1 Alors que les expériences participatives se multiplient depuis une quinzaine d’années en Europe, au point de constituer « le nouvel esprit de la démocratie » (Blondiaux 2008), un nombre non négligeable d’entre elles est issu de collectivités communistes, en dépit du déclin quantitatif de celles-ci. Les dispositifs participatifs initiés par des élus communistes sont largement surreprésentés dans le champ de la démocratie participative en Europe en général, et en France en particulier : parmi les douze expériences de budget participatif (BP) recensées dans l’Hexagone en 2005, huit ont été mises en place par des élus communistes, dont cinq en Île-de-France (Sintomer, Herzberg et Röcke 2008). Si les budgets participatifs restent minoritaires dans l’ensemble des collectivités gérées par le Parti communiste français (PCF), la démocratie participative semble s’inscrire dans différentes tentatives de rénovation du projet communiste, notamment dans les communes populaires de l’ancienne « banlieue rouge » de Paris [1].

2 Cet article interroge la genèse de ce phénomène, en étudiant les facteurs qui ont incité les élus communistes à s’emparer de la thématique participative de façon si directe. Faut-il y voir une mutation idéologique et politique du parti, une évolution des formes de « contact communiste avec la population » (Biland 2006 : 54) ou le résultat d’initiatives individuelles ? On analysera ainsi le développement de la démocratie participative au prisme des transformations du communisme municipal. Face à la crise politique et idéologique majeure qui affecte le parti communiste depuis les années 1970, tant au niveau local que national, la démocratie participative serait apparue comme une alternative au déclin des corps intermédiaires – sections du parti, syndicat et associations – qui ont longtemps joué un rôle de courroie de transmission pour les élus et le parti, et d’encadrement de la population. Nous cherchons, dès lors, à comprendre dans quelle mesure ces nouvelles pratiques participatives s’inscrivent dans l’historicité d’un rapport à la participation propre aux collectivités communistes franciliennes, et nous nous intéressons à l’impact du communisme municipal sur la démocratie participative. Plus précisément, quel type d’institutions est mis en place à l’initiative des élus communistes, et dans quelle mesure diffèrent-elles de celles initiées par d’autres mouvances politiques ? Peut-on repérer une spécificité dans les discours et les pratiques de participation des collectivités communistes franciliennes ? Afin de répondre à ces questions, nous mettons en parallèle des recherches menées à Bobigny, à Morsang-sur-Orge et dans le Val-de-Marne, ces bastions de l’ancienne banlieue rouge de Paris ayant lancé des politiques participatives depuis une dizaine d’années [2]. Les deux villes présentent des différences de peuplement – avec quarante-huit mille habitants, la préfecture de la Seine-Saint-Denis a une population plus populaire que la commune du sud de l’Essonne peuplée de vingt-deux mille habitants – mais des histoires politiques similaires : traditionnellement communistes, Bobigny et Morsang-sur-Orge ont expérimenté des pratiques participatives avec l’arrivée de nouvelles équipes municipales en 1995. Nous analysons également le cas d’un département car le Val-de-Marne, fief communiste depuis sa création en 1964, rassemblant un million trois cent mille habitants, a lancé une démarche participative à partir de 2001. La mise en parallèle de ces recherches avec des travaux réalisés sur d’autres municipalités communistes en Île-de-France, notamment à Saint-Denis, Montreuil et Gennevilliers, vise une généralisation de nos propos. Celle-ci est toutefois à relativiser du fait des différences d’échelle, d’histoire politique et de peuplement de ces collectivités, qui se traduisent par une hétérogénéité des pratiques participatives mises en place. Ces collectivités partagent néanmoins une histoire commune propre à la banlieue rouge de Paris, celle du communisme municipal. Si ce phénomène politique n’était pas homogène, il reposait toutefois sur certaines caractéristiques communes de gestion locale, notamment sur un encadrement politique extrêmement fin de la population, par le biais des sections du parti, des services municipaux et d’associations diverses, qui permettaient aux élus de répondre aux besoins immédiats de la classe ouvrière et d’organiser les luttes sociales contre l’État et le patronat (Brunet 1980 ; Fourcaut 1986 ; Bacqué et Fol 1997 ; Subra 2004). On peut ainsi parler d’une culture politique communiste et d’un rapport particulier à la participation. C’est ce rapport entre les élus et la population, qui s’est construit historiquement dans les collectivités dirigées par le PCF en Île-de-France, que nous analysons ici, au risque de gommer certaines différences entre les sites.

3 L’article montre, en premier lieu, que la spécificité des expériences participatives menées par les élus communistes tient davantage à leur cadrage politique qu’à la mise en place de dispositifs institutionnels particuliers. Nous analysons ensuite les origines de ces pratiques, à partir d’une généalogie comparée des démarches participatives dans les collectivités communistes franciliennes. Si le parti communiste a connu une certaine inflexion idéologique ces dernières années, le recours à la démocratie participative est davantage apparu comme une réponse à un lent déclin électoral de la part d’une jeune génération d’élus inclus dans des réseaux d’acteurs promouvant la participation du public. Nous soulevons enfin la question du renouvellement du communisme municipal, en établissant un lien entre ces nouvelles pratiques participatives et les anciennes méthodes de gestion des élus communistes en Île-de-France. Si les pratiques contemporaines sont indéniablement le fruit d’un certain rapport à la population – sédimenté dans des institutions ou dans la mémoire des acteurs – on ne peut, pour autant, parler de renouvellement du communisme municipal par la démocratie participative.

