1(Uni) City of Cape Town, métropole de 3,2 millions d’habitants, est une ville prospère à l’échelle de l’Afrique, pourvue d’infrastructures de qualité mais de très jeunes institutions. Sa création, en décembre 2000, avec cinq autres Unicities dotées d’un gouvernement métropolitain élu au suffrage universel, répondait à un double objectif : démanteler les outils de gestion de l’urbanisme ségrégatif d’apartheid et réformer les institutions du pouvoir local pour en faire un outil de transformation de la société urbaine. Plus généralement, l’objectif affiché de la réforme est de combiner, à l’échelle locale, développement économique et « intégration » urbaine, celle-ci recouvrant des objectifs d’équité et d’inclusion.
2Les institutions locales sont cependant confrontées à de redoutables défis. L’abolition juridique de l’apartheid a révélé la différenciation socio-économique [1] jusqu’alors masquée par le casernement racial [2] et, surtout, son aggravation sous l’effet conjugué d’une croissance démographique (3,2 % par an) concentrée dans les townships, où s’urbanise la pauvreté, et des évolutions de la base économique locale. Le Cap conserve une importante industrie manufacturière, mais les secteurs économiques qui manifestent la plus forte croissance sont actuellement le commerce et la finance, en partie soutenus par un essor des activités touristiques et de loisir. Dépendants d’une main-d’œuvre qualifiée, ils contribuent à la recomposition d’une élite socio-économique aux revenus relativement élevés. En crise, le secteur du textile et de l’habillement, fleuron manufacturier traditionnel de la ville, connaît à l’inverse d’importantes pertes d’emplois faiblement qualifiés (principalement occupés par des femmes coloured), qui contribuent à l’augmentation globale du chômage et à une expansion de l’économie informelle. Creusant les inégalités dans la distribution, sociale et spatiale, du revenu [3], ces dynamiques démo-économiques contrecarrent les espoirs d’une rapide atténuation des disparités (environ 20 % de la population vit sous le seuil de pauvreté).
3Portant sur les modes de gouvernement et de gestion de la City of Cape Town, cet article [4] analyse la façon dont le processus d’unification de la métropole s’accommode de cette différenciation socio-économique. Souvent abordée dans l’étude des institutions politico-administratives locales, la question du traitement des différences est aussi centrale dans celle des institutions de pilotage des réseaux techniques urbains : de leur capacité à répondre aux demandes spécifiques comme aux grands problèmes collectifs dépend largement la légitimité du gouvernement local. Dans quelle mesure les choix socio-techniques propres aux réseaux, notamment pour répondre aux défis de sociétés urbaines profondément inégalitaires, participent-ils plus largement de la construction des institutions métropolitaines ?
4Nous aborderons cette question à travers le service d’eau confronté, comme les autres composantes de l’administration locale, aux contraintes et objectifs de la construction métropolitaine d’une part, à une réforme inspirée des principes du nouveau management public de l’autre. Dédiées aux problèmes concrets de la desserte, les institutions en charge du service de l’eau potable sont ainsi un « lieu » stratégique de production des règles qui instruisent le changement réel. Dans quelle mesure les réponses apportées aux défis pratiques posés par l’approvisionnement en eau sont-elles compatibles avec les objectifs d’intégration urbaine affichés par le pouvoir politique ?
LA CRÉATION DE LA (UNI) CITY OF CAPE TOWN : UNIFICATION VERSUS INTÉGRATION ?
5Dans un contexte où les pouvoirs locaux étaient discrédités et inefficaces (les Black Local Authorities) ou paralysés par une crise de légitimité (les municipalités blanches), le redécoupage administratif a été pensé comme une des conditions de réalisation des objectifs d’unification et d’intégration urbaines. Les premières élections locales démocratiques de 1995-96 furent précédées d’une redéfinition des collectivités associant anciennes municipalités blanches et townships noires, ce qui devait assurer une péréquation entre riches et pauvres et une uniformisation des conditions de fonctionnement des pouvoirs locaux.
6Jugeant les résultats insuffisants, le gouvernement prit ensuite la décision d’une réorganisation d’ampleur dans les six métropoles, afin de les doter d’un pouvoir métropolitain. En quête d’un optimum technico-institutionnel, cette « métropolisation » [5] est supposée accroître l’efficacité et la performance de l’administration locale, tout en facilitant l’homogénéisation des systèmes fiscaux et tarifaires au profit des townships défavorisées [6].
Unifier les structures du gouvernement local
7Avant 1994, le système de gouvernement de l’aire urbanisée du Cap était éclaté en 61 entités locales racialement séparées et chapeautées, à l’échelle métropolitaine, par une instance de gestion habilitée à prélever des taxes sur les entreprises mais dépourvue de légitimité démocratique, le RSC (Regional Services Council). En 1994, un accord formel de gouvernement pré-intérimaire réduisit à 39 le nombre des instances. Puis, en 1997, une seconde étape d’intégration porte à six municipalités, coiffées d’un conseil métropolitain (Cape Metropolitan Council), les structures de gouvernement local. Sous l’impulsion de l’État, ce dispositif est enfin remplacé, lors des élections du 5 décembre 2000, par une municipalité métropolitaine unique, la (Uni) City of Cape Town.
