2.1 – Une action locale de l’énergie d’opportunité

11En France, la transformation au niveau national de l’enjeu climatique en question de société susceptible de favoriser la formalisation d’une action publique de l’énergie à l’échelle des villes et de leurs territoires est consécutive aux travaux du Grenelle de l’environnement. Cette grand-messe environnementale a non seulement incité les collectivités locales à prendre part aux débats mais a également permis d’apporter des réponses aux problèmes tel qu’ils étaient énoncés (Boy et al., 2012). Dans le domaine de l’énergie, le Grenelle de l’environnement se traduit par une tentative d’associer deux formes d’action publique : celle de l’État qui en légiférant, à partir des lois Grenelles, a donné un cadre général aux initiatives environnementales locales et a apporté une attention spécifique aux questions de consommation énergétique ; celle des collectivités territoriales qui depuis la révision constitutionnelle de 2003 [9] ont plus de latitude pour développer une action publique en ce sens.

12La définition d’une politique énergétique à l’échelle locale se construit alors à l’articulation d’un double mouvement. Le premier repose sur la volonté émancipatrice de l’État acceptant l’évolution des compétences des régions lors d’étapes législatives entrainant localement la structuration d’une action publique de l’énergie d’opportunité. Cela a été le cas en 1999 lorsque les régions ont été invitées à participer à l’élaboration des schémas de services collectifs de l’énergie dans le cadre de la loi Voynet d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (Poupeau, 2013, p. 5). Deux autres évolutions législatives ont constitué un terreau favorable invitant les collectivités volontaires au développement d’une action publique locale de l’énergie associée aux actes de décentralisation. L’ouverture des marchés de l’énergie (depuis le 1^er juillet 2004) a, tout d’abord, transformé les relations entre les collectivités et les distributeurs d’énergie bousculant la logique d’offre organisée au niveau national. La loi POPE du 13 juillet 2005 réaffirme ensuite le rôle prééminent des collectivités locales en étendant leur capacité à intervenir dans le domaine de la maîtrise de l’énergie. Par ce moyen, elles deviennent un vecteur essentiel de sensibilisation, d’information et d’incitation à des nouveaux comportements auprès des usagers. Malgré ce contexte, l’émancipation des régions en matière d’énergie demeure encore sous surveillance des services de l’État. La « reprise en main » des Schémas Régionaux du Climat, de l’Air et de l’Énergie (SRCAE) [10] dont l’objectif initial était de recomposer la politique énergétique nationale à l’échelle des régions à l’issue du Grenelle de l’environnement en témoigne. La vision prospective développée à cette occasion par des régions comme l’Ile-de-France se heurte à une volonté de restreindre leurs compétences avec comme arrière-pensée le souhait de préserver la place du nucléaire dans le bouquet énergétique français que les régions ne manquent pas de reconsidérer (Poupeau, 2013, p. 6). L’action des régions pour être innovante en matière énergétique doit s’inscrire dans un second mouvement qui consiste à modeler une politique énergétique à partir de leur territoire portée par les projets plus situés des autres collectivités, conseils généraux et communes. Des politiques de planification stratégiques régionales voient alors le jour agissant sur un ensemble de secteurs susceptibles d’engager une réponse coordonnée au problème climatique. Le témoignage le plus important de cette démarche est celui de la région Ile-de-France qui en échafaudant en 2000 un plan de déplacement urbain, adopte un schéma directeur et modèle une politique énergétique à partir d’une approche intersecteur (Coutard et Rutherford, 2010, p. 13). Néanmoins, en France, en matière d’énergie, le rapport État-collectivité est complexe. À l’instar d’un certain nombre d’autres questions environnemenales comme l’air, l’eau ou la gestion des déchets, divers secteurs de l’administration centrale détiennent une part de compétences en matière énergétique, mettant les services en concurrence ce qui complexifie les montages de projets (Lascoumes, 2012, p. 117). Quelques années après la tenue du Grenelle de l’environnement, il demeure difficile de mesurer les effets de l’application des articles de la loi Grenelle 2 attestant des dispositions prises en matière d’énergie lors de cette importante période de « concertation institutionnelle » (Lascoumes, 2011, p. 280).