Politisation des discours, banalité des pratiques

4 La spécificité des démarches participatives des collectivités communistes transparaît, tout d’abord, dans la justification très politique de l’engagement des citoyens dans la discussion des politiques publiques locales. Alors que trois registres de justification du recours à la participation citoyenne sont généralement distingués (Baqué, Rey et Sintomer 2005) – une approche managériale, une perspective sociale et une approche politique centrée sur la crise du gouvernement représentatif et la nécessité d’un partage croissant du pouvoir avec les habitants – c’est cette dernière dimension qui prévaut au sein des expériences communistes :

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« Il y a le manque d’intérêt et l’insatisfaction grandissante des citoyens devant la démocratie représentative. “À quoi ça sert de participer si mon avis n’est pas pris en compte ?” (…) Il y avait le problème de la politique, qui n’est plus perçue comme étant un levier capable de changer les choses. Pour nous, il s’agissait de réfléchir aux conditions de partage de notre légitimité. »

6 Ces objectifs politiques s’inscrivent dans une volonté affichée de « démocratiser la démocratie » et dans un discours insistant sur le « partage du pouvoir » et la « codécision » entre élus et citoyens. On retrouve également dans le discours de plusieurs élus communistes l’idée d’une mobilisation sociale par la participation. Dans la droite ligne des pratiques de « contre-affiliation » du communisme municipal (Bacqué et Sintomer 2001), la démocratie participative est ainsi conçue comme un outil de revendication et de mobilisation de la population face à l’État. Ce n’est donc pas un hasard si les élus communistes se réfèrent systématiquement au budget participatif de Porto Alegre [3] et mobilisent davantage cette référence que les élus d’autres tendances politiques. Le directeur de cabinet du maire de Morsang-sur-Orge, principal instigateur de la démarche participative de la ville, se réfère ainsi explicitement à l’expérience brésilienne en réunion publique :

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« Il y a un cousinage entre Porto Alegre et Morsang. Cela s’inscrit dans toute une histoire de démocratie participative dans laquelle on pourrait inclure les soviets, l’autogestion, la démocratie directe. […] On ne fait pas de la démocratie participative pour que les gens choisissent quel trottoir faire. On le fait pour que les gens se rendent compte que la politique, c’est à eux de la faire, et de ne pas la déléguer à qui que se soit. »

8 À Saint-Denis et à Bobigny, les relations avec la mairie de Porto Alegre sont plus directes et plus anciennes, à travers le sommet Habitat II organisé par l’Organisation des Nations unies à Istanbul en 1996, puis le forum social mondial à partir de 2001. L’expérience brésilienne est mobilisée par les élus communistes car elle incarne l’idée que la participation permet au peuple de peser sur les décisions, par la construction d’un mouvement politique. Cette approche qu’on peut qualifier de « mouvementiste » est toutefois en contradiction avec le développement essentiellement descendant (top down  [4]) des processus participatifs.

9 En dépit d’un discours radical sur la codécision et le partage du pouvoir, on ne repère pas de différence institutionnelle majeure entre les expériences communistes et celles initiées par d’autres partis politiques. Si certaines municipalités ont expérimenté des processus de coélaboration des décisions, elles restent relativement rares. C’est le cas de Morsang-sur-Orge, où 20 % du budget d’investissement de la ville sont directement décidés au sein de huit comités de quartier qui disposent, chacun, de soixante mille euros à investir dans des projets locaux, et où l’orientation des principales politiques municipales est définie dans des « ateliers citoyens ». Mais, même dans cette ville disposant d’un budget participatif, d’importantes décisions – celles relatives aux grandes opérations d’urbanisme ou aux logements sociaux, par exemple – sont prises dans d’autres espaces par les seuls élus. À Bobigny et dans le Val-de-Marne, si les élus défendent également l’idée d’une codécision avec les citoyens, leurs pratiques restent pourtant de l’ordre de l’information et de la consultation. La démarche participative du conseil général du Val-de-Marne s’est limitée, jusqu’en 2006, à de vastes consultations visant à associer la population à la définition du projet départemental. À Bobigny, la tentative d’implantation d’un BP ne s’est jamais traduite par des procédures décisionnelles. La politique participative de la ville repose sur des instances de quartier et des processus consultatifs à l’échelle de la ville, tels que les « Assises de la ville ». La prise de décision n’y étant pas formalisée, ce sont les élus qui décident selon le principe d’une « écoute sélective ». De ce point de vue, les pratiques communistes ne se démarquent pas toujours des autres expériences participatives françaises, alors que certaines collectivités locales dirigées par des socialistes ont mis en place des procédures décisionnelles, à l’instar du budget participatif des lycées de la région Poitou-Charentes (Sintomer, Röcke et Talpin 2009).

