1Le monde de l’enseignement supérieur et de la recherche (ESR) est agité depuis la rentrée 2019 par un mouvement de contestation d’une ampleur inédite depuis longtemps. En cause, la préparation de la Loi de programmation pluriannuelle de la recherche (LPPR). Si la crise sanitaire liée au Covid-19 a freiné la dynamique de la mobilisation, les raisons de la colère sont toujours là. Une analyse critique argumentée et documentée de la LPPR se heurte toutefois à une difficulté de taille. Il est compliqué en effet d’analyser une loi dont la méthode d’élaboration est pour le moins opaque. De l’avant-projet de la LPPR, nous ne disposions que du sommaire via différentes versions de travail qui ont fuité du ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (MESRI). Frédérique Vidal, ministre en charge de l’ESR, a joué de cette opacité en affirmant que la mobilisation contre la LPPR ne s’appuyait que sur « des rumeurs extravagantes » et que « la LPPR, c’est ceux qui en savent le moins qui en parlent le plus » (Vidal, 2020b). Face aux protestations très vives suscitées par la lecture des rapports préparatoires, elle a affirmé par ailleurs que « certains tirent aujourd’hui parti des rapports des groupes de travail. Mais précisément, ce ne sont que des rapports et je l’ai toujours dit, à la fin, c’est le Gouvernement qui choisira de retenir ou non telle ou telle proposition » (Vidal, 2020c). Le meilleur moyen d’éviter ces critiques aurait peut-être été de rendre transparente la fabrique de la loi et plus encore d’y associer l’ensemble des personnels de l’ESR… À cela s’ajoutent la multiplicité et la dispersion des énoncés gouvernementaux (ou assimilés) s’y rapportant. Les rapports prenant parfois la forme de catalogues ou d’inventaires à la Prévert ont été accompagnés en effet de nombreux annonces et discours gouvernementaux. Plutôt qu’à un objet politique identifié, la critique s’est trouvée ainsi face à une multitude d’énoncés hétérogènes, souvent flous, parfois contradictoires, de reprises partielles et discrètes, contribuant par là à l’affaiblir faute d’une prise solide, d’un adversaire identifié. Et la publication du projet de loi n’a que partiellement permis de lever le voile sur le contenu de la LPPR, à la fois par le caractère essentiellement technique du langage choisi et par le renvoi à divers endroits à des décrets ultérieurs.

2C’est pourquoi plutôt que de se livrer à une critique de la LPPR, déjà largement faite par différents collègues et collectifs (Gossa, 2019 ; Groupe Jean-Pierre Vernant, 2020 ; RogueESR, 2020 ; Sauvons l’Université !, 2020 ; Wagener, 2020), cet article se propose de restituer une recherche menée pour parvenir à définir cet objet politique décidément flou qu’est la LPPR depuis la publication des rapports préparatoires en novembre 2019 jusqu’à celle du projet de loi le 7 juin 2020.

3Rendre compte de l’ensemble des mesures contenues dans les seuls rapports préparatoires impliquerait bien plus de place que celle dont je dispose ici. Face à cette multitude, le premier apport de cet article est de proposer une synthèse afin de dégager la logique générale à l’œuvre derrière le processus d’élaboration de la LPPR. L’analyse de contenu des rapports a permis de dégager 6 grands axes thématiques et 27 grandes recommandations [1]. Le second apport de cet article est d’établir une comparaison précise des recommandations issues des rapports avec les dispositions contenues dans les versions de travail du MESRI disponibles et dans le projet de loi et les prises de position publiques des membres du gouvernement sur le sujet. Il s’agissait dans un premier temps de restituer l’avant-projet de loi dans son co-texte afin de pouvoir définir plus précisément ce à quoi il faut s’attendre puis, une fois le projet de loi publié, de retracer l’évolution du contenu de la LPPR.

