La création d’une entreprise nationale : Électricité du Liban

12L’électricité se distingue par une intégration fonctionnelle. L’Office de l’électricité de Beyrouth est créé en 1954, et devient ultérieurement Électricité du Liban. Cette entreprise publique prend la suite de la concession d’électricité à Beyrouth, au fonctionnement erratique et aux tarifs onéreux. Les différentes firmes privées détentrices de concessions y sont intégrées progressivement, au fur et à mesure de l’expiration des délais d’exploitation, processus qui n’est pas achevé [2]. Selon des données de 2000, près de 85% des usagers de l’électricité sont des abonnés à EDL (CDR, 2003).

13À la constitution d’un quasi-monopole pour la production et la distribution de l’électricité s’est articulé un vaste programme d’électrification du pays, en particulier des zones rurales. C’est l’une des grandes réalisations du régime chéhabiste et de ses successeurs jusqu’à la veille de la guerre. Sur environ 1600 villages et hameaux au total que compte le pays, 500 seulement étaient raccordés au réseau en 1962. Douze ans plus tard, seuls 50 n’étaient toujours pas électrifiés.

14La mise en place d’une tarification unique (y compris dans les concessions) constituait une autre facette du projet d’intégration nationale par l’extension du réseau électrique. Pour les ménages, une tarification progressive fut introduite, conçue comme une péréquation entre petits et gros consommateurs. D’autre part, en imposant des tarifs électriques unifiés et meilleur marché qu’au temps des concessions, le gouvernement apporta une impulsion décisive au développement industriel.

La mise en place d’une administration décentralisée de l’eau

15La modernisation et l’extension des réseaux d’eau potable représentaient un enjeu politique tout aussi central. Toutefois, cette évolution s’est faite davantage sous le signe de la continuité avec la période mandataire. L’homogénéisation institutionnelle et tarifaire fut moins poussée que dans le domaine de l’électricité et les droits communautaires sont demeurés une composante essentielle du système, en milieu rural comme urbain.

16Le premier établissement public des eaux, l’Office de Beyrouth, remplaçait la concession de la Compagnie des eaux de Beyrouth, restituée à l’État en 1951. D’autres offices des eaux ont été créés jusqu’en 1981 pour les principales villes du littoral et leur arrière-pays des montagnes libanaises (Tripoli, Saïda, ou encore Tyr). Cette rationalisation de la gestion de l’eau s’est accompagnée par la création du ministère des Ressources hydrauliques et électriques, tant pour le développement des réseaux sur l’ensemble du territoire, que pour assurer la tutelle sur les offices des eaux. Si les villes ont été dotées d’une administration décentralisée avec le développement des réseaux d’eau potable, la gestion de l’eau dans les campagnes continuait d’être gérée par des comités locaux, héritage des droits de l’eau reconnus durant la période ottomane et du mandat français. Les très nombreux comités locaux de l’eau ont en partie été intégrés dans cette nouvelle administration de l’eau décentralisée et dès 1972, la régionalisation de la distribution de l’eau avait été proposée autour de 5 offices. La guerre civile n’a pas permis cette réorganisation administrative, et en 1991, on dénombrait 21 offices des eaux et quelque 300 comités locaux. Les ayants droit sur les sources se considèrent actuellement propriétaires des eaux et n’acceptent pas de payer l’eau distribuée par les Offices et l’eau d’irrigation (Ghiotti, Barakat, 2006). Cette fragmentation socio-territoriale de l’administration se traduit également par une grande diversité de la tarification. Le prix minimum étant de 65 000 LL [3] à Bcharré dans le Liban-Nord, contre 231 000 LL dans le Metn, caza du Mont-Liban (Source : Catafago, Jaber, 2001).

17À la tentative inachevée d’homogénéisation des structures gestionnaires des services urbains [4] succède, avec la guerre civile, un éclatement territorial favorisant un véritable foisonnement des situations technico-territoriales.