10 Les contradictions entre le discours et la pratique des élus communistes sur la participation se reflètent dans le rapport ambigu qu’entretiennent les communistes à la démocratie de proximité. Lors des débats parlementaires sur la loi « relative à la démocratie de proximité » en 2002, instituant les conseils de quartier dans les grandes villes françaises, ce sont les députés communistes, notamment Bernard Birsinger alors député-maire de Bobigny, qui se sont battus contre l’idée d’une « démocratie de proximité » et ont proposé l’expression de « démocratie participative ». Pourtant, dans leurs pratiques locales, les élus communistes s’inscrivent dans ce modèle de démocratie de proximité, caractérisé par des procédures consultatives et peu formalisées, au sein desquelles l’élu reste l’acteur central. Un instrument de participation classique de ces villes, appelé « Quartier à la loupe » à Morsang-sur-Orge et « Parlons franchement » à Bobigny, est une réunion de quartier où le maire rencontre les habitants sur les problèmes concrets de leur vie quotidienne, dans une logique d’élu de terrain. Si ce décalage entre le discours et la pratique n’est pas spécifique aux élus communistes, la différence est frappante entre la radicalité de leurs propos tenus sur la participation et les dispositifs qu’ils mettent en place. La contradiction est forte entre l’impératif de recréer une identité partisane distincte à l’échelle nationale, où la participation est valorisée, et la pratique réelle d’élus qui cherchent avant tout à construire une identité collective locale autour de leur personne, et donc à créer du consensus et à neutraliser les conflits dans la ville, même s’ils peuvent inciter à la mobilisation de la population à d’autres échelles territoriales.

11 C’est précisément cette utilisation des dispositifs participatifs pour mobiliser et politiser la population contre des politiques menées à d’autres échelles qui fait la spécificité des collectivités communistes. À Bobigny comme à Morsang-sur-Orge, les élus font régulièrement référence en réunion publique à « la politique du gouvernement » ou à « la mondialisation » pour imputer des responsabilités aux problèmes rencontrés par les citoyens. Le lien est systématiquement établi entre des problèmes locaux et des problèmes politiques plus généraux : lorsqu’un habitant constate que le courrier arrive en retard dans son immeuble, dans une réunion de quartier à Bobigny, le maire lui répond que les services publics ne sont pas aussi efficaces dans le 93 qu’à Neuilly, et conseille aux habitants d’écrire une pétition qu’il soutiendra [5]. Dans la continuité des pratiques de contrepouvoir du communisme municipal, la population est ainsi incitée à apporter son soutien aux luttes des élus locaux, pour modifier à leur avantage des rapports de force institutionnels. À Morsang-sur-Orge, les réunions du BP permettent d’organiser des manifestations contre la création d’un couloir aérien au-dessus de la ville, de mobiliser la population pour la construction de murs antibruit le long de l’autoroute ou le maintien d’un bureau de poste local. Il n’est pas rare que des habitants accompagnent les élus dans leurs réunions à la préfecture ou au ministère afin de réclamer des moyens supplémentaires pour la police ou la construction d’une maison de retraite. Si les élus participent aux réunions, ils ne sont donc pas là uniquement pour écouter la population, mais aussi pour la politiser ou la conscientiser, comme c’était déjà le cas dans les réunions de section du PCF par le passé (Mischi 2003).

Aux origines des pratiques participatives des collectivités communistes

12 L’émergence et la mise en place de la démocratie participative répondent à la montée d’un « impératif délibératif » (Blondiaux et Sintomer 2002), qui constitue une évolution de la conceptualisation de la légitimité politique dans les sociétés démocratiques contemporaines, reposant désormais sur le processus de formation de la volonté précédant la décision (Manin 1985). Au-delà de ce contexte général, trois facteurs propres aux collectivités communistes sont à l’origine de la multiplication de dispositifs participatifs en leur sein : un déclin électoral et politique local, une mutation idéologique et politique du parti à la recherche de nouveaux repères identitaires et les initiatives d’acteurs impliqués dans des réseaux militants.

13 La démocratie participative est apparue aux yeux des élus communistes comme un moyen de répondre à un déclin politique local. On ne peut qu’être frappé par la similarité des discours tenus par les élus tentant d’expliquer les raisons de la mise en place de dispositifs participatifs. À Bobigny comme à Morsang-sur-Orge, les élections municipales de 1995 sont présentées comme « un coup de semonce » :

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« Ce qui nous a interpellés, c’était le fort taux d’abstention aux élections (45,6 %), ça a été le déclencheur de la démarche de démocratie participative. En 1995, Bernard Birsinger, qui succède à Georges Valbon, se dit “ce n’est pas possible qu’on fasse sans les personnes de Bobigny qui s’abstiennent, qui ne donnent pas leur avis, et ce n’est pas possible de faire sans ceux qui n’ont pas le droit de vote”. »

15 De la même façon, à Morsang-sur-Orge, alors que la commune est administrée par des maires communistes depuis la Libération, le faible écart entre les listes de gauche et de droite aux élections de 1995 est vécu par la gauche locale comme « un signal d’alarme » du désarroi croissant d’une partie des habitants face à la gestion municipale. En réponse à cette défiance grandissante des électeurs, la gauche locale lance une nouvelle tête de liste, Marjolaine Rauze, une trentenaire censée incarner une nouvelle dynamique municipale, et d’autres jeunes membres du PCF, qui négocient l’inscription de politiques participatives en bonne place du programme électoral. La création de dispositifs participatifs a ainsi été une réaction au décrochage civique de la population (montée de l’abstention, non inscription sur les listes électorales), qui pose la question de l’expression politique et de la représentation d’une part croissante des habitants, et interroge le rapport entretenu au pouvoir municipal et plus largement aux institutions. C’est également un moyen de répondre à l’évolution sociodémographique des communes gérées par des maires communistes, et notamment l’augmentation sensible et constante du nombre d’étrangers, n’ayant pas le droit de vote. La démocratie participative est ainsi apparue comme un moyen d’inclure civiquement une partie de la population ne prenant pas part au vote, même si les jeunes et les étrangers sont de fait souvent absents de ces dispositifs.

