4.1 – L’accès au foncier via la procédure conventionnelle et la consultation des communautés locales

25Une part importante des investisseurs interrogés ont fait le choix de négocier leur accès au foncier avec des communautés locales qui n’avaient pas bénéficié de la politique de délimitation des terres (45 % des investisseurs interrogés). L’ensemble de ce processus est présenté de façon théorique et comme détaillé dans la politique dans la Figure 2 (page suivante).

Figure 2

Processus d’acquisition d’un DUAT pour les investisseurs

Processus d’acquisition d’un DUAT pour les investisseurs

26Le processus commence au niveau local avec l’identification par l’investisseur de la disponibilité de la terre qu’il souhaite utiliser. Si ces terres dépendent du territoire d’une communauté locale, l’investisseur doit entamer des négociations avec les membres de cette communauté afin d’établir les conditions sous lesquelles ces derniers lui autorisent l’accès aux fonciers. Ensuite intervient la consultation « officielle » (« Consulta ») des populations en présence des représentants de l’État dans le district, des services du cadastre, des membres de la communauté et de l’investisseur. Si un accord est trouvé, les géomètres du cadastre démarquent la zone et fournissent à l’investisseur un « Certidão da Area » (Certificat de la Zone identifiée). En parallèle de ce processus l’investisseur doit établir et faire enregistrer une entreprise au Mozambique (« Registração ») et faire approuver son modèle d’investissement par le Centre de Promotion de l’Investissement (CPI) et le Centre de Promotion de l’Agriculture (CEPAGRI). Quand le projet est approuvé par le CPI, les deux processus se rejoignent et le dossier revient au niveau de la Direction Provinciale de l’Agriculture qui doit le transmettre au Gouverneur de la Province pour signature et validation. L’institution en charge de la validation du DUAT dépend de la surface requise par l’investisseur. Le Gouverneur provincial peut approuver les demandes allant jusqu’à 1 000 ha, le Ministre de l’Agriculture approuve les demandes jusqu’à 10 000 ha alors que le Conseil des Ministre est l’institution en charge de la décision pour les projets supérieurs à 10 000 ha [6].

27Au terme de l’ensemble de ce processus l’investisseur dispose d’un DUAT temporaire (5 ans pour les Mozambicains et 2 ans pour les étrangers) qui sera transformé en DUAT permanent (valable pour une durée de 50 ans renouvelables) après vérification par les services du Ministère de l’Agriculture de la mise en place du projet. En cas de non-respect des promesses d’investissements, l’entreprise peut se voir retirer son DUAT. C’est ce qui est arrivé avec le cas emblématique du projet PROCANA. Cependant, d’après les enquêtes réalisées il apparaît que cette situation est assez rare car les agents de la Direction Provinciale de l’Agriculture n’ont pas réellement les moyens de réaliser un suivi renforcé des projets.

28Il y a de nombreuses preuves que les consultations communautaires sont presque toujours mal menées (Tanner et Baleira, 2006). Dans la plupart des cas, elles se résument à une simple formalité de discussion entre un représentant de l’investisseur et quelques membres de la communauté locale. En l’absence de règles concernant les modalités de réalisation des consultations communautaires, de critères permettant de juger de la « juste compensation » à apporter en échange de l’accès à la terre et de la possibilité de défaut des investisseurs, ces derniers vont chercher à réduire au maximum le coût d’accès à la terre. Pour cela, ils vont s’installer dans des zones qui ne présentent pas de communautés locales délimitées qui pourraient leur imposer l’établissement d’un partenariat pour accéder au foncier.

4.2 – La reprise de grandes exploitations et le développement d’un marché d’achat de parts d’entreprises

29Parmi les projets identifiés dans notre zone d’étude, 47 % ont été établis sur d’anciennes grandes exploitations. L’analyse des cas de la zone centrale du Mozambique démontre que l’accès à ce type de terre pour les investisseurs se fait selon deux mécanismes principaux.

30Le premier résulte d’un accord entre élites mozambicaines (vétérans de guerre, ministres et fonctionnaires) ayant reçu des DUATs comme récompense à la fin de la guerre civile (Myers, 1994, Bowen, 2000) et des agriculteurs indépendants étrangers. En effet, les représentants des élites investissent prioritairement dans le secteur minier et n’utilisent généralement pas les terres agricoles qu’ils ont reçues à des fins productives mais les gardent en tant que réserve de valeur dans l’attente d’opportunités offertes par des investisseurs étrangers (Fairbairn, 2013).