Accroître la politique de pilotage stratégique national

4Le premier axe dégagé concerne le « pilotage » de la recherche. « Si les moyens sont largement déconcentrés, octroyés par l’État directement aux chercheurs, en tenant compte des seules différences disciplinaires, alors ce sont ces chercheurs qui pilotent la recherche. Ce sont eux qui décident ce sur quoi ils vont chercher, et comment ils vont chercher. Si au contraire les moyens sont largement concentrés, octroyés par les agences ou les régions sur appels à projets, alors ce sont les financeurs qui pilotent la recherche » (Gossa, 2019). Les propositions de pilotage stratégique national, de financement régional, ou de constitution de multiples comités stratégiques s’inscrivent clairement dans la seconde option. Toutefois, aucune des principales recommandations des rapporteurs sur le pilotage de la recherche n’a été retenue dans la LPPR (voir tableau 1).

5Cette absence de traduction des recommandations dans la LPPR s’explique par le fait qu’il n’y en avait tout simplement pas besoin. Les principaux outils de pilotage de la recherche existent en effet déjà, comme les Programmes d’investissements d’avenir (PIA), le Conseil de l’innovation et le Fonds pour l’industrie et l’innovation (FII). Or, ces outils connaissent de fait une réelle montée en puissance. Ainsi, les dépenses du PIA 3 – piloté par le Secrétariat général pour l’investissement, rattaché auprès du Premier ministre – sont intégrées au budget de l’État, mais dans une mission dédiée, qui bénéficie en 2019 de 2,1 milliards d’euros de crédits de paiement. La partie des financements de l’ESR dépendant du PIA est ainsi en augmentation constante ; les dépenses du PIA 3 représentaient 2,5 % de la part « recherche » de la Mires (Mission interministérielle Recherche et Enseignement supérieur) en 2017 contre 6,8 % en 2019 (Moga, 2019, p. 16). Au PIA, initié en 2010, le gouvernement Philippe a ajouté en 2018 deux nouveaux dispositifs de pilotage de la recherche tourné vers l’« innovation ». Co-présidé par le ministre de l’Économie et la ministre de l’ESR, composé de 6 ministres, des administrations concernées (SGPI, DGE, DGRI), de deux opérateurs (ANR et Bpifrance) ainsi que de 6 personnalités issues du secteur privé ou en charge des partenariats public-privé, le Conseil de l’innovation a ainsi la mission de définir les « grands défis sociétaux ». Le Fonds pour l’industrie et l’innovation (FII) permet de financer les projets censés répondre à ces défis, à hauteur de 250 millions d’euros annuels. Nul besoin donc d’inscrire dans la LPPR la création de nouvelles structures de pilotage qui risqueraient de susciter un peu plus l’ire de la communauté académique ; elles existent déjà. Notons au passage que l’on assiste de fait à un dessaisissement progressif du MESRI dont une partie des prérogatives et compétences sont transférées de fait à Bercy et Matignon. Bruno Le Maire ne s’y est d’ailleurs pas trompé ; dans un discours esquissant les contours du « Pacte productif », il relie ainsi explicitement l’idée que la LPPR doit être tournée vers la R&D à finalité industrielle (voir supra) et la proposition de fusionner PIA et FII [2].

Renforcer le financement par projet et élargir les sources de financement local et/ou privé

6Le second axe thématique concerne le renforcement du financement par projet et l’élargissement des sources de financement de la recherche par les collectivités locales et/ou les entreprises. Sur les 5 types de mesures préconisées dans les rapports, 3 sont traduits dans la LPPR sous forme d’articles dédiés, 1 l’est indirectement et 1 est exclu (voir tableau 2).

7Concernant le point 2.1, l’art. 11 n’instaure pas le principe de confier la gestion de tous les appels à projets à l’ANR. Toutefois, le fait d’augmenter conséquemment les moyens de celle-ci (au détriment des crédits pérennes) et d’inciter les établissements et unités à y répondre via le renforcement des abondements financiers revient de fait à lui octroyer l’essentiel de la gestion des appels à projets [3]. Mais surtout, il faut aller chercher dans le rapport annexe, approuvé par l’art. 1 du projet de loi, pour trouver mention d’une traduction partielle de la recommandation des rapporteurs : plutôt que de confier la gestion de tous les appels à projets à l’ANR, le MESRI a opté pour une stratégie proche mais distincte : le rapprochement des agences de financement et des procédures via un portail unique (MESRI, 2020b, p. 27).