2.2 – Garder sous contrôle l’action locale en matière d’énergie : le rôle des agences d’État

13L’État valorise, en France, en matière d’énergie des stratégies nationales avec au centre de ses initiatives la défense d’un bouquet énergétique où le nucléaire tient une place centrale. L’action de l’État témoigne essentiellement dans son rapport aux acteurs locaux d’une vision transversale et sous contrôle lorsqu’il est question d’énergie. C’est en s’appuyant sur des agences comme l’Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME) ou l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH) qu’une action énergétique centralisée est pensée afin que les collectivités y articulent leurs propres projets montrant combien la question énergétique se décline à l’articulation des différentes échelles de pouvoir national et local (Poupeau, 2013, p. 6). L’ADEME a, depuis 2005, un rôle majeur dans l’instigation, l’accompagnement et le financement de projets dans le domaine des énergies renouvelables et de la performance énergétique des bâtiments. Sa politique d’appel à projet pluriannuel [11] représente une aide aux investissements qui constituent un cadre de diffusion des énergies renouvelables ou de l’efficacité énergétique véritable point d’appui pour les villes ou pour les collectivités territoriales souhaitant amorcer une évolution dans leurs choix énergétiques à l’échelle de leur territoire. L’ANAH, dont la mission consiste à améliorer la qualité de vie dans le logement, a, depuis 2006, soutenu les programmes de construction d’habitat performant initiés par les bailleurs sociaux et les collectivités locales. Depuis 2012, l’agence est devenue l’acteur majeur du programme « habiter mieux » qui atteste d’une volonté institutionnelle de transformer les habitudes de consommation d’énergie à partir de la réhabilitation de l’habitat insalubre. Il s’agit d’une messure qui vient compléter un discours institué par les pouvoirs publics depuis 1974 [12] et qui a lentement transformé la diffusion des incitations aux économies d’énergie, en campagnes de communication montrant combien réduire sa consommation constituait un objectif national (Zelem, 2010). L’État se positionne en faveur d’une action publique locale de l’énergie à partir de la maîtrise de l’énergie [13], du développement des énergies renouvelables, à l’échelle industrielle (Labussière et Nadal, 2011) et domestique dont les prémisses ont été assurées par la mise en place du plan soleil en 1999 [14] puis par le lancement du plan climat [15].

14En France, l’encadrement par l’État des initiatives locales en matière d’énergie se fait à partir du déploiement d’un certain nombre d’instruments et ce dans la plus pure tradition de l’action publique. Cela entraîne une perception de son action, comme assez contraignante, voire comme un frein à l’organisation locale d’une réponse aux enjeux climatiques.

2.3 – La diversité d’approche des villes : les prémices de politiques locales de l’énergie