31Le reste des acquisitions sur ce type de terre se fait via un marché auquel ne participent que les entreprises, notamment issues du secteur financier. Ce marché consiste à échanger, non pas les droits fonciers, mais les infrastructures et améliorations apportées par le précédent détenteur (prédios rústicos) [7]. Cette vente n’entraîne pas théoriquement le transfert des droits fonciers. Cependant le transfert de droits d’usage du foncier est toujours validé par les services du SPGC. De plus la taille de ces projets (souvent supérieur à 1 000 ha) entraîne une centralisation de la décision au niveau national, ce qui favorise l’influence des grandes entreprises sur la décision de l’administration, en particulier foncière.

32La notion d’infrastructure est très variable car elle s’applique aussi bien pour la plantation d’un manguier que pour l’installation de structures d’irrigations. Dans le cadre d’un DUAT en milieu rural, il est nécessaire que les autorités compétentes valident le transfert. Cependant, ce transfert peut également être effectué d’une façon qui est beaucoup plus compliquée à identifier pour les autorités locales. Certaines sociétés de gestion d’actif et développeurs de projets ne transfèrent pas leurs droits d’usage directement mais vendent des parts d’une entreprise à un autre investisseur. La société qui possède le droit d’usage sur la terre ne change pas mais la holding ou personne qui la détient change. Il y a donc transfert de la propriété d’un projet d’un investisseur vers un autre mais sans obligation de communication auprès du SPGC. Cet aspect a été utilisé dans plusieurs projets visités et il permet de créer une dynamique entre les différents projets et modèles d’investissements. L’un des exemples les plus caractéristiques est celui d’une agri firme voulant développer une production d’agro carburant à partir de canne à sucre. Ce projet a été démarré par un investisseur sud-africain en 2008. Le DUAT a donc été enregistré au nom de cette entreprise. Cependant, en 2010, 95 % des parts du projet ont été rachetées par une agro-industrie indienne pour une valeur de 1,1 million de dollars. Cette société est donc la propriétaire quasiment exclusive des droits d’utilisation et des bénéfices résiduels des 15 000 ha, néanmoins son nom n’apparaît sur aucun document officiel. Entre 2010 et 2012 cette entreprise a développé des infrastructures d’irrigation et a investi environ 6 millions de dollars. Au moment des enquêtes l’entreprise était en négociation avec une société sucrière sud-africaine pour la revente de l’ensemble du projet pour 10 millions de dollars. La société indienne aura donc pu développer un projet de plantation de canne à sucre sur 15 000 ha pendant environ deux ans et réaliser un retour sur investissement supérieur à 30 % sans avoir eu de contacts directs avec les autorités mozambicaines. Cette stratégie de rachat des projets en faillite est au cœur de l’accroissement des activités de certains acteurs, notamment les grandes entreprises sucrières. Elle est également au cœur de l’un des modèles d’investissements identifiés, l’entreprise de transformation foncière.

33Ce type d’arrangement, que l’on peut définir comme un marché secondaire de parts d’entreprise, a émergé en raison de l’évolution des structures d’entreprises agricoles dans un contexte de financiarisation de l’agriculture. Celui-ci a également été permis par la reconnaissance du pluralisme juridique nécessaire à l’atteinte des différents objectifs de la politique foncière. D’un côté la loi foncière sert à garantir la reconnaissance des droits coutumiers mais de l’autre elle offre des possibilités originales aux entreprises pour favoriser leur implantation et le développement de l’agriculture d’entreprise.

4.3 – Différentes formes de contrats agraires en configuration de « tenure inversée »

34On observe différents modèles allant de la simple cession de terre au partenariat entre une coopérative composée d’agriculteurs locaux et un groupement d’investisseurs. Cependant, la plupart du temps ces négociations résultent en une location de la part de la communauté locale à l’investisseur pour une durée plus ou moins longue en échange de contreparties fixes ou variables. Ces arrangements contractuels sont développés dans une configuration particulière qui est celle de la « tenure inversée » (Boche et Anseeuw, 2013 ; Colin, 2013a) permise par l’article 15 de loi foncière n° 19/97. Cet article stipule clairement que les communautés locales et agriculteurs mozambicains ayant un DUAT peuvent signer un contrat avec un investisseur pour une cession temporaire d’une partie de leur terre (cessão de exploração – Cession d’usage). Ce système permet la cession sous contrat de l’utilisation de la terre sans transfert du droit d’usage. Dans notre zone d’étude, deux types de contrats ont pu être observés.