8Cette création a des conséquences considérables pour l’organisation, la gestion et la régulation des services. Elle occasionne un ensemble de difficultés et d’opportunités liées à la fusion des administrations, mais la tâche est énorme, les anciens conseils locaux ayant chacun développé leurs procédures, leurs systèmes informatiques, leurs normes de services, leurs contrats de travail, etc. Dans ce processus, le discours politique local affirme surtout un souci de rationalisation et de modernisation. Les syndicats stigmatisent, à l’inverse, une rationalisation responsable de pertes d’emplois, une uniformisation prétexte à la perte d’avantages acquis, un redéploiement géographique des affectations incohérent avec les contraintes résidentielles des agents. Ces débats et tensions ont suscité des rapports et expertises contradictoires. La création d’un régime unique pour les employés de la ville est si difficile que, en 2000, les quelque 30 000 travailleurs municipaux étaient encore régis par 26 statuts différents [7].
9Soulignons néanmoins qu’en dépit de ces turbulences institutionnelles répétées, la fourniture de services n’a pas été perturbée : si la stabilisation de l’institution locale tarde aux yeux de nombreux responsables, du moins ne remet-elle pas en cause une organisation du travail technique solidement ancrée dans des corporatismes, des savoir-faire et des routines bien huilées. Dans le service d’eau, cette continuité est en partie redevable à la stabilité d’un encadrement dont les « management skills and experience... appear to be very good » [8].
1°) « The fairest Cape, a city that works for all » : intégrer et uniformiser les services
10Comme l’affiche le slogan officiel du Cap, la métropolisation doit favoriser l’intégration urbaine. Le débat sur la façon de promouvoir cet objectif, dans les services publics locaux, a d’abord été organisé autour de l’uniformisation de l’offre et la convergence tarifaire.
11Le principal défin’est pas ici de construire des infrastructures de réseaux, dont les métropoles sud-africaines sont, contrairement à la plupart des autres villes d’Afrique subsaharienne, bien dotées : 90 % des ménages disposent ainsi d’un branchement privé, dont 11 % à l’extérieur du logement. Il n’est pas non plus de réhabiliter un service défaillant, celui du Cap présentant des performances très honorables, même si le défaut de maintenance a, notamment dans les townships les plus anciennes, accéléré l’obsolescence du réseau comme en témoignent, à partir du milieu des années 1990, des ruptures de canalisation et l’augmentation des fuites. L’enjeu principal est ailleurs et consiste à adapter le service public à une population dont la diversité des conditions de vie et d’insertion dans la ville s’est accrue.
12Or, cette adaptation est soumise à deux tensions contradictoires. L’une favorise l’égalisation intra-urbaine du service. Elle est portée par les ingénieurs municipaux dont la présomption, très prégnante, est que le seul mode acceptable d’intégration métropolitaine consiste à étendre à l’ensemble de l’agglomération les normes et règles qui, étayées par une relation stable et consensuelle entre citadins blancs et appareils municipaux, ont guidé l’expansion et la gestion des services dans les anciennes aires aisées de la ville. Elle est aussi défendue par des « progressistes » qui récusent la différenciation de l’offre et soulignent qu’elle tend à reproduire les inégalités créées par l’apartheid [9].
13L’autre procède du constat que la diversité urbaine est un obstacle à cette uniformisation. Les solutions, adoptées par d’autres villes d’Afrique subsaharienne et, dans le pays, par Durban [10], consistent au contraire à différencier l’offre de service, notamment en inventant des solutions techniques moins sophistiquées et moins coûteuses, reposant sur la mobilisation des populations et de leurs organisations [11].
14Privilégiant l’universalisation du service, les autorités métropolitaines ont, jusqu’à récemment, négligé la réflexion sur une différenciation progressive de l’offre et tenté, non sans atermoiements, de préserver l’accessibilité sociale des pauvres au service en focalisant l’effort d’innovation et de solidarité sur les mécanismes de tarification.
2°) Réduction des disparités d’investissement et homogénéisation des normes techniques : l’objectif d’équité spatiale
15Si le service d’eau fonctionne bien dans l’ensemble, il est en revanche inégalitaire : performant dans les anciennes municipalités blanches, vétuste dans les townships noires et coloured, insuffisant dans les extensions récentes informelles. Avec l’accroissement de l’offre, c’est donc surtout la mise aux normes des réseaux et leur extension dans les townships qui requièrent aujourd’hui des capitaux.
16L’exemple le plus significatif d’une redistribution de « rattrapage » est le projet Water Leaks Repair : concernant 23 000 logements des vieilles townships noires de l’ex-municipalité du Cap, il vise à limiter les fuites et à assurer la maintenance d’installations vieillissantes et longtemps négligées par la municipalité [12]. Ce programme est mû, selon son responsable, par un objectif d’équité consistant à aligner les normes techniques du réseau des townships sur celles du réseau général. Cette homogénéisation passe par le remplacement de certains matériaux de mauvaise qualité (conduites, joints, robinets), une modification de la morphologie du réseau [13] et une généralisation des compteurs individuels.