15Un décalage manifeste existe entre les intentions institutionnelles qui valorisent au niveau national une évolution du rapport à l’énergie et les pratiques observées dans les villes, là où se concrétise l’action publique. Depuis la première décennie des années 2000, la mise à l’agenda de la question énergétique concerne de nombreuses villes françaises qui ont développé une action destinée à contrôler et maîtriser les dépenses énergétiques de leur patrimoine associée à l’idée de plus en plus partagée de la nécessaire fabrique d’une ville durable (Bertrand et Rocher, 2011). Les politiques de l’énergie de métropoles comme Lyon, Grenoble et Nantes sont mieux connues. Elles se sont affirmées en prenant appui sur des projets européens qui leur ont permis d’éclore. Elles cherchent à rattraper leur retard en faisant de la question énergétique, le trait commun à un ensemble de projets d’aménagement qui proposent une vision transversale de la sobriété urbaine en articulant les questions de mobilités, de logement et d’approvisionnement en ressources énergiques propres. Ainsi, la ville de Grenoble, en multipliant depuis quinze ans, les projets d’écoquartier, a capitalisé une expérience qui fait de l’efficacité énergétique des bâtiments, du recours aux transports propres et à la mobilité douce, du développement des énergies renouvelables et du recours systématique au réseau de chaleur local, des éléments d’un référentiel d’action locale en matière d’aménagement urbain (Grudet et al., 2016). À l’image des projets conduits par les grandes villes françaises, le développement d’une action publique de l’énergie repose, pour une première génération de villes, sur la capacité des édiles à mobiliser les programmes européens leur permettant de développer leurs projets urbains. Ils affirmeront, dans un second temps, leur pouvoir de s’en émanciper pour mieux attester une capacité d’action sur l’échiquier local des collectivités et s’affranchir des stratégies nationales.

16À la différence de ces initiatives, l’action des villes moyennes et petites villes françaises en matière d’énergie se situe donc dans un contexte plus diffus de développement local. Elle s’articule étroitement aux besoins d’un territoire, à des rapports de dépendance entre collectivités et à la notion de service rendu aux populations. Ces villes répondent le plus souvent avant tout à des besoins d’aménagement de l’espace à partir de ressorts de financement d’ordinaire affectés à la petite enfance, au vieillissement ou à l’action culturelle et associative. Questionner l’action publique de l’énergie à cette échelle permet d’identifier la place de cet enjeu dans les projets de développement locaux dont la caractéristique majeure est de s’inscrire dans une concurrence entre territoire, l’objectif consistant avant tout à attirer l’emploi et à favoriser l’installation des populations. La question énergétique y prend donc une place inédite. Le processus relève moins de la planification d’une action publique que de projets qui réussissent à fédérer un certain nombre d’acteurs autour du développement d’une action inédite en matière énergétique au service des besoins de leur ville. De même que l’émergence du développement urbain durable a conduit les grandes agglomérations à formuler leurs objectifs en lien étroit avec « une économisation des réponses aux questions environnementales », (Béal, 2011, p. 79), une priorisation du même ordre est observable pour ce qui est de l’engagement énergétique des villes moyennes et des petites villes. Il s’inscrit de manière opportune dans une tradition de valorisation de l’entreprenariat local et cherche à proposer des projets en lien avec les activités des industriels de l’énergie locaux.

17En se lançant dans des initiatives innovantes dans le domaine énergétique, ces villes impulsent une évolution des savoir-faire des professionnels de l’urbanisme et de l’énergie. La mobilisation d’un réseau local de compétences faisant office d’espace ressource semble être un prérequis susceptible d’accompagner les villes qui optent pour une transition énergétique. Les projets sont alors à replacer dans une dynamique locale où s’observent des mutations dans les pratiques professionnelles (Biau et Tapie, 2009) tout autant qu’une évolution de l’action militante qui étend ses ramifications des villes aux zones rurales garantissant la diffusion des solutions alternatives. De ces situations d’innovation (Roudil, 2007) émergent de véritables laboratoires locaux d’une action publique de l’énergie ancrée dans la réalité des pratiques et des besoins sur lesquels la politique énergétique des autres collectivités (Région et Département) peuvent s’arrimer.

