La représentation des usagers/consommateurs dans les services publics en Grande-Bretagne (1945-1980)

1La représentation des usagers/consommateurs dans les services publics a été organisée au Royaume-Uni dans l’après-guerre. Au moment des privatisations de l’ère Thatcher, il existait donc déjà des structures de représentation de leurs intérêts.

2Après la seconde guerre mondiale, quand un certain nombre d’industries stratégiques ont été nationalisées, les Conseils des consommateurs des industries nationalisées (NICCs) ont été créés. Dans le cas de l’électricité et du gaz, ceux-ci étaient dans la pratique dominés par des conseillers municipaux, reflétant ainsi le puissant intérêt municipal pour ces services dans la période précédant la seconde guerre mondiale. Aucun NICC n’a en effet été créé pour des services administrés par des instances gouvernementales ou municipales. L’hypothèse était que le système électoral représentait l’intérêt des utilisateurs : les membres du Parlement en ce qui concerne le gouvernement, les conseillers locaux élus pour ce qui est des services municipaux. Ainsi les services postaux et de télécommunications n’avaient pas de représentants du public, puisqu’ils faisaient partie de la Poste, qui est restée un service du gouvernement jusqu’en 1970 ; il en allait de même pour l’industrie des eaux, qui est restée sous contrôle municipal jusqu’en 1974.

3La représentation des usagers s’est à nouveau développée dans les années 1970, après la nouvelle restructuration des services publics. Quand la Poste (incluant les télécommunications) est passée de service gouvernemental à entreprise nationalisée, le gouvernement a créé le Conseil national des utilisateurs de la Poste (POUNC), financé par une subvention gouvernementale, nommé par le gouvernement et appuyé sur des comités consultatifs locaux. Quand l’industrie du gaz a été unifiée au sein d’une société nationalisée en 1972, le gouvernement a créé un nouveau Conseil des consommateurs du gaz pour représenter les intérêts du public. Financé par un impôt sur l’industrie, ce corps a continué de fonctionner après la privatisation de l’industrie du gaz en 1986.

4En 1975, le gouvernement a établi le Conseil national de la Consommation [2]. Il était et est toujours financé par l’argent du gouvernement, avec un conseil nommé par le gouvernement. Il avait trois fonctions différentes : représenter les intérêts des consommateurs à faibles revenus ; couvrir les services aussi bien que les marchandises ; couvrir les marchandises et services du secteur public aussi bien que du secteur privé. Dans tous ces aspects, il a rempli un rôle nouveau si on le compare à l’Association des consommateurs, autofinancée, qui représentait les intérêts de consommateurs au pouvoir d’achat élevé, surtout intéressés par l’information comparative de produits dans des marchés concurrentiels, comme celui des appareils électroménagers [3].

5L’eau et l’assainissement sont restés des services municipaux en Angleterre et au Pays de Galles jusqu’en 1974, comme dans le reste de l’Europe. Par la suite, les nombreuses sociétés d’eau et d’assainissement en Angleterre et au Pays de Galles ont été fusionnées en dix autorités régionales de l’eau (RWAs), en fonction des bassins fluviaux. Les RWAs étaient un complexe d’associations inter-municipales et d’agences du gouvernement central. La plupart de leurs membres étaient nommés par les municipalités, mais le président et quelques-autres représentants étaient nommés par le gouvernement, qui fournissait en outre le financement.

6Il n’y avait aucune représentation propre des usagers, mais les RWAs étaient responsables devant les municipalités, le public pouvait suivre leurs réunions et les consommateurs pouvaient aussi se plaindre auprès du Médiateur local, institution créée en même temps pour examiner les réclamations à l’encontre des RWAs comme des municipalités.

7En 1983, les RWAs sont finalement passés sous le contrôle du gouvernement central. Leur participation en a été significativement réduite, toutes les nominations étant dorénavant assurées par le gouvernement et le public ayant perdu le droit de suivre les réunions des RWAs. À la place, des comités consultatifs grand public (CCCs), dont les membres étaient tous nommés par les RWAs, ont été créés dans chaque région.

8Les CCCs s’intéressaient surtout aux tarifs, à la qualité des services et au suivi des réclamations. Au moment de sa privatisation, le secteur de l’eau était donc déjà passé du statut d’administration municipale à celui de service gouvernemental, doté de nouvelles entités représentant les consommateurs.