17D’autres efforts ont été consentis en ce sens : 43 000 nouveaux branchements auraient été installés par l’ancienne administration du Cap entre 1997 et 2001 pendant que celle de Tygerberg équipait les logements de trois townships noires de quelques 30 000 compteurs entre 1998 et 2000 [14]. L’uniformisation qui en résulte est toutefois à nuancer. D’abord parce que les branchements particuliers déclinent deux niveaux de service (à domicile ou sur la parcelle, ces derniers concernant 11 % des ménages), ensuite et surtout parce que l’action des ingénieurs, prompts à déployer les services standardisés, se heurte à l’irrégularité des quartiers informels. Une enquête de 2001 montrait qu’un peu plus de 92 000 ménages (soit 15 %) vivaient alors dans des logements informels, plus des trois quarts d’entre d’eux desservis par des bornes-fontaines (un peu plus de 11 % de l’ensemble des ménages [15] ). En accès gratuit, ces bornes-fontaines ont été jusqu’à présent considérées comme une solution provisoire et, à la différence de Durban ou d’autres villes africaines, n’ont pas suscité de réflexion sur leur gestion, donc sur les modalités d’un service collectif durable.
3°) La convergence tarifaire, outil d’équité sociale
18La convergence fiscale et tarifaire figurait parmi les demandes des mouvements anti-apartheid; elle est devenue un des instruments d’une gouvernance métropolitaine plus équitable. Mentionnée dans le premier budget consolidé à l’échelle de la métropole, elle est effective l’année suivante et s’appuie sur deux mécanismes de solidarité par lesquels les grands consommateurs subventionnent les autres : une tarification progressive et une surtaxe sur les tarifs commerciaux finançant la gratuité des 6 premiers mètres cubes. Cette unification tarifaire est une réussite politique, mais elle s’est rapidement révélée insuffisante pour répondre aux objectifs complexes de l’intégration urbaine que proclament ses promoteurs, d’autant que les modalités de sa mise en œuvre soulèvent, ou révèlent, à leur tour de nouveaux problèmes.
19Ces mesures sectorielles illustrent, de manière évocatrice, les difficultés auxquelles se heurte la construction institutionnelle de la Unicity of Cape Town, jusqu’à présent dominée par des principes d’unification et d’homogénéisation plus que d’intégration urbaine. Le rattrapage d’investissements comme la convergence tarifaire supposent acquise la convergence des représentations, attentes et pratiques des services publics. Pourtant, la méconnaissance des valeurs que les habitants des townships y attachent, celle de leur capacité à payer pour différents niveaux de prestations et celle de leurs usages demeurent largement partagées au sein de la municipalité.
20Les politiques d’apartheid avaient affirmé « l’incompatibilité » entre elles des pratiques culturelles des différents groupes « raciaux » et, ce faisant, justifié leur développement séparé au mépris d’extraordinaires injustices et inéquités. Il n’est donc pas surprenant que les politiques post-apartheid aient, en retour, été largement fondées sur une éthique de l’égalité et de l’abolition des différences. La rhétorique sur l’homogénéisation n’est cependant pas seulement alimentée par l’enjeu politique. Elle tient aussi, plus prosaïquement, à la conception dominante de la modernisation de l’administration municipale chez de nombreux fonctionnaires locaux, dont nous avons souligné l’attachement à un principe d’égalité et d’homogénéité du réseau.
UNE RÉFORME SOUS INFLUENCE : LE NEW PUBLIC MANAGEMENT
21L’unification métropolitaine doit relever deux principaux défis. Le premier est de trouver une procédure progressive de « normalisation » civique des habitants des townships tout en protégeant les pauvres. En effet, harmoniser les systèmes de taxation sur l’ensemble des territoires métropolisés signifie aussi instaurer des impôts fonciers dans les townships noires où ils n’existaient pas, au risque d’accroître la pression économique sur les pauvres.
22Le second, dans un contexte où l’aide de l’État aux métropoles est faible [16], est de réallouer une partie croissante des revenus municipaux dans les quartiers où la demande croît le plus mais où les revenus sont les plus faibles, ce qui signifie accroître la pression fiscale dans les aires plus aisées, sans garantie d’une amélioration équivalente de la qualité des services. Il y a là une véritable révolution au regard du système hérité de l’apartheid, dans lequel les municipalités blanches fournissaient des niveaux de service élevés à des contribuables faiblement taxés, tandis que, dans les townships, les services médiocres s’accompagnaient de niveaux de paiement dérisoires depuis les années 1980.
23En outre, ces défis doivent être relevés dans le cadre de la restructuration technico-financière et managériale que promeut le pouvoir métropolitain, en l’alimentant aux logiques de marché que lui propose le nouveau management public [17].
Le ring-fencing : un objectif simple aux conséquences improvisées
24Grande affaire des années 1990, présentée comme préalable à toute modernisation du service d’eau et première étape, pour de nombreux cadres municipaux, d’une réforme dont l’horizon demeure celui d’une corporatisation [18], voire d’une délégation, la notion de ring-fencing (autonomisation comptable et budgétaire au sein de l’administration) est ainsi directement issue de ce nouveau management public. Au-delà de la rhétorique libérale, il est toutefois difficile de trouver, dans les discours, des arguments convaincants sur son rôle dans la réalisation des objectifs affichés par ailleurs.
25Hormis la conviction, largement répandue, que le ring-fencing et la corporatisation règleront les problèmes de main-d’œuvre (labor problems), mettront un terme aux surcoûts et inefficacités des services communs [19] (ineff?ciencies of corporate services) comme aux interférences politiques (undue political interference), les arguments demeurent vagues, déconnectés des réalités empiriques, d’autant que ni les coûts réels des services communs ni ceux de l’exploitation ne sont connus avec certitude [20].