L’héritage de la guerre

18Les dysfonctionnements actuels des services urbains sont pour une large part l’héritage du conflit libanais (1975-1990), qui a bouleversé tant les infrastructures en réseau, les structures institutionnelles de régulation que la demande, les usages et les représentations. Les mouvements de population ont abouti à une nouvelle géographie régionale plus homogène du point de vue confessionnel. Deux tiers des habitants du pays ont changé au moins temporairement de domicile, un tiers définitivement. Les bouleversements politiques de la période de guerre ont entraîné une reconfiguration spatiale et sociale (Verdeil et al., 2007). À l’échelle nationale, les villes moyennes des régions périphériques ont connu une croissance forte. Les deux grandes villes de Beyrouth et Tripoli ont connu des évolutions plus complexes, les centres touchés par les combats perdant des habitants, tandis que se formaient de nouvelles banlieues, qui ont absorbé aussi bien des citadins que des réfugiés d’autres régions. Ce mouvement de déconcentration géographique a également contribué à une densification de l’espace rural. Dans tous les cas, l’homogénéisation confessionnelle s’articule à des différentiations sociales, sensibles en particulier à travers l’émergence et le gonflement de secteurs illégaux ou en marge à des titres divers (dont les camps palestiniens) où la question de l’accès à l’électricité et plus largement aux services urbains se pose de manière dramatique.

19Face à cette reconfiguration géographique, les autorités gestionnaires des services urbains n’ont pas adapté leurs réseaux à la nouvelle demande, par manque de moyens financiers et humains et faute de pression politique en ce sens. Les réseaux et les infrastructures de fourniture d’eau potable ont été affectés, mettant à mal la distribution. L’Électricité du Liban, ne pouvant assurer une production suffisante pour l’ensemble du pays, a dû mettre en place un rationnement (Awada, 1988).

20L’incapacité ou le refus d’équiper les nouvelles zones urbaines et globalement, la quasi-disparition de l’autorité de l’État ont entraîné le développement d’un secteur informel dans les services urbains. Pour faire face à la carence et à la pénurie, les ménages adoptent des stratégies individuelles (stockage de l’eau dans des réservoirs, équipements alternatifs, moteurs individuels), et des stratégies collectives et commerciales apparaissent progressivement : vente d’eau, générateurs de quartiers, générateurs d’immeubles. La carence des services urbains se traduit également par le développement d’une fraude massive. Si, dans certaines régions, la fraude s’explique par l’impossibilité légale ou de facto d’être raccordé au réseau, et est dans ce cas encouragée par les milices, dans d’autres régions qui bénéficient du raccordement, les abonnés n’en profitent pas moins de la faillite de l’État pour installer des branchements frauduleux (accrochages sur le réseau électrique, puits illégaux, desserrement de la jauge). Le non-paiement des factures est une autre manifestation du dysfonctionnement étatique, durement ressenti par les opérateurs dont les recettes diminuées n’ont plus permis de faire face à l’entretien des réseaux, sans parler des investissements nécessaires (Awada, 1988).

Les politiques de reconstruction accentuent la différenciation

21Les investissements consentis pour la remise à niveau des infrastructures en réseau représentent une fraction importante de l’effort de reconstruction : 24,8% de 5,8 milliards de US$ pour l’électricité, et 18,9% pour le secteur de l’eau et de l’assainissement [5]. Mais ces sommes ont été inégalement réparties sur l’ensemble du territoire, renforçant ainsi les inégalités sociospatiales et accentuant de facto la diversité des modalités d’accès aux services urbains pour les usagers.

Échelle de l’action et modèle de gestion de l’eau

42Le lancement de la réforme institutionnelle de l’eau par l’État a eu lieu en 1996, le vote de la loi en 2000, l’application, avec maints ajustements, est en cours. Mais dès avant le début de ce processus, puis en interaction avec lui, divers acteurs locaux se sont saisis de la question des services urbains.