18Se pose alors la question du bénéfice social à tirer de tels engagements des villes au côté des filières locales industrielles et entrepreneuriales de l’énergie. La nécessité de mieux imbriquer la question énergétique à d’autres logiques moins marchandes se pose résolument comme celle du contre don à un investissement public en quête d’une valeur sociale ajoutée. Cette dimension n’est pas négligeable. Elle a une vocation tout autant incitative qu’utilisée comme tremplin économique. Les projets énergétiques locaux consistent alors souvent à assurer le développement d’un bassin d’emploi de sorte qu’il permette l’existence d’une activité économique locale souvent fragile. Un pragmatisme est à l’œuvre. L’objectif est alors double. Il s’agit, tout d’abord, de favoriser un mode de production maîtrisé et local de l’énergie. La politique initiée s’émancipe de la question urbaine pour valoriser des circuits courts ancrés sur le territoire car elle offre une « garantie visible » que l’action locale en matière d’énergie est bien mise au service des équipements collectifs alors qu’il est connu que les dépenses en énergie grèvent de plus en plus les budgets des communes. Cette action publique raisonnée a alors pour vocation de fédérer l’ensemble des projets autour d’une culture alternative de l’énergie, empreinte d’une dimension sociale.

3.1 – Un système ayant pour ressort l’injonction

20Le premier défi concerne la place prépondérante prise par l’incitation au changement alors que les politiques d’aménagement urbain inédites se saisissent de la question énergétique. L’évolution de vocabulaire témoignant du passage du « développement durable » à la « transition » implique un certain nombre d’attentes qui se formulent en termes de changements. Cette perspective trouve une légitimité dans les rapports internationaux qui, à l’instar du rapport Meadows en 1972, montre les limites de la croissance des niveaux de vie des pays riches, devenus coupables d’engager la raréfaction des ressources naturelles.

21L’inscription d’un certain nombre de villes dans un processus de « transition énergétique » en fait l’entrée principale à partir de laquelle s’organise une transformation progressive des pratiques. C’est sur une scène internationale, lors de la COP 21 à Paris, que la nécessité de ces évolutions en termes de modes de vie a été proclamée, la notion de « transition » y étant érigée en principe. Ce moment « de passage » atteste de la volonté de sa transformation. Jacques Theys montre que la ville durable envisagée d’un point de vue environnemental est dès son origine marquée par une conception technocentrique (Theys, 2010). La place prise par l’énergie lorsqu’elle est partie prenante des projets urbains participe de ce processus. L’énergie permet de considérer la question environnementale comme un « ensemble de limites, de problèmes à résoudre, de risques à gérer pour que puissent fonctionner des systèmes qui sont désormais des hybrides de nature et de cultures » (Theys, 2010, p. 19). La place accordée aux systèmes artificiels dans la fabrique d’une « ville sobre » est alors prépondérante. Cette « ville sobre » à la française se fonde sur la production d’une forme d’habitat et de quartier duplicable sur le mode industriel grâce au déploiement de solutions techniques et réglementaires en matière énergétique qui assurent sa diffusion à grande échelle (Roudil, 2015). Son corollaire est normatif. Il se caractérise par des consignes et incitations à la sobriété destinées à responsabiliser les ménages afin de préserver l’efficacité des systèmes. Cette ville laisse alors une place importante aux questions de mesure, de diagnostic, de normalisation « couronnant une approche de l’environnement par celle des symptômes » (Theys, 2010, p. 33). Le défi consiste alors à faire évoluer, en France, une politique d’incitation qui se révèle être une tentative de réglementer l’habiter et de normaliser les conduites en ville. Cette tendance est en inadéquation avec les principes de l’urbanisme durable qui, ailleurs en Europe, ont fait coïncider « ville durable » avec « habiter autrement » valorisant le souhait des habitants d’être acteur dans la définition des projets urbains qui les concernent (Emelianoff, 2008, p. 16).

3.2 – Un habitant difficile acteur des processus de transition

22En effet, la manière dont la ville prend en compte la question de la sobriété énergétique en France révèle surtout un espace de mise en concurrence des « prétentions à concevoir et à habiter » et « des capacités » dont chacun dispose pour faire valoir son point de vue (Hamman, 2011, p. 26). Savoir expert et savoir d’usage (Sintomer, 2008) se font alors concurrence. Le second défi consiste donc à réintroduire les citadins dans leurs compétences d’habitant et d’acteur pleins et entiers des processus qui les concernent. Ils en sont actuellement souvent seulement les témoins. Pour qu’elle soit viable, la ville durable dans sa dimension énergétique doit permettre de « déboucher sur un accord » et de valoriser l’existence de « compromis pratiques » mettant « en relation, parfois conflictuelles, la pluralité d’acteurs qui concourent à son existence » (Hamman, 2011, p. 26).

