se forme un consensus anglo-nordique au sommet de Lisbonne en 2000, « Vers une Europe de l’innovation et de la connaissance », qui passe notamment par des politiques d’investissement social [1], notamment dans le child care et dans l’éducation. Or, malgré la période de croissance et de baisse du chômage au début des années 2000, on assiste à un retournement de conjoncture politique avec une Europe qui devient majoritairement bleue. Les citoyens européens ne voient pas suffisamment arriver les fruits de la stratégie de Lisbonne. Les partis au pouvoir promeuvent alors la compétitivité et la concurrence et, plus globalement, une philosophie de workfare : activation, retour à l’emploi, prolongation des départs à la retraite. En outre, durant le même temps, l’élargissement à des pays de l’Europe de l’Est change la donne. Ils sortent d’un système qui les a rendus méfiants envers l’État, les syndicats et les idées « sociales » de façon globale. Leurs dirigeants ont été formés aux États-Unis, ce sont des libéraux. Ils ne souhaitent pas une protection sociale collective.

9À ce moment donc, et avec la réforme de la stratégie de Lisbonne en 2005, s’ouvre une période où prime la concurrence et où l’économique prend le pas sur le social. Depuis lors, nous sommes entrés dans un nouveau cycle politique commun à plusieurs pays assez inquiétant puisque presque partout, sauf en Grande-Bretagne et en Allemagne peut-être, on constate une montée de l’extrême-droite. Or ces partis extrémistes portent deux combats anti-européens : contre l’Europe qui serait à l’origine de la perte des emplois ; contre l’Europe qui permet l’immigration alors qu’eux défendent le welfare chauvinism ou la préférence nationale pour la sécurité sociale.

10Vers quoi se dirige-t-on ? Est-ce que la crise économique conduit à de nouveaux changements de cap ?

11Trois scénarios sont possibles. Le premier est le protectionnisme, c’est-à-dire la fermeture des frontières et le refus des immigrés. Cette déviation protectionniste est la plus probable politiquement. Le deuxième est le libéralisme. L’orthodoxie néoclassique économique est étrangement dominante et persistante jusqu’à aujourd’hui, alors même que la crise semble liée aux politiques néolibérales. L’Europe a imposé aux Grecs, aux Irlandais et aux Portugais de couper à peu près 10 % de leurs dépenses de santé et de diminuer le niveau des retraites. L’Union européenne n’a jamais eu autant d’influence sur la protection sociale que pendant cette crise. Mais la continuation du scénario libéral me paraît improbable parce qu’il porte en germe de graves crises politiques et ne permet pas de retrouver la croissance. Le troisième scénario est celui de l’investissement social.

12Vous êtes un promoteur de l’investissement social. Est-ce que cela consiste à revenir à la stratégie de Lisbonne telle qu’elle fut définie à la fin des années 1990 ?

13Certains pourraient dire que l’on a déjà essayé ce scénario et qu’il n’a pas fonctionné. Sachons tirer les leçons du passé. Qu’est-ce qu’on n’a pas bien fait ? C’est une stratégie pour le social qui ne va et ne fonctionne que si elle va de pair avec une stratégie économique particulière : l’économie fondée sur le savoir et l’innovation. Or seuls les pays nordiques ont adopté cette voie. La France n’a pas fait le choix de l’innovation. Un autre problème s’est posé, c’est la confusion qui a été faite entre l’investissement social et le néolibéralisme, notamment en Grande-Bretagne.

14Qu’entendez-vous concrètement par « investissement social » ?

15Il est essentiel de comprendre l’économie générale dans laquelle peuvent s’inscrire les stratégies d’investissement social : cela ne peut passer que par des emplois de qualité [2]. Pour que l’approche soit cohérente, il faudrait se défaire des interprétations libérales à propos de l’incitation sur le marché du travail et de la compréhension du chômage. Les difficultés d’emploi ne sont pas liées à des problèmes de rigidité du travail. Aujourd’hui, ne pas être qualifié est un risque social qui explique le chômage, les personnes peu qualifiées n’arrivant pas à trouver du travail. De plus, ce sont les jeunes et les enfants qui sont les principales victimes de la crise. Aujourd’hui, qui sont les pauvres ? Ce sont les jeunes. Je pense qu’il faudrait demander un effort aux jeunes retraités, qui ne souffrent pas autant de la crise, simplement en leur appliquant la même fiscalité qu’au reste de la population, alors qu’ils bénéficient aujourd’hui d’exonérations fiscales justifiées par leur situation d’hier (longtemps, les personnes âgées ont été les plus pauvres dans la population ; ce n’est plus le cas aujourd’hui). Un des enjeux politiques fondamentaux est de dépasser le nouveau clivage générationnel qui se crée pour arriver à trouver un compromis de façon à ce que tout le monde s’y retrouve. Les jeunes ne sont pas militants, pas syndiqués et votent peu. Ils sont en train de faire sécession. En Allemagne et aux Pays-Bas, ils ne votent pas pour l’État-providence ; ils vont vers les Verts mais aussi, malheureusement, vers les partis d’extrême-droite.

16Concrètement, cela signifie que l’investissement social ne doit pas s’appliquer qu’à la petite enfance. En France, il est vrai que Gøsta Esping-Andersen et moi-même avons beaucoup insisté sur des politiques en direction des femmes et des enfants. Mais l’idée est de ne plus regarder uniquement ici et maintenant et de s’intéresser au parcours de vie. À chaque étape de la vie, des réformes sont à envisager. En France, la jeunesse n’a pas été accompagnée par des politiques spécifiques correspondant à ses besoins nouveaux ; la transition entre l’école obligatoire et l’accès au marché du travail est pleine de risques et n’est pas assortie de protection spécifique. Une première mesure consisterait à reconnaître la jeunesse comme un des âges de la vie en individualisant les droits des jeunes. On pourrait ouvrir un droit à la qualification pour tous, mettre en place un financement garanti pour cinq années de formation, quel que soit l’âge auquel on la suit, avancer l’octroi du Revenu de solidarité active (RSA) à 18 ans et donner une meilleure visibilité sur ce que l’État accorde aux jeunes.

17L’investissement social, c’est faire face aux nouveaux risques sociaux, et cela nécessite de redistribuer autrement. Être rentable prend du temps, d’où l’idée d’investissement. Nous avons besoin d’une stratégie de qualité qui remette au cœur de notre attention les services habituellement considérés comme non productifs, comme la prise en charge de la santé, des enfants, des personnes âgées, les transports, le logement.