43Dans le contexte des années 1990, marqué par la quasi-absence d’action municipale, ce sont d’abord des acteurs associatifs qui ont émergé. Ainsi, dans le caza de Koura, qui a peu bénéficié des investissements de l’État pour la reconstruction, des associations environnementales mobilisées par la paralysie des infrastructures de base ont pris, malgré leurs faibles ressources, des initiatives notables. À partir de 1998, les municipalités, dont la légitimité était à reconstruire, ont orienté leurs actions autour des thématiques environnementales, qui ont surgi dans l’opinion publique lors des années 1990 (Karam, 2002). Elles revendiquent la gestion des services urbains, que leur confèrent les articles 49 et 50 de la loi sur les municipalités de 1977. Les services urbains deviennent un enjeu politique et les acteurs locaux entrent dans un rapport de force. La résurgence de l’institution municipale a entraîné des conflits de légitimité institutionnelle. Certains dossiers menés par les associations environnementales, en partenariat avec l’État, ont ainsi été remis en cause (Féré, 2007).

44Mais le pouvoir municipal, qui représentait un espoir de changement politique par le « bas », dispose de peu de ressources : le manque de culture municipale, de moyens financiers, de compétences, l’importance des contrôles a priori et a posteriori par le pouvoir central limitent l’action publique des municipalités. L’embauche est gelée par le Conseil de la Fonction publique du fait du déficit budgétaire de l’État. Depuis 1995, le CDR est le principal décideur de l’usage des 75% consacrés aux projets de développement dont profitent en principe les municipalités (Favier, 2001). Ainsi, le pouvoir central, à travers le Conseil du Développement et de la Reconstruction (CDR), demeure à l’origine de l’essentiel des projets pour les territoires, sans véritable concertation avec les municipalités.

45Si la fin de la guerre civile a marqué la réémergence d’acteurs locaux, la faiblesse de ce pouvoir local n’a pas permis une véritable amélioration de la situation des services urbains dans la décennie de la reconstruction. Les associations écologistes ont été étouffées par les nouvelles municipalités, elles-mêmes étouffées par le gouvernement central, dans un emboîtement de poupées gigognes (Féré, 2006). Durant la décennie 1990, les problèmes de gestion rencontrés par les régies locales de l’eau sont dénoncés dans des rapports rédigés par les organisations internationales et les ministères en charge des questions de l’eau. Cette phase de dénonciation du modèle existant constitue une stratégie d’objectivation d’un discours de promotion d’un modèle intégré avec l’introduction de la gestion privée, présentée comme la solution miracle, à même de résoudre les problèmes rencontrés par les offices des eaux. Cette phase débouche sur le vote de la loi de l’eau en 2000.

46La réforme de l’eau a pour première étape une régionalisation de la gestion de l’eau avec la fusion des 21 offices en quatre établissements des eaux. Le nouveau périmètre, qui épouse globalement celui des mohafazat-s, ne correspond pas à un choix hydrographique ou territorial. L’échelle de gestion choisie répondrait tant à la recherche d’un équilibre financier (Ghiotti, Barakat, 2006), notamment grâce à une péréquation entre régions urbaines et régions rurales, qu’à la volonté de limiter le poids des notables locaux ou issus des milices dans les régulations socioterritoriales par une recentralisation. La réforme leur confie la planification et la gestion des projets régionaux qui étaient gérés auparavant par le ministère ou par le CDR, ainsi que l’assainissement et le traitement des eaux usées. Cette responsabilité sur l’ensemble du cycle de l’eau est complétée par de nouvelles prérogatives dans les domaines technique, financier et commercial. Cette réorganisation administrative trouve également son expression au niveau central avec la réaffirmation du rôle politique du ministère de tutelle, rebaptisé ministère de l’Eau et de l’Énergie, désormais au centre du jeu d’acteur.