26Pour certains cependant, le ring-fencing permettra de régler des problèmes d’organisation internes à l’administration municipale en clarifiant et en rendant plus transparents les comptes du service, en levant le voile d’ignorance sur les « disguised cross-subsidization between the different services and the general rates funds through direct transfers or “loaded” and opaque recharge systems » [21]. Cette transparence pourrait se régler par des contrats (level services agreements), mais les relations entre les deux « royaumes » de la municipalité, celui des ingénieurs et celui des services financiers, sont à ce point dégradées qu’elles minent toute confiance et discréditent, chez certains, l’idée même de contractualisation. Issue d’un désaccord sur le coût réel des prestations facturées, de manière peu transparente, au département de l’eau potable, cette mésentente semble occasionner de véritables problèmes de coordination.
27D’autres soulignent ainsi la nécessité de redéfinir les responsabilités et le pouvoir en restituant aux ingénieurs municipaux les outils nécessaires à la maîtrise de l’ensemble de la fourniture, surtout la gestion commerciale aujourd’hui partagée avec les services financiers. Ils ajoutent que cette recentralisation permettra d’améliorer la responsabilisation de l’opérateur envers les consommateurs, aujourd’hui diluée par le partage des tâches, ainsi que la qualité et la réactivité du service.
28Avec l’obligation de mieux séparer les différents métiers, sur les plans comptables et juridiques, c’est en revanche tout un système de « subventions croisées » entre secteurs et de transferts financiers qui est remis en cause, sans que les résultantes en aient été explicitées. Or, cette formule multi-services municipale singulière reposait sur des équilibres politico-financiers dont le démantèlement touche au cœur du pouvoir local comme l’illustre la question des impayés. Alors que ceux-ci furent d’abord en partie absorbés par des machines municipales certes opaques mais politiquement responsables, la suppression des subventions croisées révèle et exaspère la question du non-paiement, à l’avenir supportée par chacun des services corporatisés ou en voie de l’être.
Refonte fiscale et marchandisation des services : endettement des ménages et spectre du débranchement
29Participant plus largement de la marchandisation [22] des services municipaux, les logiques du cost effective, cost recovery et self-financing dont se prévaut aujourd’hui le service d’eau se traduisent en effet par une transformation du mode de tarification dans les townships (du forfait mensuel multi-services à une facturation sur consommation), par une augmentation du prix de l’eau, un durcissement à l’égard des mauvais payeurs et une criminalisation accrue de comportements jusque-là impunis [23]. Espérant enrayer leurs déficits, d’anciennes municipalités puis le gouvernement métropolitain ont adopté une politique de recouvrement stricte, le débranchement devenant l’outil de gestion presque exclusif des impayés.
30Dans leur souci de concilier universalisation du service et recouvrement des coûts, les cadres municipaux ont adopté une approche « technicienne » du problème qui a, selon eux, deux causes « recevables » : les défaillances du service de facturation et de recouvrement (la solution est technico-commerciale) et la mauvaise qualité des services (la solution est technico-gestionnaire). Ce diagnostic n’est pas dénué de fondements [24], mais il est réducteur. Il sous-estime l’incapacité de payer structurelle d’une fraction notable des usagers [25] et méconnaît le poids des arriérés dans cette insolvabilité, comme les mécanismes divers qui ont conduit à leur accumulation par les ménages [26]. Il ignore aussi la dimension politique du service public, considérant comme acquise (et sanctionnable) la relation entre le prestataire municipal et les usagers alors que, précisément, les conventions nécessaires à sa stabilisation sont loin d’être partagées. Qu’elles dénoncent un manque d’information et une absence d’équité procédurale [27] ou qu’elles analysent la méconnaissance des mécanismes participatifs des communautés urbaines et leur mauvaise prise en compte dans les politiques municipales [28], plusieurs études témoignent de cette « désarticulation ». Non que les autorités urbaines soient inactives dans les townships, mais elles agissent comme si l’égalité des usagers procédait de celle des citoyens, comme s’il avait suffi que l’apartheid juridique soit aboli pour que, d’emblée, des citadins aux trajectoires et aux situations si différentes adoptent les règles et les comportements nécessaires à l’action collective dans les services publics. Il n’en est rien et c’est ce qu’expriment la violence à l’égard des agents municipaux [29], les manifestations collectives à Tafelsig en 2001 et 2002, le contournement généralisé des règles (reconnexions illégales), les appels à la « lutte » de certaines associations, la suspicion des habitants.
31Minée par une discorde entre les ingénieurs en charge du service d’eau et les cadres des services communs, la citadelle municipale est donc aussi fragilisée par une détérioration de ses relations avec les habitants [30]. Pour le tiers des ménages pauvres ayant contracté une « dette d’eau », la métropolisation se traduit par un renchérissement des coûts de l’intégration urbaine, alors même que les emplois peu qualifiés se raréfient, et l’unification du service est concomitante d’une détérioration des conditions de vie, d’autant qu’à la hausse des tarifs s’ajoute une pression fiscale accrue [31].