Après les privatisations

9La privatisation des entreprises de service public au Royaume-Uni a commencé sous le gouvernement Thatcher avec British Telecom (1984), British Gas (1986), les directions anglaises et galloises de l’eau (1989), l’électricité (1990) et les chemins de fer (1995). La Poste est restée dans le secteur public.

10En conséquence, la représentation des consommateurs a été réorganisée en fonction des structures propres à chaque industrie, de la forme de sa privatisation et des dispositions antérieures. Ainsi, tandis que le Conseil des consommateurs du gaz restait en grande partie inchangé, l’eau et les industries d’électricité étaient dotées de nouveaux dispositifs en relation avec les nouvelles structures de privatisation et de régulation. Après leur privatisation, les directions de l’eau par exemple sont devenues des sociétés privées, propriétés d’actionnaires privés et responsables devant eux. Une agence régulatrice a été créée, le Bureau du régulateur de l’eau (Ofwat), auquel on a fixé un certain nombre d’objectifs : s’assurer de la bonne santé financière des sociétés et veiller aux intérêts des consommateurs.

11Des comités régionaux de service aux consommateurs (CSCs), un par société d’eau, ont été créés comme partie intégrante de la structure d’Ofwat [4]. Statutairement, les CSCs doivent représenter les intérêts de tous les clients, existants et potentiels, domestiques et industriels, contrôler et organiser des réunions publiques relatives à des sujets d’inquiétude des consommateurs et traiter les réclamations contre les sociétés d’eau.

12Les CSCs sont nommés, pourvus en personnel et financés par Ofwat. Nommés par le Directeur général d’Ofwat, les présidents des CSCs cooptent ensuite les autres membres. Ils sont payés £ 19,589 par an pour 8 jours de travail par mois. Le personnel des CSCs, 43 au total, fait partie des employés d’Ofwat et le budget global des CSCs était de £ 1.9m en 2000-2001. Les CSCs font un rapport annuel au Directeur général d’Ofwat.

13Aucun dispositif légal de niveau national n’avait été initialement prévu, mais en 1993, l’Ofwat a créé un corps non-statutaire national, le Conseil national de la consommation d’Ofwat (ONCC), composé des présidents des dix CSCs. Ce dernier a joué un certain nombre de rôles en tant que porte-parole national des intérêts des consommateurs, membre d’un groupe de pression à la Commission européenne et lieu d’échanges et d’information entre les CSCs [5].

Tableau 1

Représentation statutaire des consommateurs après la privatisation mais avant les réformes de 2000 [6]

Secteur Intitulé Relation au régulateur Structure Financement Eau PRIV CSCs Intégré Régionale Régulateur Électricité PRIV ECCs, NCCC Intégré Régionale et nationale Régulateur Gaz PRIV GCC Indépendant Nationale Secrétariat d’État Télécommunications PRIV ACTs Indépendant Régionale et inté-rêt spécifique Régulateur (intérêt spécifique) et Secrétariat d’État (régional) Chemin de fer PRIV RUCCs CRUCC Indépendant Régionale et nationale Régulateur Postes PUB POUNC, POUCs (pas de régu-lateur) Nationale et régionale Secrétariat d’État Source : Brooke R, (2001)

Représentation statutaire des consommateurs après la privatisation mais avant les réformes de 2000 [6]

14Les CSCs n’ont actuellement, de par leur statut, aucun droit à l’information détenue par les sociétés privées. Circonscrite à ce que ces sociétés veulent bien fournir, l’information dépend donc largement des bonnes relations de travail et des contacts personnels établis. Cependant, par suite de leur intégration dans Ofwat, les CSCs ont un accès satisfaisant à l’information générée par Ofwat, notamment les rapports mensuels mettant en évidence des problèmes régionaux ainsi que les minutes des réunions mensuelles de l’ONCC. La Division des affaires publiques d’Ofwat consulte les CSCs, par exemple sur des propositions de règlements. Ce partage de l’information a permis aux CSCs de développer et de standardiser leurs pratiques dans certains secteurs de responsabilité. Par exemple, l’audit des procédures de traitement des réclamations par les sociétés, développé par un CSC, a été normalisé et adopté par d’autres CSCs après la publication d’une directive à ce sujet par le Directeur général d’Ofwat.