47La réorganisation des offices n’est intervenue que cinq ans après le vote de la loi sur l’eau, en 2006. Cette longue mise en place des établissements des eaux traduit la difficulté de mettre en œuvre une réforme importée et interroge sur la réussite de cette modernisation politique. Les établissements des eaux, dès leur création, se trouvent face à des enjeux de taille, avec des difficultés internes, du fait de leur endettement, de leur impossibilité de recruter, avec de nouvelles compétences à assumer, en faisant le grand écart entre logiques économiques et sociales. Dans le domaine de l’eau, la modernisation des modes de régulation politico-institutionnels dans un service régional ne permet pas plus que naguère, avec l’organisation décentralisée en offices et comités, d’intégrer la diversité des situations territoriales, faute d’avoir choisi entre une réelle décentralisation au niveau communal, ou un rééchelonnement de gestion de l’appareil central à une échelle territoriale pertinente. Les établissements publics, à peine nés, cumulent les handicaps financiers et organisationnels hérités des anciens offices, et politiques liés à la décomposition de l’état en entités concurrentes (CDR, ministère, établissements…).

La délégation de service de gestion de l’eau potable inaboutie de Tripoli

48L’introduction du mode de gestion privé constitue le deuxième volet de la réforme de l’eau. Elle a toutefois suscité méfiance, incompréhension et résistances diverses. Celles-ci se sont d’abord exprimées lors du processus de négociation qui a abouti à la loi sur l’eau. Lancé en 1996 à l’initiative des ministères de l’eau et de la réforme administrative, de la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fond internationaux, le projet de réforme a fait l’objet de plusieurs formulations entre 1998 et 2000. Du fait de la réticence de certains députés libanais à l’égard de la privatisation, du principe pollueur-payeur et de celui du recouvrement des coûts par les tarifs, et de l’examen en parallèle d’un projet de loi-cadre sur la privatisation, la négociation a abouti à un compromis parlementaire et au refus d’inscrire clairement la privatisation dans le projet de réforme de l’eau, malgré les injonctions de la Banque mondiale, ce qui rendit sa proposition de prêt caduc (Cook, 2001).

49Puis de 1999 à 2001, sur les conseils et grâce à l’entremise de l’Agence française de développement, le gouvernement libanais a préparé une expérimentation pilote de délégation du service de gestion de l’eau potable pour l’agglomération de Tripoli, alors géré par l’Office des eaux du même nom, regroupant une population estimée à 400 000 habitants, avec 52 000 abonnés. L’objectif était une amélioration sensible du service dans cette ville, où des pollutions graves de la ressource s’étaient produites, entraînant des décès et une forte contestation (Rajab, 2006), et où les performances techniques et financières étaient très faibles. À terme, une extension géographique du périmètre d’intervention à l’ensemble de la région nord et un élargissement sectoriel à l’assainissement étaient envisagés. Financé par l’AFD à hauteur de 20 M de US$, le contrat fut attribué à Ondéo, filiale de Suez. L’entreprise devait établir une comptabilité analytique, faire un recensement des abonnés et des branchements, ramener les pertes sur réseau à moins de 10% et améliorer le recouvrement des factures. Le contrat a commencé au début 2002, pour une durée de 4 ans. Il a été prolongé jusqu’en 2007 pour certaines prestations.

50La réalisation se heurta très vite à plusieurs problèmes. Le premier était d’ordre juridique. En effet, la législation libanaise ignore la notion de délégation de service, prônée par l’AFD, le bailleur de fonds de l’opération. Or, le gouvernement Hariri qui avait adopté dans la précipitation une loi générale sur la privatisation sans en prévoir la possibilité, était partisan de schémas de privatisation plus radicaux. Cette contradiction entre deux modèles en compétition a contraint les responsables du montage de l’opération à recourir à un contrat de management limitant l’autonomie de l’opérateur. Ce dernier doit se conformer aux procédures publiques libanaises et obtenir l’autorisation du maître d’ouvrage qui lui-même est dédoublé entre le CDR et l’OET (puis l’EELN), ce qui engendre parfois des divergences de vues et un ralentissement de la communication.