35Le premier cas de faire valoir indirect impliquant un investisseur étranger et des agriculteurs locaux détenteurs de DUAT concerne l’établissement d’une plantation de canne à sucre par un agriculteur indépendant Sud-Africain. Ce dernier avait obtenu un contrat de fourniture de canne à sucre avec la sucrerie de Maragra (district de Bilene, province de Gaza). Il cherchait donc à obtenir l’accès à des terres à proximité de la sucrerie afin de diminuer la perte de qualité de sa production liée au temps de transport. Ainsi cet agriculteur/entrepreneur a établi un contrat avec deux associations d’agriculteurs mozambicains pour une surface totale de 920 ha dont 720 ha spécialement dédiés à la production de canne à sucre et 200 ha pour la production de riz. Les contrats concernant les deux productions présentent des particularités. Le contrat agraire établit pour les 720 ha destinés à la production de canne à sucre, peut être qualifié de contrat de métayage de type « association » (Colin, 2013b). Le contrat implique un partenariat, pour une durée de 15 ans, entre le « cédant » (l’association d’agriculteurs mozambicains) et le « preneur » (l’agriculteur/entrepreneur). L’association d’agriculteurs est dans une position de « rentier », au sens où elle n’apporte que la terre, reste passive pendant le procès de production et n’intervient pas dans la prise de décision. La valeur de la rente est établie d’un partage du bénéfice de la production, c’est-à-dire après déduction de l’ensemble des frais de production, de récolte et de transport. Dans ce cas, elle a été établie à 10 % des bénéfices issus de la production de la canne à sucre. En ce qui concerne le riz, la situation est différente. Le métayage peut être vu comme une association –entre partenaires qui ne sont pas dans un rapport socio-économique équilibré–. Les membres de l’association d’agriculteurs (les cédants) sont impliqués dans la production avant la récolte, pour la fourniture de travail manuel. Cédants et tenanciers sont donc associés pour la production selon une logique de mise en commun des ressources (resource pooling) (Colin, 2003). Dans ce cas, les bénéfices sont partagés à 50 % entre les partenaires et le contrat est établi pour une durée de 7 ans renouvelables.

36Le second cas de contrat de faire valoir indirect est lié à l’établissement de plantations d’eucalyptus par une entreprise portugaise. Afin de profiter des économies d’échelle, l’investisseur souhaite pouvoir développer des blocs de plantations au sein desquels il n’y a pas d’autres activités. Or, certains agriculteurs mozambicains disposaient de DUATs sur des surfaces parfois importantes (jusqu’à 150 ha) au milieu des zones de plantation d’eucalyptus. C’est notamment le cas de 5 agriculteurs dans le district de Sussundenga (province de Manica). Ces agriculteurs disposaient chacun d’un DUAT pour une surface supérieure à 100 ha. L’entreprise a donc mis en place un arrangement contractuel de type faire valoir indirect avec chacun de ces agriculteurs détenteurs de titres fonciers. Cet accord résulte sur la mise en place d’un contrat proche d’une rente quasi-fixe payée en nature par l’acquéreur. Contre la cession de 100 ha durant 6 ans, l’acquéreur finance la mise en place de 10 hectares de production durant trois ans. Cette production est choisie par le cédant entre trois cultures (maïs, haricot ou soja). Dans cet arrangement, le cédant a un statut de quasi-rentier car il apporte la terre et reste passif dans le processus de production. En revanche, ils choisissent la culture que l’entreprise va développer et sont en charge de la récolte de la production. Les coûts de production sur 10 ha constituent la rente payée par l’entreprise et le cédant reçoit, sur pied, l’ensemble de la production dont il devra payer la récolte. Le contrat dure 6 ans, soit l’équivalent de la durée d’un cycle d’exploitation des eucalyptus, et doit être renégocié à son terme. En parallèle de ce contrat, certains agriculteurs cédant du foncier travaillent pour l’entreprise acquéreuse de terre à la mise en place des plantations d’eucalyptus.