Renforcer l’évaluation des personnels de l’ESR

8Le troisième axe thématique dégagé par l’analyse concerne le renforcement de l’évaluation des personnels de l’ESR et, plus précisément, le fait de conditionner l’allocation des crédits aux résultats de l’évaluation. Sur les 4 types de mesures préconisées par les rapports, 3 sont traduits dans la LPPR et 1 semble exclu (voir tableau 3).

9Concernant le point 3.2, le renforcement de l’évaluation des chercheurs et enseignants-chercheurs est opéré via l’harmonisation des dispositifs d’évaluation sous l’égide du HCERES (voir supra) mais aussi et surtout à travers d’une part, l’augmentation de la part du financement par projet (qui implique une évaluation a priori des projets soumis) prévu par 1’art. 2, II (Financements ANR) et, d’autre part, la multiplication des contrats de type tenure track et CDI de mission scientifique ou des chaires d’excellence.

10Concernant le point 3.3, l’art. 9 prévoit le renforcement de l’évaluation des organismes publics de recherche et des EPSCP mais la mention à l’HCERES est supprimée du dernier alinéa de l’article L. 311-2. Toutefois, le rapport annexe du projet de loi (MESRI, 2020b, p. 43-44) ainsi que l’exposé des motifs (MESRI, 2020c, p. 5) confirment les déclarations de la ministre insistant sur le fait de simplifier, centraliser et harmoniser l’évaluation [4], en confiant cette mission… au HCERES.

Renforcer les inégalités de carrière pour les statutaires et déréguler le statut de fonctionnaire

11Le quatrième axe dégagé consiste en une dérégulation des statuts de fonctionnaires d’État et un contournement des procédures nationales de recrutement afin de permettre la différenciation entre personnels de l’ESR, à l’origine de fait d’un renforcement des inégalités entre eux en matière de recrutement, de promotion et de rémunérations. Sur les 5 types de recommandations issues des rapports, 2 sont traduits dans le projet de loi, 1 est repris indirectement via l’effet de certaines des autres dispositions prévues et 2 semblent exclus (voir tableau 4).

12Concernant le point 4.1, la ministre ne s’est pas prononcée sur les dispenses de qualification mais sur la suppression du CNU : « Non, il n’est pas question de supprimer le Conseil national des universités » (Vidal, 2020c). Toutefois, la création de nouveaux contrats du type chaires de professeur junior et les CDI de mission scientifique reviennent de fait à contourner les procédures nationales de recrutement (et donc les instances en charge de celles-ci), dans une proportion pouvant aller jusqu’à 25 % des recrutements autorisés dans le corps concerné pour les chaires junior.

13Concernant les points 4.2 et 4.3, les recommandations des rapporteurs ont été écartées par la ministre : « Non, il n’est pas question de supprimer les maîtres de conférences ni de mettre ce corps en extinction. Non, il n’est pas question de supprimer le Conseil national des universités ou de toucher aux obligations de service, aux 192 h équivalent TD ou de relancer l’épouvantail de la modulation de service. Ce n’est pas à l’ordre du jour » (Vidal, 2020c). Notons au passage que F. Vidal ne dit pas qu’elle est hostile à ces recommandations ni même qu’elle ne compte pas les instaurer à l’avenir mais que « ce n’est pas à l’ordre du jour »…

14Concernant le point 4.4, plutôt que la création de chaires d’excellence senior proprement dites, qui existent en réalité déjà dans certains établissements, le ministère a choisi une modalité quelque peu différente consistant à maintenir en fonction les professeurs et directeurs de recherche lauréats de « grands » appels à projets (les MCF et CR sont exclus de cette disposition).