15Le gouvernement travailliste : révisions et réformes

16Le système existant étant abondamment critiqué, les structures de représentation des consommateurs et la réglementation des services ont été reconsidérées par le nouveau gouvernement travailliste, élu en 1997. Dans le secteur de l’eau, les critiques épinglaient surtout le manque d’indépendance des CSCs, souligné notamment dans une série de rapports du Conseil national de la consommation (NCC). En 1995, celui-ci a publié un examen détaillé de la représentation des consommateurs dans les entreprises de réseau [7] dans lequel il dénonçait le fonctionnement des CSCs et leur dépendance à l’égard de notes confidentielles d’Ofwat. Il écrivait ainsi que les CSCs ont été « si étroitement intégrés dans Ofwat qu’il n’est pas possible de fournir une évaluation distincte de leur efficacité… Vue de l’extérieur, cette difficulté semble résulter de ce que les CSCs sont en fait dirigés par Ofwat ». Une illustration en est fournie à travers l’exemple de Diana Scott, cité dans le rapport. Présidente du Yorkshire CSC, celle-ci a été « une fervente avocate des consommateurs sur la question des compteurs », en contradiction avec les vues d’Ofwat : en 1994, elle fut la seule Présidente de CSC à ne pas être renommée. Les CSCs, qui n’avaient pas d’accès direct à l’information des sociétés, reçurent des notes confidentielles d’Ofwat à ce sujet et n’eurent aucun moyen d’effectuer leur propre recherche [8].

17Le NCC concluait son rapport en recommandant que les organismes représentant les consommateurs soient indépendants, dotés des moyens de conduire leurs propres recherches et légalement investis de pouvoirs en termes d’accès à l’information, de traitement des réclamations des consommateurs, de représentation des seuls intérêts des ménages et des petites entreprises [9].

18Un autre rapport du NCC sur le système de révision des prix de l’eau, l’année suivante, revint sur les mêmes critiques. Ofwat répondit que recueillir et traiter l’information en provenance des clients est d’abord une responsabilité des entreprises, et que le régulateur doit seulement compléter ces informations avec les données des CSCs. Le NCC a rejeté cette position, et notamment la dépendance établie à l’égard des informations fournies par les entreprises, soulignant que les CSCs n’ont ni l’expertise ni les moyens de les critiquer et que les réclamations sont une source d’information anecdotique, biaisée et limitée [10].

19Le NCC a réaffirmé son point de vue lors de la réévaluation des entreprises de réseau par le nouveau gouvernement Travailliste [11]. Il y eut alors un consensus général autour de l’idée que les régulateurs devaient avoir pour responsabilité première de protéger les consommateurs, mais le NCC maintint sa revendication en faveur d’une représentation organisée et efficace des ménages aux faibles ressources : « Même si les devoirs des régulateurs sont modifiés afin que la protection des consommateurs devienne leur première responsabilité, ils devront toujours rechercher l’équilibre entre les intérêts de groupes différents. Tous les consommateurs n’ont pas les mêmes intérêts — ceux des grands consommateurs diffèrent souvent de ceux des petits consommateurs. L’introduction de la concurrence intensifie ces différences. Les ménages sont toujours dans une position beaucoup plus faible que les grands consommateurs, qui ont un pouvoir d’achat beaucoup plus grand. Ils auront toujours besoin d’un corps séparé pour faire reconnaître leurs besoins ».

20L’Ofwat, et les autres régulateurs, insistèrent sur les raisons de leur attachement au modèle intégré, que le dispositif existe déjà ou non dans leur secteur. Dans l’industrie du gaz, où le conseil indépendant du gaz avait précédé la privatisation, le régulateur (Ofgas) prônait par exemple la disparition de cette structure au profit d’un système intégré qui, selon lui, donnerait aux comités de consommateurs un meilleur accès à l’information [12]. Le NCC a rejeté cet argument affirmant que « de telles dispositions peuvent mettre en péril l’indépendance des organisations de consommateurs et leur liberté d’expression. Si un organisme dépend du régulateur pour son information et ses moyens, sa liberté et son efficacité sont dès lors trop déterminées par la bonne volonté du régulateur à les lui fournir ». Le NCC recommandait à l’inverse que « chaque organisation de consommateurs soit complètement indépendante du régulateur et ait assez de moyens propres pour collecter de l’information, effectuer des recherches, exercer des pressions et traiter les plaintes des clients » [13].