37Les deux contrats ont émergé en raison de la spécificité de localisation du foncier. Dans le premier cas, la proximité avec la sucrerie de Maragra est l’élément qui a poussé l’investisseur à instaurer ce contrat avec une association d’agriculteurs locaux. Dans le second cas, c’est la recherche de mise en place de blocs de plantations qui a été à l’origine de l’émergence de ces contrats avec des propriétaires fonciers disposant de terres à l’interface avec celles sur lesquelles l’entreprise a un droit d’usage. Enfin, il est important de noter que le développement de ces contrats (notamment le second) s’inscrit dans une volonté d’amélioration de l’image sociopolitique des entreprises dans le contexte des acquisitions foncières à grande échelle. En effet, ces accords entrent généralement dans le cadre de la responsabilité sociale de l’entreprise car mis en place spécifiquement par le département en charge de ces questions. Le développement de ce type de contrat sert donc à l’entreprise pour obtenir un accès à des terres particulièrement ciblées mais également à valoriser son image auprès des populations locales.

38Le développement de ces arrangements mène ainsi à des situations de tenure foncière inversée (« reverse tenancy ») dans lesquelles de petits propriétaires fonciers cèdent en faire valeur indirecte (FVI) une partie ou la totalité de leurs disponibilités foncières à de plus grands propriétaires fonciers (Binswanger et McIntire, 1987 ; Sharma et Dréze, 1996). La durée des contrats, la surface et les proportions du partage entre les cédants et preneur sont généralement bien spécifiées dans ce genre de contrat. Cependant, il reste généralement des éléments d’incomplétude. Parmi celles-ci on retrouve le manque de spécifications techniques sur la conduite de la culture, les problèmes de définition sur le rôle de chacun (notamment concernant la prise en charge de la récolte) mais également sur la propriété de la parcelle à l’issue du contrat. Ce dernier aspect est notable dans le cas du second contrat. En effet, il existe un flou entre les acteurs sur l’identité du propriétaire des 100 ha après les six années de faire valoir indirect.

39Malgré l’incomplétude de ces contrats et le risque pour les propriétaires fonciers dans une situation de tenure inversée, la grande partie des agriculteurs mozambicains sont à la recherche de ce type d’arrangements. En effet, les imperfections des marchés du crédit, des intrants agricoles et l’absence d’opportunités de commercialisation (Cunguara et Garrett, 2011) poussent les agriculteurs détenteurs de DUAT à envisager tout arrangement avec une agro-industrie ou un entrepreneur agricole comme l’unique solution pour outrepasser les imperfections de marché.

5.1 – La réaffirmation de l’autorité

41Cette compétition pour le contrôle de la terre peut avoir lieu au sein de l’État, notamment entre le gouvernement central et les administrations locales, mais elle oppose surtout les représentants de l’État et les communautés locales. L’une des caractéristiques majeures des acquisitions foncières, est la volonté des gouvernements nationaux de se présenter comme les « propriétaires » de la terre et les décideurs de la répartition des bénéfices (Wolford et al., 2013). Dans le cas du Mozambique, cette tendance s’exprime par plusieurs initiatives gouvernementales. La plus évidente réside dans le processus d’émission de DUAT pour les investisseurs. Les projets d’acquisition foncière supérieurs à 1 000 ha sont approuvés par le Ministre de l’Agriculture, ou par le Conseil des Ministres. En agissant de cette façon, le phénomène de la « ruée vers la terre » pousse l’État à fortifier la « centralisation » de la décision sur la gestion foncière.

42La compétition entre l’État et les communautés locales s’établit principalement dans le processus de délimitation des « communautés locales ». Au-delà de la faible proportion du budget public dédié aux activités de délimitation, l’État central a tenté d’entraver le processus de décentralisation graduelle de gestion foncière qu’est la délimitation des « communautés locale ». Une décision du Conseil des Ministres et de la Direction Nationale de la Terre et des Forêts [8] en 2007 a stoppé l’ensemble des délimitations communautaires entre 2007 et 2010. Dans un objectif de « consistance avec les autres systèmes d’émission de DUAT » (World Bank et FAO, 2010), le Conseil des Ministres a décrété que toute proposition de délimitation communautaire devait être accompagnée d’un document présentant les objectifs généraux pour lesquels la communauté locale requérait un droit d’usage sur la terre. Cette nouvelle procédure équivalait à demander le même plan d’exploration (plano de exploração) que celui demandé aux investisseurs. L’introduction de cette circulaire marquait une volonté de l’État de stopper un processus qu’il considère comme une tactique de limitation de son influence au profit des autorités coutumières. En effet au moment de l’indépendance, le FRELIMO [9] a construit sa rhétorique sur l’émancipation des populations et la lutte d’influence contre les autorités coutumières (Geffray, 1990 ; Alexander, 1997) présentées comme « non démocratiques », « arriérées » et « diminuant la productivité » (Myers, 1994).