23Cette relation entre acteurs semble déséquilibrée du fait de la revendication d’un apprentissage à habiter, implicite à la question énergétique. Elle se fait en défaveur des habitants et crée les conditions d’une concurrence des légitimités en faveur des acteurs du projet urbain. En ce sens, le propos de Jérôme Boissonnade est clair. Les institutions s’appuient sur « des justifications environnementales pour réguler les comportements des habitants jugés inconséquents » (Boisonnade, 2011, p. 58). Cette expérimentation de la ville durable à partir de la question énergétique a une dimension prescriptive non négligeable (Boissonnade, 2011 ; Roudil, 2015). Elle met en concurrence les formes d’habitat dictées par les référentiels de performance énergétique avec les pratiques ordinaires d’habiter. Ces dernières sont dévalorisées par des brochures mettant en œuvre l’incitation au changement, « sans que jamais ne soit véritablement posée la question des nouveaux pouvoirs collectifs indispensables pour gérer l’orientation et la mise en œuvre de cette transformation » (Boisonnade, 2011, p. 64).

24Se lancer dans une « transition » atteste de l’adhésion progressive des villes à des campagnes d’incitations à modifier les pratiques d’habiter et urbaines des citadins. Cette valorisation d’un « bien habiter » et d’un « bien vivre en ville » (Roudil, 2015) comme condition du succès de l’entreprise de transition fait peser sur l’habitant seul la responsabilité d’un éventuel échec.

3.3 – Les professionnels incité au changement : un moteur pour les politiques urbaines de l’énergie ?

25La place donnée au « bien habiter la ville » est à mettre en lien avec un processus opératoire dans le monde de la conception urbaine et de la construction qui attribue un rôle non négligeable à l’injonction à partir de référentiels technocentrés. La place de l’encadrement des comportements habitants y tient une place essentielle qui fait office de culture pour les professionnels de la ville. Le dernier défi consiste alors à souligner que la ville durable en se saisissant de la question énergétique doit permettre d’opérer des « transactions entre acteurs » (Hamman, 2011, p. 26). Ainsi, en France, la « transition énergétique » des villes est à replacer dans un mouvement plus global d’évolution des pratiques des professionnels de la conception architecturale et urbaine. « Les conséquences multi-dimensionnelles et pratiques de l’injonction » qu’impliquent la ville durable et son « recouvrement par la question énergétique » (Biau et Fenker, 2012) concourt à une hybridation inédite. Habiter ou concevoir une ville en transition énergétique montre combien c’est bien ensemble que les acteurs de la ville développent des postures qui se font écho et qui reposent sur des compétences et des légitimités à gagner de part et d’autre.

26Les articles de ce numéro ont pour point commun de poser les enjeux auxquels les acteurs professionnels et habitants de la fabrique énergétique de la ville se trouvent confrontés du fait de cette tendance nouvelle et diffuse qui consiste à rendre la question énergétique partie prenante des projets urbains. Si les contributions présentées ici sont diverses, elles attestent néanmoins de changements en cours qui conditionnent une transformation des savoirs et des rôles de chacun à participer à ce que sera la ville de demain.

27L’article de Guilhem Blanchard révèle combien l’apprentissage collectif constitue un déterminant de la logique de projet permettant de rendre concrète la transition énergétique des territoires. À travers l’exemple bordelais, il montre comment s’élaborent les « espaces d’incubation » où se fabriquent les choix d’aménagement en matière d’énergie. Il en ressort une mise à plat des processus, véritables « boîtes noires », qui, en matière d’énergie, mêlent acteurs et dispositifs. Ils s’incarnent dans les arbitrages à l’issue desquels se révèle la « trajectoire des choix techniques » valorisée et priorisée.