51D’autre part, le projet se déroule durant la lente mise en œuvre de la réforme des institutions du secteur de l’eau. Dans ce contexte, les administrations clientes, l’OET puis l’EELN, rencontrent deux problèmes : leur staff est peu nombreux et déboussolé par ce type de contrat, et il ne sait comment répondre aux exigences du prestataire et à sa revendication d’autonomie pour gérer le projet. Mal conseillés par l’auditeur technique, ils ne parviennent pas à déceler les grandes failles de l’action de l’opérateur. Les cadres de l’OET semblent avoir eu du mal à accepter la réduction de leur périmètre de pouvoir, surtout qu’ils ont douté de la pertinence du choix de gestion effectué, les performances d’Ondéo Liban se révélant peu satisfaisantes. Cette défiance a été entretenue par de nombreux problèmes de communication, tant linguistiques que de l’ordre de la rétention d’information par l’opérateur (Yousfi, 2006).

52Ondéo-Liban s’est plaint d’entraves bureaucratiques à son action qui ont fortement retardé son programme de réalisation. Dans l’ensemble, la réalisation des objectifs n’a pas été atteinte (mise en place d’une comptabilité analytique, recensement des consommateurs et des branchements, réparation, performance décevante en termes de hausse du taux de recouvrement…). En fait, l’entreprise internationale a eu très largement recours à des sous-traitants libanais, accentuant la cacophonie de l’intervention. Le manque de savoir-faire a entravé certaines opérations, comme l’indispensable recensement des abonnés. Aux yeux de ses détracteurs, elle aurait rapidement fait le choix de gérer le projet au plus serré, privilégiant l’exploitation courante à une véritable remise à niveau (Yousfi, 2006) [15]. Du reste, le prolongement d’activité d’Ondéo au Liban jusqu’à la fin 2007 s’explique par l’obligation qui lui a été faite de réaliser certains de ses engagements contractuels (notamment le recensement des abonnés), tandis qu’un malus de 300 000 euros a déjà été retenu sur sa rémunération [16].

53Le déroulement de la réforme de l’eau dans son volet institutionnel et dans l’expérimentation de la délégation au secteur privé illustre les difficultés de transposition de nouveaux modèles de gestion, eux-mêmes disputés, et les résistances qu’il suscite. Les points de friction témoignent d’incertitudes à plusieurs niveaux et sur plusieurs thèmes : luttes d’influence entre bailleurs de fonds, entre groupes politiques libanais sur le principe de la privatisation, entre pouvoir central, pouvoir municipal, représentants associatifs et autres parties prenantes à la décision locale sur les compétences et la décision concernant les projets dans le domaine des services urbains, entre administration cliente et opérateur privé.

54En deuxième lieu, la mise en place des établissements régionaux de l’eau était liée, entre autres facteurs, à la recherche d’une échelle permettant une péréquation entre des clientèles urbaines considérées comme solvables et des clientèles rurales pauvres (Ghiotti, Barakat, 2006). Autrement dit, une échelle permettant une relative maîtrise des risques économiques liés à la diversité socio-territoriale. Le projet d’une extension de la prestation d’Ondéo à l’ensemble du Liban nord, envisagé comme une option du contrat, s’inscrivait dans cette perspective. Or, l’échec tripolitain pourrait être interprété par les différents acteurs, notamment les entreprises privées (étrangères), comme l’impossibilité de mettre en place une telle péréquation si le travail à l’échelle de la ville s’avère déjà dissuasif.

55A contrario, on peut lire l’expérience tripolitaine comme un enchaînement de décisions et de circonstances contre-productives, qui illustrerait le poids des arrangements et des régulations à l’échelle locale par rapport à la configuration réformiste prévue. De telles régulations sont un facteur de différenciation territoriale, sans entraver nécessairement toute perspective réformiste. L’exemple de la réforme de la distribution électrique, de 2002 à 2005, appuie ce dernier argument.