43La compétition autour de la délimitation des communautés locales est perçue comme un enjeu stratégique pour l’État mozambicain aux différents échelons. Au niveau national, ce dernier réaffirme son autorité par le soutien à des projets gigantesques. Ce fut notamment le cas avec l’attribution par le gouvernement central de 400 000 hectares (dans deux provinces) à une société portugaise pour la mise en place de plantations d’eucalyptus. Ce processus a été décidé au niveau central et les conditions locales de sa mise en place ont ensuite été négociées entre les représentants de l’investisseur et l’administration foncière provinciale. Au niveau local, les administrateurs de district cherchent donc à faciliter l’arrivée des investisseurs. En plus des revenus liés à la taxe foncière annuelle pour l’administration du district, il s’agit d’une occasion pour l’administrateur de gagner en notoriété au sein du FRELIMO. Afin de conserver cette autorité, certains administrateurs vont même jusqu’à tenter de dissuader les communautés locales de réaliser la délimitation de leur territoire ou protestent quand ces dernières émettent des demandes importantes durant les négociations avec les investisseurs (Tanner 2013).

44Au-delà de l’État, d’autres détenteurs de pouvoir interviennent en tant qu’intermédiaire pour l’accès au foncier des investisseurs. Comme le présente (Fairbairn, 2013), plusieurs types de pouvoirs/élites domestiques assoient leur autorité en se présentant comme les facilitateurs des acquisitions foncières. Il est clair que l’objectif est partiellement d’assurer une rente potentielle, mais elle sert également à renforcer une place dans la société acquise au fil de l’accumulation de pouvoir (soit comme ancien combattant, soit comme autorité coutumière, soit comme pouvoir administratif).

5.2 – La sélection administrative

45Ainsi, la compétition pour le contrôle de l’accès au foncier résulte sur une sélection administrative qui favorise certains types de projets. Dans un contexte de ressources financières, matérielles et humaines limitées, les services de l’administration foncière traitent généralement de façon prioritaire les projets d’investisseurs étrangers ou nationaux qui concernent de grandes surfaces (Tanner, 2010). Plusieurs raisons comme le caractère stratégique attribué à ces projets par le Ministère de l’Agriculture et une incitation financière peuvent expliquer ce choix. En effet, ces projets sont ceux qui représentent les plus grandes surfaces et donc les impôts fonciers les plus importants [10]. Ces impôts constituent 20 % du budget de financement des SPGC [11], ce qui crée une incitation claire à prioriser le traitement des dossiers qui vont rapporter le plus d’argent dans un contexte de ressources limitées et d’impossibilité de traiter tous les dossiers. Ces biais en faveur des projets à grande échelle réduisent le temps passé pour la réalisation des autres activités du SPGC et favorisent les investisseurs disposant de réseaux et de ressources financières plus importants.

46Un autre exemple de la partialité de l’administration est celui du zonage agro-écologique du pays commandité par le Ministère de l’Agriculture. Les modalités de mise en place de ce zonage s’inscrivent dans cette dynamique de réaffirmation de l’autorité étatique sur l’attribution des terres. En effet, comme nous l’a confirmé l’un des chercheurs impliqué dans la réalisation du zonage agro-écologique, la demande d’un second zonage à une échelle beaucoup plus précise avait pour objectif de Connaître l’emplacement exact des parcelles « disponibles » afin de les attribuer à des investisseurs. Or, la réalisation de ce travail cartographique au niveau national, avec un très faible niveau de vérification des informations au niveau local, démontre une volonté de l’administration de conserver son pouvoir de décision sur l’attribution des terres. Cette stratégie est d’ailleurs mise en place particulièrement dans le corridor de Nacala, afin de préparer la mise en place du projet PRO-SAVANA. Les services de l’administration foncière et du CEPAGRI réalisent des cartographies précises des différents districts afin d’identifier les terres disponibles.