28L’article de Morgane Colombert et Youssef Diab montre que le déploiement des réseaux de chaleur représente une opportunité de taille pour les collectivités en permettant d’articuler une politique de l’énergie à des choix en matière d’urbanisme. Investie comme une alternative permettant localement de produire et de distribuer de l’énergie, leur apparition ou existence dans l’espace urbain pose la question des changements sociotechniques bouleversant les relations entre acteurs de la fabrique de la ville. Ainsi, les opérateurs de réseaux de chaleur se font une place nouvelle à l’échelon opérationnel de la conception urbaine. Elle symbolise désormais le souhait de certaines villes comme Paris de faire tenir ensemble les enjeux énergétiques d’un territoire avec ceux de son aménagement. Cette nouvelle donne, émergente, modifie également le rôle de l’aménageur. Coordonnateur en chef des compétences en matière de projet urbain, il devient la figure principale d’une gouvernance des initiatives locales en matière de transition énergétique.

29Ce sont d’autres acteurs et à travers eux une autre dimension du processus de transition énergétique qu’interroge Olivier Labussière. En s’attachant aux conditions du développement du marché de la renovation énergétique de la maison individuelle, son article pose la focale sur les nouveaux acteurs de la transition énergétique des territoires que sont les artisans du BTP. S’ils ont su s’organiser en réseaux locaux d’entreprises spécialisées dans la rénovation énergétique du logement, c’est en collaborant avec des associations porteuses d’un savoir-faire en matière de sobriété et d’efficacité énergétique qu’ils révèlent le ressort de la transition énergétique à l’échelle de la Biovallée. La mutualisation des processus d’apprentissage montre que les « nouvels agencements » constituent une réponse politique à la question énergétique à l’échelle de territoires ruraux.

30La contribution de Sylvie Jaglin, à partir de l’exemple de la ville du Cap en Afrique du Sud, atteste de la concurrence complexe qui anime les acteurs de la gouvernance énergétique à l’échelle locale. Son article révèle une situation comparable à celle vécue par les villes françaises où se fait face une intégration de la question énergétique dans les politiques urbaines et la contrainte à devoir assumer, notamment en matière d’électricité, la tutelle d’une gouvernance nationale répondant à des logiques industrielles. Si la politique énergétique qui se concrétise au Cap peut être qualifiée « d’intermédiaire » entre « imbrication et hybridation », les acteurs qui y concourent se retrouvent néanmoins en situation de passeur. L’effet des propositions alternatives éprouvées à l’échelle locale fait évoluer la gouvernance du système électrique industriel national. Les acteurs nationaux diffusent auprès des industriels du secteur, telles de bonnes pratiques, les initiatives locales marquantes.

31La contribution de Philippe Hamman et de Guillaume Christen montre enfin la légitimité qu’ont les habitants à devenir des acteurs à part entière des politiques urbaines lorsqu’elles se saisissent de la question énergétique. En interrogeant les capacités d’action et d’implication citoyenne alors que se multiplient les « projets environnementaux en ville », les auteurs soulignent qu’un facteur de production des inégalités environnementales est bien celui de la non-association des habitants aux projets symbolisant la transition énergétique. Nourris d’une enquête sur deux terrains strasbourgeois, les auteurs montrent que les inégalités environnementales se concrétisent bien plus sûrement par le fait que les ménages n’ont pas les mêmes capacités et moyens de s’extraire des injonctions à normaliser leurs conduites, ni des ressources égales leur permettant de s’approprier les solutions techniques déployées pour faire sobriété.

32Cela nous conduit à poser une nouvelle hypothèse : la fabrique de la ville sobre en France serait-elle injuste ?