16 Au-delà de ces données immédiates, des raisons plus profondes expliquent la mise en place de dispositifs participatifs au sein des collectivités communistes. Le déclin électoral du PCF et la montée de l’abstention ne sont que des signes d’une crise plus profonde affectant ces collectivités : la crise du communisme municipal, qui s’exprime par une distance croissante entre le parti et la population. Si les institutions municipales et l’appareil du parti ont structuré la vie locale et joué un rôle intégrateur vis-à-vis des classes populaires pendant des décennies, à travers différentes formes d’action collective visant à améliorer les conditions de vie (Lojkine et Viet-Depaule 1984), le PCF a vu disparaître progressivement les bases de son encadrement politique des classes populaires (Fourcaut 1986 ; Braconnier et Dormagen 2007 ; Tissot 2007). Face à la disparition des relais sur le terrain liée à la chute vertigineuse des effectifs militants des associations et du parti (Andolfatto 2001 : 230-231), certains élus communistes ont vu dans la démocratie participative un moyen de renouer le contact avec les classes populaires en proposant des modes alternatifs d’affiliation politique et sociale (Bacqué et Sintomer 2001).

17 Outre la crise de la représentation à laquelle doivent faire face tous les partis politiques et l’essoufflement du communisme municipal en Île-de-France, les élus communistes ont été confrontés à un déclin politique et idéologique majeur au cours des vingt dernières années. Le PCF a en effet perdu de nombreuses positions de pouvoir, à tous les échelons administratifs. Il a perdu en une vingtaine d’années plus de la moitié des mairies que ses élus administraient en France métropolitaine et un tiers des municipalités qu’il contrôlait en Île-de-France, sa région historique d’implantation (Subra 2004). La démocratie participative est ainsi apparue comme une opportunité de reconstruire une identité positive, loin de l’image archaïque souvent associée à ce parti. Avec la chute du mur de Berlin et la disparition d’un modèle de société opposable au capitalisme, les communistes sont en effet à la recherche de nouveaux repères identitaires et la démocratie participative, notamment dans sa référence au mouvement populaire latino-américain, présente un symbole permettant d’incarner une identité partisane distincte. Le PCF ambitionne ainsi de faire de la démocratie participative « l’image de marque, l’estampille du communisme d’aujourd’hui » (Bernard Birsinger, cité par Pavelek 2007 : 96).

18 Une certaine mutation idéologique s’est donc opérée au sein du PCF depuis le milieu des années 1990 : les mots d’ordre de « démocratie de participation » ou d’« intervention citoyenne » ont progressivement remplacé la référence au « centralisme démocratique » (Hue 1995), l’association de la démocratie représentative et de la démocratie directe permettant de faire du PCF un porte-parole politique du « mouvement social » (Andolfatto 2001). Selon le directeur de campagne de la candidate communiste aux élections présidentielles de 2007 : « Le partage de tous les pouvoirs est un objectif essentiel, je serais même tenté de dire l’“âme” du communisme » (Patrice Cohen-Séat, cité par Pavelek 2007 : 96). Ces transformations idéologiques ont influencé les acteurs locaux, à l’instar de la maire de Morsang-sur-Orge :

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« Dans la période 1994-1995, le PC, sous l’impulsion de Robert Hue au départ, engage une réflexion et une mutation. Et cette idée de dire “c’est au peuple de s’emparer des questions”, ça me va bien. (…) ça m’est utile pour les combats que j’ai envie de mener. »

20 Il ne faudrait toutefois pas surinterpréter cette mutation idéologique des instances communistes nationales. Si le programme présidentiel de Marie-George Buffet en 2007 fait directement référence à la démocratie participative, il ne propose aucun dispositif institutionnel précis. Hormis une timide référence à des jurys citoyens et des « observatoires des engagements », ces propositions ont principalement trait à des réformes du fonctionnement du gouvernement représentatif (non-cumul des mandats, vote des étrangers) ou à des mécanismes de démocratie directe (référendum d’initiative populaire). Le projet politique global ne semble ainsi pas abouti sur le concept de démocratie participative. Le PCF ne doit cependant pas être vu comme un bloc monolithique, il est traversé de courants et le développement récent d’expériences participatives est principalement le fait de sa frange « réformatrice ». C’est par conséquent le rôle des réseaux d’acteurs qui doit être mis en avant.