6.1 – Des projets perçus comme des programmes de développement

47Les interventions étrangères dans les pays en développement sont souvent perçues comme des « projets de développement » (Bierschenk et al., 2000). C’est notamment le cas des projets d’acquisitions foncières à grande échelle (Burnod et al., 2013). Les administrateurs de districts ainsi que les autorités coutumières perçoivent les investissements étrangers comme des moyens de compenser les manques d’investissement en infrastructures de l’État. Ils souhaitent donc que les investisseurs contribuent au développement local via l’aménagement de routes, la construction d’écoles et d’emplois sur les projets.

48Les projets d’acquisitions foncières représentent également des opportunités de financement importantes pour les districts. En effet, la loi foncière prévoit que les revenus des impôts fonciers annuels collectés sont répartis de la façon suivante : 40 % pour le trésor national, 24 % pour DNTF (administration foncière au niveau national), 24 % pour le SPGC (administration foncière au niveau provincial), 12 % pour le budget du district. L’arrivée d’investisseurs dans le district signifie donc pour les autorités une augmentation du budget du district. De plus au sein même des districts, l’expérience de certains villages ayant bénéficié de compensations financières dans le cadre de projets forestiers [12] renforce la vision positive associée à l’arrivée d’investisseurs.

49Les services de l’administration du district agissent donc comme intermédiaires en assurant la médiation entre les investisseurs et les communautés locales. Ils organisent les consultations communautaires avec les autorités coutumières. Ils présentent généralement leurs actions comme une volonté d’amélioration du cadre de vie des populations alors qu’ils peuvent avoir des intérêts personnels (Fairbairn, 2013). En effet, la mise en place d’une dynamique d’investissement au sein du district qu’il gère peut permettre à un administrateur [13] (administrador) d’obtenir un gain politique au sein du parti politique au pouvoir.

50Enfin, le soutien financier de certains projets par des bailleurs internationaux renforce ce sentiment de proximité avec des projets de développement. Cela peut se traduire par la participation de représentants de ces institutions aux consultations communautaires initiales ou par des interventions à la suite de l’acquisition de la terre. C’est notamment le cas pour des projets tels que ProIRRI dans le Corridor de Beira qui finance des infrastructures d’irrigations ou alors comme le projet PRO-SAVANA dans le Corridor de Nacala (Clements et Fernandes, 2013).

51Ainsi, en présentant les projets d’investisseurs étrangers comme des opportunités de développement et en s’affirmant comme les représentants du pouvoir légitime pour décider de l’attribution des terres, les représentants de l’État au niveau local réaffirment localement le maintien de l’autorité de l’État sur la gestion foncière.

6.2 – Maintien de l’insécurité foncière pour les agriculteurs locaux dans les zones stratégiques

52Les conflits et tensions déjà existants sont ainsi exacerbés par l’arrivée des investisseurs. L’ampleur des conflits fonciers était déjà utilisée comme l’un des arguments principaux pour la mise en place de la politique foncière en 1997. La reprise de ces terres, dans la vague actuelle d’acquisitions foncières au Mozambique remet donc en lumière certaines tensions. Dans ce contexte, chacun des acteurs déploie des mécanismes afin de conserver l’accès au foncier ouvert et maintenir son autorité. Deux aspects des modalités d’accès au foncier des investisseurs démontrent leur tentative de contrôle de la décision sur la gouvernance foncière.