15Concernant la revalorisation des rémunérations, les déclarations faites par F. Vidal indiquent que la recommandation 4.5 est bien la voie privilégiée. La ministre a certes fait part de sa volonté que « dès 2021, tout chargé de recherche et tout maître de conférences soit désormais recruté à hauteur d’au moins 2 SMIC » (Vidal, 2020a ; Vidal, 2020c), ce qui représente un budget de 26 millions d’euros. Toutefois, l’augmentation des rémunérations via la grille de salaires est une exception, réservée aux nouveaux recrutés, la voie indemnitaire étant privilégiée pour les personnels déjà en poste, comme le précise le rapport annexe (MESRI, 2020b, p. 17-18). Le projet de loi confirme donc les annonces de F. Vidal d’une enveloppe de 92 millions d’euros pour engager la revalorisation indemnitaire des enseignants-chercheurs et des chercheurs (Vidal, 2020a ; Vidal, 2020c).

Créer de nouveaux contrats et statuts précaires

16Le cinquième axe thématique dégagé par l’analyse du corpus porte sur la création de statuts temporaires pour... « relancer l’emploi scientifique permanent » et « contribuer à la déprécarisation » (?) des personnels scientifiques et administratifs (R2, p. 34-36). L’analyse a révélé que la LPPR reprend l’ensemble des recommandations des rapports, allant dans le sens d’un renforcement des statuts précaires (voir tableau 5).

Inciter aux partenariats public-privé et favoriser l’« innovation »

17Le sixième et dernier axe thématique dégagé par l’analyse concerne l’orientation de la recherche vers les partenariats avec le privé et l’innovation. Plus encore que F. Vidal, c’est sans doute B. Le Maire qui a le plus nettement exprimé cette orientation [5]. Sur les 6 types de mesures préconisées dans les rapports, 5 sont traduits dans la LPPR et 1 l’est partiellement (voir tableau 6).

18Concernant le point 6.1, la traduction de la recommandation des rapporteurs est partielle puisque le principe de l’abondement des Instituts Carnot à l’ensemble des laboratoires n’est pas établi explicitement. En revanche, le doublement du montant des crédits dédiés au financement incitatif qui leur est attribué vise à faire en sorte que, dans les faits, davantage de laboratoires s’inscrivent dans ce dispositif tout en maintenant le caractère sélectif.

19Concernant le point 6.2, les dispositions prévues dans la loi Allègre ont déjà été étendues dans la Loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE). En vertu de cette dernière, un enseignant-chercheur peut désormais consacrer 50 % de son temps à ses travaux en entreprise au lieu des 20 % autorisés précédemment et détenir jusqu’à 32 % du capital de la société. L’art. 12 du projet de loi poursuit cette orientation en autorisant un fonctionnaire de l’ESR à participer à titre personnel, en qualité d’associé ou de dirigeant, à la création d’une entreprise dont l’objet est d’assurer la valorisation des travaux de recherche et d’enseignement qu’il les aient réalisés ou non dans le cadre de l’exercice de ses fonctions.

20Concernant le point 6.3, le nouveau cadre juridique défini dans la LPPR pour les contrats doctoral et post-doctoral vise explicitement à faciliter l’insertion dans le privé des doctorants et docteurs. Un contrat doctoral de droit privé (art. 4, I) est créé, lequel rompt avec la logique tripartite de la convention CIFRE qui associe une entreprise, un doctorant et un laboratoire, au bénéfice d’une logique bilatérale dont le laboratoire est exclu. Des contrats post-doctoraux de droit privé sont également créés (art. 4, IV), sans aucun encadrement légal autre qu’un renvoi à un décret en Conseil d’État et l’exigence que « l’activité de recherche proposée doit fournir au salarié une expérience professionnelle complémentaire au doctorat » (MESRI, 2020a, p. 6). Pire encore, les quelques mesures d’encadrement des CDD prévus par le code du travail (les dispositions des articles L. 1243-13 et L. 1243-13-1) sont rendues inapplicables à ces post-doctorats.