21 Le développement de pratiques participatives dans les collectivités communistes d’Île-de-France peut effectivement s’expliquer par l’investissement personnel de certains élus locaux. La démocratie participative y est souvent défendue par de nouvelles générations d’élus en quête de distinction électorale. Comme l’a montré Sylvie Tissot (2007) pour Montreuil, l’émergence de pratiques participatives dans plusieurs collectivités de l’ancienne banlieue rouge est liée aux initiatives d’individus qui ont eu tendance à se détacher du parti communiste. Patrick Braouezec, maire de Saint-Denis de 1991 à 2004, fait partie des « refondateurs » au sein du PCF et Jean-Pierre Brard, maire de Montreuil de 1984 à 2008, était proche de ce mouvement avant de rendre sa carte en 1996. Quant à Daniel Breuiller, maire d’Arcueil depuis 1997 et conseiller général du Val-de-Marne en charge de la démocratie participative depuis 2004, il se considère « compagnon de route » du PCF sans y être affilié. Si les élus de Morsang-sur-Orge et Bobigny sont davantage dans la ligne officielle du parti, l’émergence d’une démarche participative dans leur ville est étroitement liée à leur volonté personnelle et au renouvellement de leur équipe. L’essoufflement de la démarche participative à Bobigny suite à la disparition soudaine de ses deux principaux promoteurs, Gérard Kourland en 2005 et Bernard Birsinger en 2006, révèle l’importance du rôle joué par les acteurs à l’initiative de ces politiques.

22 Pour comprendre l’émergence et le développement de pratiques participatives dans les collectivités communistes, il faut également souligner le rôle des réseaux dans lesquels ces acteurs sont insérés. La mutualisation des expériences impulsées par quelques individus à l’échelle locale est notamment facilitée par l’Association nationale des élus communistes et républicains (ANECR), où sont organisés des séminaires sur la participation citoyenne, et par une multitude d’autres réseaux ciblés sur la démocratie participative. Dans le Val-de-Marne, l’inscription du département dans les réseaux existants, comme l’Observatoire international de la démocratie participative (OIDP), constitue l’une des priorités de la mission démocratie participative. Pour sa part, la ville de Bobigny a longtemps fait partie du réseau européen Urbal 9 sur les budgets participatifs et a entretenu, jusqu’à récemment, des liens étroits avec le réseau Démocratiser radicalement la démocratie (DRD) visant à diffuser l’expérience de Porto Alegre. En 2003, la ville organise un forum national sur le budget participatif avec DRD et accueille le forum social européen, puis elle organise une conférence internationale sur les budgets participatifs. Le rôle des acteurs est ici à souligner, ces différents réseaux reposant avant tout sur des relations interpersonnelles – par exemple, le lien qui s’est tissé entre la ville de Bobigny et le réseau DRD tenait à l’amitié entre B. Birsinger et le président de DRD, qui se sont rencontrés à Porto Alegre. Les forums sociaux du mouvement altermondialiste ont, de ce point de vue, joué un rôle important dans la mise en réseau des acteurs et l’échange d’expériences, le développement des budgets participatifs en Europe s’accélérant significativement après le premier forum social mondial de Porto Alegre en 2001 (Sintomer, Herzberg et Röcke 2008) et les forums sociaux européens.

23 La participation des collectivités communistes d’Île-de-France à ces différents réseaux a facilité l’émergence d’expériences et le transfert de pratiques d’une collectivité à l’autre. B. Birsinger s’est, par exemple, inspiré des expériences de Saint-Ouen, Nanterre et Saint-Denis pour mettre en place les « Assises de la ville » à Bobigny, qui voyageront ensuite jusqu’à Gennevilliers ou Ivry-sur-Seine. Outre les réseaux militants, l’appel à des prestataires extérieurs pour organiser ces rencontres – à l’instar de l’agence de communication Campana Eleb qui a travaillé avec plusieurs villes communistes en région parisienne – explique qu’on retrouve les mêmes dispositifs à Bobigny, à Morsang-sur-Orge et dans le Val-de-Marne.

24 L’appel à des consultants et des professionnels de la participation est loin d’être une spécificité des collectivités communistes, toutes les administrations s’appuyant sur des prestataires extérieurs, afin d’assurer une certaine neutralité du processus – garanti par l’existence d’un tiers – et de respecter les nombreuses règles « méthodologiques » censées guider une « bonne participation ». On a ainsi vu émerger depuis vingt ans un véritable marché de la participation, qui s’est progressivement professionnalisé et institutionnalisé, puisqu’on est passé « des artisans » (Carrel 2004) aux « professionnels de la participation » (Nonjon 2005), souvent issus de la politique de la ville ou de mouvements associatifs ou politiques de gauche. Reconvertissant certaines ressources politiques et relationnelles en capitaux professionnels, ils vivent désormais de et pour la participation. Ces professionnels jouent un rôle important dans le transfert de l’innovation démocratique, d’une collectivité territoriale à l’autre, mais aussi parfois d’un continent à l’autre, la démocratie participative reposant de façon croissante sur une boîte à outils méthodologique dans laquelle les acteurs politiques peuvent piocher les « bonnes idées ».