Le recours au privé dans la réforme de la distribution électrique : une forte différenciation spatiale des pratiques

56La privatisation du secteur électrique est un serpent de mer depuis la loi de 2002 qui en a pour la première fois évoqué le principe. Encouragée par les bailleurs de fonds, notamment la Banque mondiale, elle a fait l’objet de nombreuses études qui préconisent au préalable plusieurs mesures, dont l’établissement d’un plan comptable, la corporatisation de l’entreprise et sa filialisation par métiers (production, transport, distribution). À cela s’ajoutent diverses mesures visant à redresser les comptes, limiter la fraude et réhabiliter une partie des infrastructures. En 2007, deux opérateurs privés ont été autorisés à construire des petites centrales, à Zahlé et dans le Akkar. L’évaluation des actifs préalable à la séparation de l’EDL en plusieurs entités indépendantes par métier et à une éventuelle gestion privée de la production et de la distribution a été lancée en 2007.

57Dans l’intervalle, diverses transformations du management de cette entreprise ont déjà été conduites, en particulier à travers un recours accru à la sous-traitance, d’autant plus nécessaire que la main-d’œuvre de l’entreprise a beaucoup diminué en raison des départs à la retraite, passant de 5000 à 2000 employés de 1992 à 2004. Dans le domaine de la distribution, le principal enjeu était la lutte contre la fraude et le non-paiement. De 2001 à 2005, EDL a confié à différentes entreprises privées, pour des circonscriptions définies, la relève des index, le suivi des impayés, le raccordement des nouveaux abonnés et la détection et l’élimination des fraudeurs. Ce dispositif de sous-traitance comme la présence de sociétés internationales, dont le géant EDF, peut s’interpréter comme une expérimentation limitée, dans un secteur stratégique, d’une privatisation plus poussée. Toutefois, sous réserve de plus ample information, l’interruption brutale de ces contrats en 2005-2006 et les relations difficiles entre les sous-traitants et l’EDL, en termes de contrôle de l’activité et de paiement, ne semblent pas avoir satisfait ni les entreprises privées ni le client EDL [17].

58Sans revenir en détail sur le déroulement de cette séquence (Verdeil, 2009), il convient surtout de souligner la grande diversité des résultats selon les régions. Dans la banlieue de Beyrouth, la situation s’est nettement redressée pendant la période concernée. Le taux d’encaissement naturel (le paiement au passage du collecteur) est passé entre 2000 et 2004 de 80% à 97% et la consommation facturée a augmenté de 50%, ce qui est un signe de la réduction de la fraude. D’ailleurs, entre 2002 et 2004, le nombre de PV dressés est passé de 12 500 par an à 25 000. Dans le même temps, le nombre de branchements illicites a chuté de 60% [18]. En revanche, dans la Békaa et le Nord, les taux de collecte qui ont d’abord remonté ont ensuite de nouveau diminué. La fraude n’aurait pas été fermement combattue. Selon les témoignages des responsables d’opération, l’amélioration constatée est due d’une part à la mise en œuvre de méthodes très strictes servie par une bonne connaissance du métier [19], qui n’a été rendue possible, d’autre part, qu’avec la coopération des forces locales [20]. En l’occurrence, cela signifie par exemple que cette politique a reçu l’aval des responsables du Hezbollah dans la banlieue sud, soucieux de ne pas apparaître comme les défenseurs des fraudeurs et au risque de se trouver en décalage avec la résistance des habitants [21]. À l’inverse, dans le nord et la Békaa, la perception des factures est structurellement très faible du fait de la protection des zaïms locaux (par exemple, le leader Sleimane Frangieh à Zghorta). L’intervention des sous-traitants n’a guère eu d’effets [22].

59L’EDL est un prototype d’entreprise intégrée et centralisée, à l’inverse des structures gestionnaires de l’eau qui étaient historiquement diverses et davantage inscrites dans des réseaux de relations locales. Pourtant, on constate dans le secteur de l’électricité une très grande variation territoriale non seulement des niveaux de services mais aussi dans l’application des mesures inspirées par la volonté réformiste, qui renvoie essentiellement aux arrangements noués avec les leaders locaux.