32La défiance qui en résulte freine aujourd’hui doublement la stabilisation institutionnelle du service d’eau métropolitain. Elle constitue d’abord un vrai risque financier : avec un endettement cumulé estimé à R460 millions en 2001, soit huit mois de ventes d’eau, et en augmentation de R50 millions par an [32], le non-paiement ne représente pas seulement un manque à gagner, c’est un élément de déséquilibre dont pourrait procéder une détérioration globale du service [33]. Ensuite, elle est un frein à la normalisation des relations dans les townships, où les rapports de citoyenneté avaient été déniés par l’apartheid. Entravant la construction d’une confiance nécessaire à la légitimation des contraintes et contreparties constitutives de la relation de service, elle contrecarre l’effort d’intégration urbaine proclamé par la métropolisation.
33Focalisée sur la consolidation des performances technico-économiques du service, la réforme managériale exprime ici ses limites. Indifférente aux rapports de pouvoir, elle enferme la modernisation du service dans le corset de solutions techniques et de règles formelles. Soucieux de transparence, de performance et d’efficacité, ses promoteurs au sein du gouvernement métropolitain ne concèdent qu’à regret la nécessité de repenser le service d’eau potable comme un bien collectif, d’aborder la question du non-paiement comme une affaire de pauvreté, donc de politiques sociales. Confrontées à de fortes résistances locales, soumises aux instigations de l’État mais aussi influencées par les évolutions politiques et partisanes locales [34], les autorités métropolitaines sont ainsi contraintes, bon an mal an, de compléter leur politique sectorielle, de réinventer ou d’emprunter ailleurs des solutions pour sortir le service d’eau du non paiement et de la défiance dans lesquels il est enlisé.
LE CHAÎNON MANQUANT DE L’ÉQUITÉ SOCIALE : LES « NOUVELLES » POLITIQUES PUBLIQUES
34Quels que soient les efforts des ingénieurs et techniciens pour le maintenir dans un cadre « technique », le service d’eau n’échappe pas aux débats politiques, locaux et nationaux, sur la question de la pauvreté et de la promotion des enjeux d’équité sociale. Certes, l’engagement de l’État en faveur d’une politique de croissance économique et de compétitivité internationale et l’accent mis sur le rôle entrepreneurial des gouvernements locaux ont mis à mal la rhétorique redistributive du RDP (Reconstruction and Development Plan), ses priorités en termes de bien-être et de réduction des inégalités [35].
35Le tableau est toutefois moins sombre qu’il n’y paraît. D’abord, la Constitution sud-africaine de 1996 reconnaît des droits sociaux aux citoyens (notamment le droit à l’eau) et la jurisprudence a d’ores et déjà permis des avancées significatives dans leur mise en œuvre, même s’il reste beaucoup à faire [36]. Ensuite, la société dite « civile » s’est emparée de cette question comme en témoignent, au Cap, les activités de la Western Cape Anti-Eviction Campaign mêlant étroitement dynamique coopérative et contestation [37]. Enfin, c’est à une résurgence de la question sociale que l’on assiste aujourd’hui [38].
36Dans le domaine de l’eau, les préoccupations d’équité sont ainsi progressivement réintroduites dans l’action normative de l’État et dans la pratique de la municipalité : pour des raisons tant politiciennes que gestionnaires, ces préoccupations se sont d’abord exprimées à travers deux « dimensions » différentes du service universel, avant d’opérer un rapprochement au sein de la nouvelle Indigent Policy municipale [39].
À l’échelle nationale, les 6 m3 gratuits : l’endroit du service universel
37En février 2001, faisant suite à ses promesses électorales et, il est vrai, dans l’urgence d’une grave épidémie du choléra, l’État sud-africain a rendu obligatoire la gratuité de volumes minimums de consommation dans les services d’eau (6 m3 ) et d’électricité (50 kWh), traduction concrète des droits sociaux inscrits dans la Constitution.
38Pour affirmer l’effet redistributif de la mesure, la gratuité aurait pu être offerte aux seuls ménages pauvres. Les coûts administratifs d’une identification des ménages indigents en l’absence de registres fiables ont cependant conduit à un autre choix : celui de rendre obligatoire pour tout opérateur la distribution gratuite de 6 m3 d’eau par mois à tout ménage raccordé. Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer l’efficacité sociale de cette mesure, des critiques ont été formulées [40].
L’Indigent Policy métropolitaine : revers du service universel ?
39Pour y répondre et traiter la question de la grande pauvreté, les autorités métropolitaines ont adopté en 2001 un autre outil, appelé Indigent Policy [41], avec l’objectif de réduire l’endettement « public » des ménages les plus pauvres (revenu inférieur à R800/mois) en allégeant leur fardeau fiscal et tarifaire.
40Ainsi, l’introduction des impôts fonciers dans les quartiers noirs a été compensée par des exonérations et des abattements sur des taxes destinées au financement des services non marchands (ramassage des déchets, assainissement). En outre, les autorités ont instauré une subvention de R20, l’Indigent Grant, directement déduite par la municipalité de la facture d’eau des ménages ayant déclaré un revenu inférieur à R800/mois.