25 Les professionnels de la participation ne sont cependant pas les seuls à favoriser ces transferts. Les militants, les élus, leurs conseillers ou les agents territoriaux s’influencent aussi mutuellement. En Île-de-France, certains fonctionnaires territoriaux ont véhiculé en interne des conceptions et des pratiques de participation entre collectivités gérées par le PCF. C’est le cas de Jacques Marsaud qui, après dix-huit ans d’expérience à la direction générale des services de Saint-Denis, a pris la tête des services du Val-de-Marne en 2004, et des trois chefs de mission démocratie participative de ce département, qui ont auparavant travaillé à Aubervilliers, Plaine commune et Argenteuil. L’analyse des trajectoires de ces agents révèle qu’ils ont été vecteurs d’idées et de pratiques de participation d’un site à l’autre.

Du communisme municipal à la démocratie participative

26 Au-delà de cette histoire récente, on peut s’interroger sur la filiation plus longue des pratiques participatives communistes, qui seraient issues d’un mode particulier de gestion locale du politique – le communisme municipal – reposant déjà sur une proximité entre les élus et la population. S’intéresser à l’histoire longue de la démocratie participative au sein des collectivités communistes conduit à interroger le rapport des élus à la population avant la création des dispositifs participatifs. Dans quelle mesure les pratiques actuelles sont-elles issues de traditions politiques plus anciennes et jusqu’à quel point s’en distinguent-elles ?

27 La proximité sociale, politique et territoriale n’est pas une invention politique récente, malgré le recours croissant au terme dans les discours politiques contemporains (Le Bart et Lefebvre 2005). Le communisme municipal, tel qu’il s’est stabilisé dans un certain nombre de villes, principalement dans la ceinture rouge parisienne des années 1930 aux années 1970, avait construit un lien fort et direct entre le parti communiste et la population locale, celui-ci réglant directement les problèmes quotidiens des habitants et organisant ses activités récréatives (Fourcaut 1986). Des relais locaux, membres ou sympathisants du parti, jouaient un rôle d’intermédiaire entre la population et la municipalité, ce qui permettait aux élus de répondre directement à un certain nombre de besoins et de demandes immédiats des habitants dans une relation proche du clientélisme. Le système du communisme municipal reposait ainsi sur un réseau associatif dense et une base militante active. Comme le décrit Annie Fourcaut (ibid.) à Bobigny, ville gérée par le PCF depuis 1920, l’organe politique était dilué dans un réseau d’une trentaine d’associations qui assumaient une fonction d’animation de la vie locale et d’éducation politique, la proximité passant par une dimension festive et « conviviale ». Le maire, les élus et les militants communistes étaient, grâce à la multiplicité et à la diversité des manifestations, omniprésents dans la vie locale : présidant les fêtes, les bals et les défilés, ils étaient en contact avec tous les secteurs de la population et apparaissaient comme les ordonnateurs de tous les divertissements (ibid.). Ce « communisme de voisinage » (Biland 2006) reposait largement sur le recrutement d’un personnel politique local issu d’associations culturelles, sportives ou sociales. Les racines de l’hégémonie communiste sont davantage à chercher dans ces relations de sociabilité, qui créaient un lien de confiance entre la population et ses porte-parole, que dans une adhésion idéologique ou politique au projet communiste. La disparition de ces « hommes occupés », dont parle Jean-Noël Retière (1994) dans le cas de Lanester, a ainsi conduit le PCF à chercher des formes alternatives d’encadrement politique et d’organisation de la sociabilité locale. La démocratie participative s’inscrit pleinement dans cette tradition. À Morsang-sur-Orge, Saint-Denis ou Bobigny, l’activité participative est entremêlée à une politique de convivialité qui s’étend tout au long de l’année à travers de nombreux événements, sous la forme de réunions publiques, de débats et de conférences mais également de fêtes et de repas de quartier, de « banquet du monde » et de « bonjour voisins », de concerts et de théâtre de rue. Ces différentes initiatives ont été mises en place, selon leurs instigateurs, pour « recréer de la convivialité ». C’est aujourd’hui au sein des dispositifs participatifs que ces évènements sont organisés, les piliers des réunions publiques étant également les grands ordonnateurs des festivités, en préparant des crêpes ou des chansons, mais surtout en mobilisant leurs voisins. La municipalité reste néanmoins à la manœuvre, en publicisant l’évènement, en assurant à la fois un soutien financier et logistique, et la présence en bonne place des élus. Comment ne pas voir ici un lien avec les anciennes cellules du parti qui assuraient ce rôle de mobilisation de la population et de soutien de proximité à la municipalité ? La différence essentielle étant que ces nouveaux « hommes occupés » sont rarement encartés.

28 Un certain nombre d’acteurs assurent, cependant, la continuité entre communisme municipal et démocratie participative, les participants les plus réguliers et les plus engagés dans les dispositifs participatifs étant ceux qui entretenaient déjà auparavant, sous d’autres formes, des liens étroits avec la municipalité. Ils charrient inévitablement avec eux la mémoire de pratiques passées : « Tous les gens qui ont participé aux Assises, pour l’essentiel c’est des gens qui ont plusieurs casquettes, notamment des casquettes associatives, ou un sentiment politique, déjà c’est des gens qui sont attachés à la ville, (…) ils ont une fibre militante [8] ». Les représentants des amicales de locataires, les membres de la FCPE ou du Secours populaire sont souvent surreprésentés au sein des dispositifs participatifs, la multi-appartenance étant caractéristique des acteurs les plus centraux, qui peuvent faire valoir leurs ressources politiques et relationnelles. Ces dispositifs constituent également des espaces de reconversion d’engagements pour un certain nombre d’acteurs. Une trajectoire type est celle de l’ancien militant communiste qui, après quelques années d’inactivité politique, se réengage au sein d’un dispositif participatif. C’est le cas de ce participant régulier du BP, retraité et ancien délégué du personnel de son entreprise affilié à la CGT :