53Le premier aspect réside dans la gestion de la reprise des anciennes grandes exploitations. Le cas d’un projet dans le district de Gurué en est un exemple criant. Comme de nombreuses autres anciennes fermes d’État, celle de Lioma a été abandonnée dans les années 1980 en raison de la guerre civile (Norfolk et Hanlon 2012). Ensuite, durant la période de libéralisation du pays à la fin des années 1980, la ferme d’État (dénommée CAPEL) a été cédée à des investisseurs brésiliens. Cette entreprise fit faillite au début des années 1990, laissant la terre inexploitée. Suite à cet abandon, les anciens travailleurs de l’entreprise ont commencé à utiliser ces terres de manière informelle mais avec le consentement de l’administration foncière locale. Les anciennes parcelles de production qui se situent à proximité de la route et du village de Ruacé (environ 500 ha) ont donc été utilisées à partir du début des années 2000. Cependant, en 2009, le Conseil des Ministres du Mozambique a octroyé un droit d’usage à une entreprise étrangère sur les 10 000 ha de l’ancienne ferme d’État. La terre attribuée incluait une zone d’environ 500 ha utilisée par 244 agriculteurs locaux depuis le début des années 2000 pour produire du soja. Le maintien de ces agriculteurs locaux dans une situation d’insécurité juridique a permis à l’État d’attribuer les terres cultivées à des investisseurs. Cette situation a débouché sur un conflit entre les agriculteurs locaux et l’entreprise qui était encore d’actualité au moment de la réalisation des enquêtes. Dans ce cadre, l’entreprise s’est engagée à proposer une zone de relocalisation pour les agriculteurs locaux. Pour cela l’entreprise a réalisé un recensement des terres utilisées par les 244 agriculteurs concernés et leur réalloue annuellement une surface équivalente dans une autre zone non utilisée par l’entreprise. Au moment de la campagne 2014, la décision n’a été communiquée aux agriculteurs locaux que tardivement, ayant des répercussions sur leur calendrier cultural et donc sur les résultats de leur production. Par ce biais, l’entreprise s’est approprié la décision sur l’attribution des terres et maintien une insécurité foncière sur les agriculteurs locaux.

54L’État mozambicain semble néanmoins tirer des leçons de ces conflits pour l’octroi futur de terres à des investisseurs. Il est notamment fait mention dans le plan directeur d’établissement du projet Pro-Savana que la zone de Gurué devrait être évitée en raison des conflits fonciers existants (MINAG et al., 2013).

55Ensuite, la stratégie de compartimentation des demandes de droit d’usage par les investisseurs constitue un deuxième aspect de tentative de contrôle du foncier. En effet, la loi foncière stipule que selon la catégorie de surface demandée, l’autorité qui délivre le droit d’usage n’est pas la même. La plupart des investisseurs souhaitant acquérir plusieurs milliers d’hectares rapidement ont donc choisi de présenter plusieurs demandes de DUAT, généralement deux. La première pour une surface inférieure à 1 000 hectares et la seconde pour le reste de la surface ciblée. Cela leur permet d’utiliser leurs relations avec les services du gouverneur provincial pour obtenir rapidement 1000 hectares. Ils pourront ensuite utiliser cette première acquisition afin d’appuyer leur autre demande pour une plus grande surface. Cette stratégie a notamment été utilisée durant la période de moratoire sur l’attribution de grandes surfaces décrétée par le gouvernement central en 2010 et 2011.

56Cette stratégie de compartimentation a été mise en place par un grand nombre d’investisseurs afin d’utiliser l’appui des élites provinciales dont ils bénéficient. L’une des variantes de cette stratégie consiste à réaliser plusieurs demandes de DUAT sous des noms de sociétés différentes qui en réalité s’avèrent être différentes branches d’une même holding. Ces stratégies ont donc permis aux investisseurs de maintenir leur accès à la terre malgré la volonté affichée par le gouvernement central de reprendre le contrôle de la décision d’attribution de terres.

57Cependant, les investisseurs ne sont pas les seuls à tenter de réaffirmer leur autorité sur le contrôle du foncier. La gestion des droits fonciers en cas d’échec des projets démontre que l’État utilise également la vague actuelle d’acquisitions foncières pour réaffirmer son autorité sur le foncier, au détriment de la sécurité foncière des agriculteurs locaux. En cas d’échec avéré d’un projet, les services nationaux et provinciaux de Géographie et Cadastre doivent entamer une procédure d’annulation du DUAT attribué à l’investisseur. Cependant, dans la réalité ces processus ne sont quasiment jamais entamés, notamment en raison du manque de moyens humains et financiers ainsi que d’une méconnaissance des processus (World Bank and FAO, 2011). Cette situation résulte en une impossibilité pour les agriculteurs locaux de pouvoir entamer une procédure de formalisation de leurs droits fonciers sur ces zones qui ne sont pas utilisées. Dans ces conditions l’État se réapproprie la possibilité d’attribuer les terres déjà démarquées à un nouvel investisseur alors que les agriculteurs locaux restent, pour leur part, dans une situation d’insécurité foncière quand ils utilisent ces terres.