41Ces mesures permettent en théorie à de nombreux ménages de ramener leurs paiements municipaux à zéro mais, assises sur une conception étroite de l’aide sociale et sur une notion de la responsabilisation des pauvres très éloignée des réalités de la vie dans les townships, elles ont été assorties de conditions qui en restreignent la portée. Les ménages doivent ainsi solliciter, preuves écrites à l’appui, leur inscription sur les listes de bénéficiaires (Indigents Rolls) et la justifier à nouveau tous les trois mois. S’ils satisfont aux critères, ils sont aidés dans les limites d’un plafond de consommation, mais le système ne leur fournit pas d’outils simples pour contenir leurs dépenses, de nombreux compteurs d’eau, par crainte des fraudes, étant inaccessibles aux ménages [42]. Enfin, elle exclut du bénéfice de l’aide les ménages qui ne veulent ou ne peuvent parvenir à un « arrangement » concernant leurs arriérés, lesquels bloquent tout règlement.
42La nouvelle alliance ANC-NNP au pouvoir a promis le changement. En octobre 2002, elle a prononcé un moratoire de six mois sur les débranchements et évictions, suivi quelques mois plus tard d’une nouvelle Indigent Policy [43]. Celle-ci replace la question de la pauvreté au cœur de la gouvernance métropolitaine, en liant étroitement les questions de niveaux de service, de tarification et fiscalité, de cadres et règles d’action, de légitimité. La création de services publics métropolitains fiables et soutenables, souligne-t-elle, doit tenir compte des contraintes financières de tous les participants (usagers comme opérateurs municipaux) et s’écarter autant des pratiques antérieures excluant les pauvres que de modèles d’universalisation insupportables pour la collectivité. Elle doit aussi s’attacher à reconstruire tous les assemblages qui font la solidité de l’ensemble et raffermir la légitimité des arrangements qui garantissent la propension des citadins à respecter les règles établies. Ce travail politique d’élaboration, situé dans le temps et dans l’espace, mettant en branle et en conflit de multiples acteurs, conceptions et représentations, est nécessairement long.
43Deux « temps », partiellement sécants, de la construction institutionnelle à l’échelle métropolitaine sont ainsi identifiables. Premièrement, le « temps du management réformateur » : initié d’en haut, technocratique et centralisé, il est notamment porté par des cadres qui ne cachent ni leurs préférences néolibérales ni l’intérêt personnel qu’ils entendent tirer de la corporatisation des services, en termes de carrière et de rémunération notamment. Deuxièmement, le « temps de la réinvention sociale » : imposée par le « haut » (l’État) et le « bas » (la fronde sociale), il manifeste l’échec du managérialisme dans la refondation post-apartheid des biens collectifs.
44Bien qu’ils mobilisent des réponses et des outils spécifiques, tous les secteurs de l’action publique locale sont confrontés à des difficultés identiques. À l’exception notable du logement, qui a très tôt fait l’objet d’une politique massive de subvention publique [44], les autres secteurs témoignent d’un difficile processus d’ajustement entre les objectifs d’efficacité et d’équité. En dépit de réflexions en cours dans les domaines de la politique économique nationale [45], de la planification spatiale des métropoles [46] et des services municipaux [47], ils manifestent aussi une forte réticence à penser la différenciation de l’action publique. Il est pourtant crucial que celle-ci soit envisagée et régulée comme un continuum de solutions dans le cadre d’un système unique [48], plutôt que comme résultat d’une ingénierie territoriale sanctionnant la difficulté à élaborer, à l’échelle de la métropole, les conventions et la confiance nécessaires à l’établissement d’un service unifié. Des indices de ce « troisième temps » du gouvernement local en illustrent le risque.
45Entre 1997 et 2000, les municipalités métropolitaines de Cape Town et Tygerberg avaient développé des modèles concurrents [49]. Le premier, centralisé et égalisateur, s’est révélé moins « performant » mais plus apte à traiter les questions de solidarité et d’interdépendance à l’échelle de la municipalité. Le second, décentralisé sur la base de six aires multiraciales, fut plus efficace en termes de mobilisation et d’utilisation des ressources, mais sa capacité à redistribuer entre les différentes aires de service et à coordonner leur action fut aussi moindre, entravée par la décentralisation du dispositif et un manque de vision d’ensemble du service [50].
46Partiellement estompés dans l’urgence de l’unification du service, après décembre 2000, ces enjeux organisationnels ont ressurgi en 2002, dans une controverse opposant des tenants de chacun des deux modèles. Les premiers, profondément attachés à l’unicité et à l’intégration du service, anticipent les risques d’éclatement contenus dans la proposition alternative de réorganiser le service d’eau selon un « 11 Depots Model », conférant à onze unités de gestion décentralisées une autonomie accrue, à des fins de rationalisation mais surtout de réactivité et de proximité avec les clientèles. Dans un courrier confidentiel, un ingénieur s’émeut alors des entorses au principe d’équité qui pourraient résulter d’une décentralisation trop hâtive (précédant l’achèvement de l’unification et de l’égalisation que la construction métropolitaine était supposée promouvoir) et trop radicale (entraînant un risque de désolidarisation des dépôts, donc de leurs clientèles). On imagine sans peine, en effet, que cette réorganisation puisse stimuler des services attentifs à la clientèle (« Customer Friendly ») dans certains quartiers, tout en servant de plateforme à une désolidarisation des moins favorisés.
47Les trois temps de la construction métropolitaine sont ainsi partiellement contradictoires et dessinent de forts démarquages au sein de l’appareil politico-administratif. Reste à savoir comment la nouvelle municipalité ANC parviendra à les combiner, afin de concilier performance économique et redistribution dans le cadre d’une métropole socialement polarisée.