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« Je suis né à Morsang, ma famille est à Morsang. J’ai une sœur qui travaille à la mairie. Mon grand-père vendait L’Humanité dans les rues de Morsang. À l’âge de huit ans je pliais les tracts du PC, mon père allait en distribuer le soir après son travail. Puis mon père a été conseiller municipal. (…) Donc, compte tenu de mon histoire, je n’ai pas à rougir de mon comportement en réunion (du BP). Je pense que je peux quand même m’adresser à l’adjoint sans prendre de gants. »

30 Marqué par une histoire familiale et municipale, ce participant explique son propre comportement en réunion par ses pratiques militantes passées. S. Tissot estime ainsi que le gros des troupes des conseils de quartier de Montreuil est constitué d’habitants pour qui l’engagement en faveur de la « démocratie locale » constitue une modalité de sortie « en douceur » du militantisme communiste (2007 : 267). Ces acteurs, généralement âgés, sont porteurs d’une mémoire du communisme municipal déchu, qu’ils continuent à véhiculer dans certaines de leurs pratiques, notamment dans leur rapport direct avec des élus qu’ils connaissent depuis longtemps et qu’ils tutoient en réunion. Cet élément de continuité constitue en partie un échec de la démocratie participative, qui n’est pas aujourd’hui en mesure de capter d’autres acteurs que ceux que le parti touchait autrefois. Alors que le parti communiste s’est avéré incapable d’intégrer les nouveaux membres de la classe ouvrière à partir des années 1970, notamment les individus issus de l’immigration (Masclet 2003), la démocratie participative n’a pas non plus permis à ce jour d’assurer une véritable affiliation politique pour les acteurs les plus marginalisés socialement et politiquement.

31 Si l’émergence récente de dispositifs participatifs au sein des collectivités territoriales communistes est en partie issue des pratiques du communisme municipal, elle s’inscrit aussi partiellement en rupture avec cette tradition politique. La création de dispositifs participatifs a tout d’abord accru la transparence des décisions publiques, qui ne sont plus uniquement prises en coulisse par les élus après une consultation de quelques notables locaux. Les délibérations sur certaines décisions locales importantes se déroulent désormais en public, et de façon plus procédurale qu’à l’époque du communisme municipal. La création de dispositifs tels les « observatoires des engagements », permettant à des citoyens d’évaluer de façon relativement autonome les politiques publiques municipales à l’aune des engagements pris pendant la campagne, marque également une rupture avec le mode traditionnel d’administration des collectivités communistes. En outre, un plus grand nombre d’acteurs qu’auparavant est inclus dans le cercle décisionnel local. Alors que le cycle de production des politiques publiques était souvent assez flou par le passé, bien que très largement aux mains des élus, il est aujourd’hui plus ouvert, en particulier quand un budget participatif a été mis en place. Dans le cas de Morsang-sur-Orge, c’est désormais entre cinq cents et mille personnes qui ont un moyen institutionnalisé d’influencer les politiques publiques municipales.

32 Enfin, alors que le recrutement de candidats en dehors du parti est une pratique assez classique à l’échelon municipal, souvent qualifiée « d’ouverture à la société civile », il se fait en général en direction des responsables associatifs locaux (Le Bart 2003). Or, il semble que les instances participatives constituent de nouveaux viviers de recrutement pour les élections municipales. Ce fut le cas en 2001 et 2008 à Morsang-sur-Orge, les assemblées du BP apparaissant comme de bons terrains d’entraînement pour les citoyens. Françoise Lefebvre fut, par exemple, recrutée sur la liste du PCF aux élections municipales de 2001. Membre d’une organisation de solidarité internationale et travaillant à la sécurité sociale, elle disposait de ressources politiques et professionnelles qu’elle a pu reconvertir au sein du champ politique. Membre active de la société civile locale et participante régulière au BP avant 2001, elle incarnait la candidate idéale. Si la municipalité peut puiser de nouvelles recrues dans les instances de démocratie participative, le BP constitue également un tremplin pour des acteurs envisageant une carrière politique, à l’image de ce membre du Parti socialiste (PS) :

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« Moi je l’ai pas voulu, mais des personnes me disent : “Éric si tu te présentes, on vote pour toi.” Oui, c’est évident, (participer au BP) c’est une position publique, ça aide. (…) Je reste convaincu que le PS ne fera jamais rien sur la commune de Morsang en premier plan, il n’y a pas les forces, pas la volonté, il y a un tissu sur le PC qui est existant et qui est imbattable. En plus ils le font super bien, ils arrivent à renouveler les générations, moi je les connais un peu plus, entre guillemets, et je sais qu’ils vont approcher Daniel. C’est évident que (…) toutes les personnes qui sont mises un petit peu en avant sur tous les comités de quartier vont être approchées. »