21Concernant le point 6.5, le renforcement des financements spécifiques ciblés vers la R&D et l’innovation est explicitement mentionné dans le rapport annexe approuvé par l’art. 1 du projet de loi. Le périmètre de la programmation des autorisations d’engagement de l’ANR défini dans ce document inclut en effet les appels à projets mais également des programmes spécifiques comme les chaires industrielles, les Labcom ou encore des financements de recherches sur le cancer (MESRI, 2020b, p. 41).

22Concernant le point 6.6, enfin, le rapport annexe mentionne explicitement qu’une partie des nouveaux moyens attribués soit dédiée à la création de 500 start-up de haute technologie par an à partir de 2030 (MESRI, 2020b, p. 35).

Conclusion

23Pour conclure, la comparaison entre les recommandations des rapports et les dispositions contenues dans la LPPR ainsi que leur mise en contexte au regard des déclarations gouvernementales a abouti aux résultats présentés dans le tableau 7.

24Ces résultats appellent plusieurs remarques. Tout d’abord, plus de la moitié des recommandations des rapporteurs sont effectivement traduites dans la LPPR sous forme d’articles dédiés. À cela s’ajoutent 5 mesures qui en sont des traductions indirectes ou partielles. Le MESRI a en effet parfois opté pour des moyens détournés pour arriver aux mêmes résultats que ce que préconisaient les rapporteurs. Les nouveaux statuts type tenure track et CDI de mission scientifique permettent ainsi de contourner les procédures nationales de recrutement sans officiellement remettre en cause les prérogatives du CNU ou du Comité national du CNRS. Tout comme le maintien en fonction des professeurs et directeurs de recherche lauréats de grands appels à projets au-delà de l’âge légal de la retraite pour une durée maximum de 5 ans constitue une autre manière que la création de chaires d’excellence senior pour attribuer plus de moyens à ceux qui ont déjà le plus. Au total, 70,3 % des recommandations issues des rapports se trouvent directement ou indirectement dans la LPPR, remettant ainsi en cause l’un des arguments de F. Vidal.

25À l’inverse, 29,6 % des recommandations issues des rapports préparatoires semblent ne pas être traduites dans le projet de loi. La principale explication est qu’une partie importante des recommandations des rapports existent déjà juridiquement. Il suffit donc au gouvernement de légiférer sur les points juridiquement non sécurisés – ceux touchant aux statuts précaires en particulier (Wagener, 2020) – et d’utiliser les dispositions existant dans d’autres lois en passant par ordonnances, cavaliers législatifs ou voie réglementaire pour le reste. De fait, sur les 8 mesures concernées, 5 d’entre elles existent déjà sous d’autres formes, qu’il s’agisse des outils de pilotage de la recherche ou des financements ciblés vers la R&D et l’innovation. Ce résultat accrédite de fait l’hypothèse selon laquelle la LPPR n’est en réalité qu’une partie d’une réforme plus large de la recherche menée par le gouvernement [6]. Par ailleurs, on peut faire l’hypothèse que le gouvernement n’a pas été complètement insensible à l’ampleur de la mobilisation et a jugé opportun de ne pas intégrer certaines dispositions qui auraient pu mettre les titulaires les plus timorés dans la rue. Certaines déclarations de F. Vidal sur la fusion des corps PR et MCF et la modulation de services vont d’ailleurs en ce sens.

26Enfin, la version de travail du MESRI contient des dispositions qui ne sont pas issues des rapports. Il s’agit principalement des articles relevant du Titre IV qui contient pour l’essentiel des « mesures de simplification », mais aussi des mesures contribuant à la transformation néolibérale de l’ESR, comme l’article 20 « Ratification de l’ordonnance sur les établissements expérimentaux » [7].