Notes
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[1]
Par-là nous entendons la diversification des positions sociales évaluées en termes d’échelles de revenus mais aussi de capacités d’accès aux ressources urbaines.
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[2]
Nous reprenons par commodité les catégories dites « raciales » de l’apartheid (Noirs, Blancs, Coloured, Indiens), avec les ambiguïtés qui leur sont attachées. En reprenant ces catégories, Le Cap comprenait, en 2000,46 % de Coloured, 31 % de Noirs, 21 % de Blancs, 2 % d’Indiens.
-
[3]
Mosdell (Tim), Bayat (Amiena), Towards a Pro-Poor Service Policy : Draft Discussion Document, Cape Town, Palmer Development Group, March, 2001, p. 6.
-
[4]
Issu du programme de recherche « Gestion urbaine et développement local en Afrique australe », MAE, 2001-2003, il s’appuie notamment sur 35 entretiens avec des acteurs locaux et l’exploitation de documents nombreux et divers.
-
[5]
Au sens de création d’un pouvoir métropolitain.
-
[6]
Cameron (Robert), Democratisation of South African Local Government. A Tale of Three Cities, Pretoria, J. L. van Schaik, Academic, 1999,345 p.
-
[7]
Cape Times, 23/05/2000.
-
[8]
McDonald (David), Smith (Laïla), Privatizing Cape Town : Service Delivery and Policy Reforms Since 1996, Johannesburg, MSP, 2002, (Occasional papers Series n° 7), p. 48.
-
[9]
Bond (Patrick), Cities of Gold, Townships of Coal. Essays on South Africa’s New Urban Crisis, Trenton Asmara, Africa World Press, 2000,401 p.; Bond (Patrick), « Challenges for the Provision of Social Services in the “New” South Africa : the Case of Residual Water Apartheid », paper presented to the Colloquim on Social Policy and Development in Southern Africa, Harare, 25 September 2001, Harare, Southern African Regional Institute of Policy Studies ; Smith (Laïla), Hanson (Susan), « Access to Water for the Urban Poor in Cape Town : Where Equity Meets Cost Recovery », Urban Studies, vol. 40, n° 8, July 2003, p. 1517-1548.
-
[10]
Njiru (C.), Smout (I. K.), Sansom (K.), « Managing Water Services Through Service Differenciation and Pricing in an African City », The Journal of The Chartered Institution of Water and Environmental Management, vol. 15, n° 4,2001, p. 15-281.
-
[11]
Jaglin (Sylvy), « L’eau potable dans les villes en développement : les modèles marchands face à la pauvreté », Revue Tiers Monde, t. XLII, n° 166, avril-juin 2001, p. 275-303.
-
[12]
Van Niekerk (François), « Water Leaks Repair Project », Paper for the Institute of Municipal Engineers of Southern Africa (IMESA) Conference, October 2000.
-
[13]
Les canalisations tertiaires, qui avaient été placées en fond de parcelle par la municipalité d’apartheid pour économiser les coûts sont aujourd’hui dédoublées et replacées sous l’espace public.
-
[14]
Smith (Laïla), Hanson (Susan), « Access to Water for the Urban Poor in Cape Town : Where Equity Meets Cost Recovery », Urban Studies, vol. 40, n° 8, July 2003, p. 1532.
-
[15]
CCT (City of Cape Town), Water Services Development Plan of City of Cape Town, Cape Town, CCT, December 2001, p. 26-27, ((www. capetown. gov. za/ water/ wsdp).
-
[16]
National Treasury, Intergovernmental Fiscal Review, Pretoria, National Treasury, 2001,202 p.
-
[17]
Watson (Vanessa), Change and Continuity in Spatial Planning : Metropolitan Planning in Cape Town under Political Transition, London, New York, Routledge, 2002, p. 85 et s.
-
[18]
Réforme consistant à donner à une administration publique les moyens juridiques et financiers de fonctionner comme une entreprise.
-
[19]
« Corporate services » : ressources humaines, services juridiques, finances.
-
[20]
CCT (City of Cape Town), Water Services Development Plan of City of Cape Town, Cape Town, CCT, December 2001, p. 86.
-
[21]
Parker (Mike), Proposed Policy Framework to Inform the Process of Convergence to a Common Metropolitan-Wide Tax and Tariff Structure (first draft for discussion by the Unicity Commission), Cape Town, commissioned by the Unicity Commission, janvier 2000, p. 5.
-
[22]
Par-là nous entendons l’introduction des principes et règles du marché dans la gestion des services publics, celle-ci pouvant ou non se traduire par diverses formes de participation du secteur privé.
-
[23]
Thurman (Sarah), A Review of Rates, Service Charges and Connection Fees Across Metropolitan Cape Town, Cape Town, Development Action Group, février 1999,35 p.
-
[24]
Smith (Laïla), Hanson (Susan), « Access to Water for the Urban Poor in Cape Town : Where Equity Meets Cost Recovery », Urban Studies, vol. 40, n° 8, July 2003, p. 1517-1548; Plancq (Marie), « Sortir de l’apartheid ou comment fabriquer des débranchés au Cap », Flux, n° 56-57 (avril-septembre 2004), à paraître.