34 Jeune président de la FCPE, consultant en informatique à Paris, sa participation au BP apparaît comme une étape supplémentaire dans sa trajectoire de notabilisation (Talpin 2008). La ressource essentielle dont doit disposer un habitant pour être coopté par la municipalité est ainsi son « capital d’autochtonie » (Retière 2003), incarné par sa participation régulière au BP et/ou une position représentative au sein d’une association locale. Il faut être connu et reconnu localement, puisque c’est précisément cet enracinement local que vient chercher le parti communiste chez ces candidats non-encartés. La démocratie participative serait ainsi en mesure de fournir de nouveaux « hommes occupés » (mais également davantage de femmes, celles-ci participant en moyenne autant que les hommes) au parti communiste, qui intègrent principalement les listes de la majorité. Leur occupation est cependant différente que par le passé : elle repose moins directement sur des pratiques partagées avec la population, bien que l’enracinement local et le « capital d’autochtonie » acquis par la présence aux fêtes populaires, aux manifestations de « convivialité » ou à des activités sportives, soient une condition de leur promotion politique.

35 Cet élargissement relatif du nombre d’acteurs investis dans la vie politique locale ne s’est toutefois pas traduit par une réorientation significative des politiques publiques municipales, comme cela a été le cas à Porto Alegre (Gret et Sintomer 2002 ; Avritzer 2005 ; Baiocchi 2005). Cet impact limité découle notamment de l’origine sociale de ces nouveaux acteurs de l’action publique locale, qui diffère assez peu de celle des élus municipaux, étant en grande majorité membres des classes moyennes. Les personnes âgées de quarante à soixante-dix ans sont surreprésentées dans les réunions du BP de Morsang-sur-Orge, tout comme les employés du secteur public, les propriétaires et les retraités, alors que les moins de quarante ans, les chômeurs, les ouvriers et les habitants étrangers ou immigrés sont sous-représentés. La participation a certes une dimension plus populaire à Bobigny (Nez 2006), les participants appartenant pour la plupart aux fractions stables des classes populaires, mais les jeunes et les immigrés restent le plus souvent absents de ces espaces. En général, si davantage d’acteurs participent à la prise de décision, leur recrutement ne s’est pas nécessairement démocratisé, la population touchée étant plus éloignée des classes populaires que les élites ouvrières du parti à l’époque du communisme municipal.

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37 Au regard de l’hétérogénéité des pratiques et des contradictions avec lesquelles les collectivités communistes franciliennes abordent la question de la participation, on peut s’interroger sur la capacité de la démocratie participative à renouveler un système politique qui constituait la spécificité de la gestion locale communiste. Si, pendant des décennies, les élus communistes ont réussi à se distinguer des collectivités d’autres tendances politiques par leur gestion sociale, cette originalité s’est estompée, toutes les villes ayant développé des politiques dynamiques d’équipements et de services. On observe cette même tendance à l’homogénéisation des politiques locales de démocratie participative. Si les collectivités communistes ont souvent été pionnières en la matière, au-delà de quelques expériences innovantes, les pratiques participatives ne constituent pas aujourd’hui un véritable élément spécifique du mode de gestion locale des collectivités communistes, non seulement en Île-de-France mais aussi dans d’autres villes gérées par les partis communistes en Europe. C’est le cas de la ville de Cordoue, en Espagne, qui a été principalement dirigée par la Gauche unie (coalition qui inclut l’ancien parti communiste espagnol) depuis le retour à la démocratie à la fin des années 1970. Après avoir lancé une expérience de budget participatif qui s’annonçait l’une des plus prometteuses du continent européen, l’équipe municipale a fait marche arrière pour maintenir un système de démocratie associative plus classique, basé sur la négociation d’intérêts entre les élus et les associations : « Il n’y a plus tellement de différence aujourd’hui entre la gestion de la Gauche unie à Cordoue et la gestion dans d’autres villes, dirigées par exemple par le parti socialiste [9] ».

38 En Île-de-France, la principale différence avec le communisme municipal, tel qu’il était pratiqué dans les collectivités communistes des années 1930 jusqu’aux années 1970, vient du fait que la démocratie participative ne s’inscrit pas dans un projet politique de représentation d’une classe sociale. C’est pourtant le cas de certaines expériences participatives surtout en Amérique latine mais aussi en Espagne, qui mettent en avant la participation des classes populaires, en lien avec un objectif de justice sociale ou d’« inversion des priorités ». Alors que le communisme municipal avait, entre autres, permis d’intégrer les vagues d’ouvriers déracinés au xx ^e siècle, le PCF au niveau local – avec ou sans démocratie participative – semble incapable de nouer des liens avec les nouvelles populations d’origine immigrée et les différentes couches du « précariat », les dispositifs participatifs ne faisant que renforcer les relations existantes avec la petite classe moyenne « blanche » du secteur public déjà bien intégrée, tant dans le jeu politique local que professionnellement et socialement. Il ne faudrait pas en conclure que les institutions participatives sont, en tant que telles, inaptes à l’affiliation politique et sociale de ces nouvelles classes populaires, mais que la façon dont les communistes s’en sont saisis au niveau local – à l’image des autres partis politiques en France et en Europe – ne permet pas d’atteindre les objectifs proclamés et les résultats affichés par les quelques expériences avant-gardistes latino-américaines.