27La comparaison des versions de travail et du projet de loi définitif a, elle aussi, livré des résultats intéressants. De manière générale, le contenu a assez peu changé. Les évolutions observées relèvent essentiellement de l’euphémisation de certaines formulations trop ouvertement polémiques ou clivantes. À titre d’exemple, l’intitulé du Titre III finalement retenu est : « Consolider les dispositifs de financement et d’organisation de la recherche ». Or, l’intitulé de cet article dans la VT3 était plus explicite : « Piloter la recherche et encourager la performance ». De même, l’intitulé de l’article sur la contractualisation et la rénovation dans la VT2 (« Lier évaluation et allocation des moyens par une rénovation de la contractualisation ») a disparu afin de gommer le lien trop explicite entre les « performances » des chercheurs et les crédits dont ils disposeraient. Enfin, l’intitulé du Titre II (« Attirer les meilleurs scientifiques ») de la VT3 a été modifié en « Améliorer l’attractivité des métiers scientifiques » afin de gommer la dimension trop ouvertement inégalitaire de la loi.

28La seule évolution de taille concerne l’art. 3 de la VT3 « Revalorisation liée à la réforme des retraites » qui liait explicitement LPPR et réforme des retraites. En effet, la stratégie du gouvernement semble avoir été à l’origine de financer l’effort budgétaire consenti pour l’ESR par la baisse du montant des pensions retraites des chercheurs et enseignants-chercheurs à l’occasion de l’instauration de la retraite à points. La LPPR prévoit d’augmenter les crédits du programme 172 par paliers de 400 millions € pendant la fin du quinquennat, puis plus vite pour atteindre 5 milliards € de plus par an en 2030 (MESRI, 2020a, p. 1). Au total, sur 10 ans, une fois l’inflation soustraite [8], l’effort consenti par Bercy est de 14,9 milliards €. À comparer aux 17,63  milliards € qui pourraient être prélevés sur les cotisations de retraite des personnels de l’ESR si la réforme était adoptée [9]. Toutefois, cette stratégie s’est heurtée à l’avis du Conseil d’État dans lequel il a explicitement écarté la possibilité que « la définition de mécanismes permettant de garantir aux personnels enseignants et chercheurs ayant la qualité de fonctionnaire une revalorisation de leur rémunération afin de leur assurer un niveau de pension équivalent à celui de fonctionnaires appartenant à des corps comparables » puisse être fixée dans la LPPR au lieu du projet de loi sur la réforme des retraites (Conseil d’État, 2020, p. 16). Le Conseil d’État a ainsi obligé le gouvernement à désarticuler juridiquement LPPR et réforme des retraites, ce qui implique de sa part un changement conséquent de sa stratégie comme de l’agenda prévu (Mademoiselle de Scudéry, 2020). L’art. 2 de l’avant-projet de loi prévoit la programmation budgétaire pour 2021-2027, mais n’engage donc aucunement l’État au-delà de l’année budgétaire puisque, dans le cas contraire, le Conseil d’État a rappelé que le projet serait inconstitutionnel.

29Au terme de cette enquête, nulle découverte sensationnelle, nul résultat véritablement surprenant mais nous voilà au moins en terre ferme, disposant d’éléments factuels et d’interprétations étayées permettant désormais de saisir cet objet politique aux contours si flous. On voit là tout l’intérêt de prendre au mot le pouvoir pour pouvoir retourner contre lui ses propres énoncés et répondre à ce que l’on peut qualifier de gouvernementalité de l’insaisissable. Loin d’être là simplement un accident ou une maladresse, on peut en effet faire l’hypothèse que l’opacité, le flou et la variation des énoncés mis en avant par l’analyse constituent une stratégie adaptée pour faire passer une réforme dont l’immense majorité de la communauté académique ne veut pas. Depuis la publication de la LPPR, le caractère insaisissable a laissé place à une autre stratégie gouvernementale : celle du passage en force en convoquant dans la précipitation les différences instances consultatives de l’ESR sans laisser le temps à leurs membres de pouvoir analyser et discuter de nombreuses mesures contenues dans près de 82 pages de textes (projet de loi, rapport annexe et exposé des motifs compris). Un autre aspect de la présidence Macron qui autorise sur la base d’arguments solides à qualifier une telle pratique du pouvoir d’autoritaire.