-
[25]
McDonald (David), Pape John (eds.), Cost Recovery and the Crisis of Service Delivery in South Africa, London, Zed Books, 2002,224 p.; Booysen (Frederik Le R.), « Non-Payment of Services : A Problem of Ability-To-Pay », The South African Journal of Economics, vol. 69,4, December 2001, p. 674-697.
-
[26]
Smith (Laïla), Hanson (Susan), « Access to Water for the Urban Poor in Cape Town : Where Equity Meets Cost Recovery », op. cit.
-
[27]
Ibid.
-
[28]
Oldfield (Sophie), Polemical Politics and the Practice of Community-Organising in Cape Town, Cape Town, University of Cape Town, rapport de recherche non publié, 2003,28 p.
-
[29]
Pour sa campagne de déconnexion, la ville a dû engager des sociétés privées en remplacement de ses propres agents molestés.
-
[30]
Cette détérioration, particulièrement visible dans les quartiers pauvres, semble toutefois avoir gagné de larges secteurs de la population si l’on prend comme indicateur le taux de recouvrement des taxes et redevances : de 97 % en décembre 2000, ce taux est tombé à 91,7 % en mai 2003 (Cape Times, August 1,2003). Si les ménages pauvres devaient alors globalement R750 millions à la ville, R300 millions étaient dus par des établissements commerciaux et des institutions publiques, tandis que R1,45 milliard (presque 60 % des R2,5 milliards d’arriérés d’impôts et redevances municipaux) constituait la dette des couches moyennes et supérieures (Cape Times, May 1,2003).
-
[31]
Thurman (Sarah), A Review of Rates, Service Charges and Connection Fees Across Metropolitan Cape Town, op. cit.
-
[32]
CCT (City of Cape Town), Water Services Development Plan of City of Cape Town, Cape Town, CCT, December 2001, p. 90.
-
[33]
Le maire a reconnu en août 2003 que la ville était confrontée à une grave crise de trésorerie et devait prendre des mesures pour revoir son budget, réduire les arriérés et trouver de nouvelles ressources (Cape Times, August 1,2003).
-
[34]
Alors que l’Alliance démocratique avait emporté les élections locales de décembre 2000, la coalition de partis conservateurs — le New National Party (NNP) et le Democratic Party (DP) — sur laquelle elle reposait s’est scindée fin 2001. En vertu de la procédure de floor crossing, qui autorise les conseillers municipaux à changer de parti en cours de mandat, l’ANC (African National Congress), allié au NNP, a emporté le gouvernement de la Unicity of Cape Town en novembre 2002.
-
[35]
Bond (Patrick), Cities of Gold, Townships of Coal. Essays on South Africa’s New Urban Crisis, Trenton Asmara, Africa World Press, 2000,401 p.; Watson (Vanessa), Change and Continuity in Spatial Planning : Metropolitan Planning in Cape Town under Political Transition, London, New York, Routledge, 2002, p. 142.
-
[36]
Johnson (Victoria), Legality of Water Cut-Offs and the Installation of Flow Enablers, Cape Town, CCT (Legal services), 27 February 2002; Oldfield (Sophie), Polemical Politics and the Practice of Community-Organising in Cape Town, Cape Town, University of Cape Town, rapport de recherche non publié, 2003,28 p.
-
[37]
Oldfield (Sophie), op. cit.
-
[38]
Van Ryneveld et al., Indigent Policy : Including the Poor in the City of Cape Town’s Income Strategy, Cape TownCity of Cape Town, May, 2003,150 p.
-
[39]
Ibid.
-
[40]
Vircoulon (Thierry), « L’eau gratuite pour tous ? L’exemple de la nouvelle politique de l’eau en Afrique du Sud », Afrique contemporaine, n° 205, printemps 2003, p. 135-150.
-
[41]
CCT (City of Cape Town), Draft Credit Control, Debt Collection and Indigent Policy/Discussion Document : As Approved by EXCO 16th October 2001, Cape Town, CCT, 20 p.
-
[42]
Plancq (Marie), « Sortir de l’apartheid ou comment fabriquer des débranchés au Cap », Flux, n° 56-57 (avril-septembre 2004) à paraître.
-
[43]
Van Ryneveld et al., op. cit.
-
[44]
Mais les fonds proviennent du budget de l’État et sont gérés par les provinces, ce n’est donc pas à proprement parler une politique locale.
-
[45]
Sparks (Allister), Beyond the Miracle. Inside the New South Africa, Johannesburg, Cape Town, Jonathan Ball Publishers, 2003,370 p.
-
[46]
Watson (Vanessa), « The Usefulness of Normative Planning Theories in the Context of Sub-Saharan Africa », Planning Theory, 2002, vol. 1(1), p. 27-52.En ligne
-
[47]
Unicity Commission of Cape Town, Unicity Commission of Cape Town, 2000, Summary of Key Unicity Issues, Debates and Strategic Recommendations, Cape Town, Unicity Transformation Programme Office, 9 November 2000,27 p.; Van Ryneveld et al., op. cit.
-
[48]
Van Ryneveld et al., op. cit., p. 43.
-
[49]
Palmer Development Group, Price Waterhouse — Coopers, City of Cape Town Water Tariff Investigation : Report Phase 2, Cape Town, PGD, 9 May, 2001,6 p.; Smith (Laïla), Hanson (Susan), op. cit.
-
[50]
Smith (Laïla), Hanson (Susan), op. cit., p. 1522 et 1536.