21Le gouvernement s’est finalement rallié à l’avis des associations de consommateurs qui présentaient le système en vigueur dans l’industrie du gaz comme le meilleur et décida d’introduire de nouvelles réformes conformément à la loi 2000 sur les entreprises de services en réseau. Le principe retenu fut de créer, pour chaque secteur, un conseil de consommation indépendant des instances régulatrices, avec des attributions identiques en termes de traitement des réclamations et de représentation des intérêts des consommateurs.

22Dans le secteur énergétique, par exemple, les précédents conseils spécifiques pour le gaz et l’électricité ont été supprimés et remplacés par un nouveau Conseil des consommateurs du gaz et de l’électricité (GECC), qui fonctionne sous le nom d’« Energywatch ». Le GECC est financé par le gouvernement, qui nomme aussi ses membres. Il dispose de neuf comités régionaux : Écosse, Pays de Galles et régions de l’Angleterre. Ses fonctions comprennent la collecte et la diffusion d’informations pertinentes pour les consommateurs des industries énergétiques, la représentation des consommateurs et l’examen de leurs réclamations [14]. Le GECC a commencé à fonctionner en novembre 2000. Des rencontres ont lieu régulièrement avec le régulateur pour discuter des problèmes clés : prix, pratiques de ventes des sociétés et réclamations des consommateurs [15]. Il s’est servi de la publicité à de nombreuses fins : accroître la sensibilité de ses membres en interne, faire connaître aux personnes âgées et aux handicapés leurs droits prioritaires aux services, mettre en évidence le fait que plus de 25 % des réclamations transmises au GECC concernent les pratiques de vente de la société Npower [16].

23Un système identique a été mis en œuvre dans la plupart des autres services en réseau. Dans le secteur de l’eau, son application a été reportée, mais la réforme paraît désormais inévitable à toutes les parties, y compris l’Ofwat. En janvier 2002, ce dernier a publié un accord avec l’ONCC et les CSCs reconnaissant que « il est important que l’ONCC et les CSCs soient libres d’exprimer les intérêts des consommateurs indépendamment de l’Ofwat » et anticipait une nouvelle législation confirmant cette indépendance [17].

24Les changements proposés devraient ainsi rapprocher la structure de représentation des consommateurs de l’eau de celle des consommateurs d’énergie. Le gouvernement [18] a ainsi annoncé qu’un nouvel organisme serait créé, le Conseil de consommation de l’eau (CCW), indépendant du régulateur et disposant de son propre personnel et de ses structures régionales. Il serait nommé et financé par le gouvernement et responsable devant le Parlement. Il aurait pour tâche principale de recueillir et d’examiner les réclamations des consommateurs.

25Il aura le pouvoir d’exiger des informations auprès des sociétés, mais il sera sensé effectuer ses investigations en premier lieu auprès de l’Ofwat, pour réduire le fardeau imposé aux entreprises, l’Ofwat jouant un rôle d’arbitre en cas de conflit entre celles-ci et le CCW. Le gouvernement s’attend à ce que le CCW soulève des problèmes environnementaux aussi bien que des problèmes de consommation.

26Cependant, ce nouveau dispositif laisse entiers certains des problèmes antérieurs, notamment celui des moyens. En 2001, l’ONCC a dénoncé le budget proposé pour le nouveau Conseil de l’eau, d’un montant de £ 3 millions, en soulignant que l’augmentation ainsi obtenue par rapport au budget actuel des CSCs (£ 1.9m) n’était pas significative et, en tout cas, insuffisante pour permettre au CCW de mener à bien son nouveau rôle [19]. De même, la question du droit à l’information reste en suspens. Le droit des conseils de consommateurs à publier des informations sur une société est en effet soumis à une clause restrictive d’importance, qui limite ce droit à des informations ne portant pas atteinte aux intérêts de l’entreprise en question. L’interprétation de cette clause est imprécise, en conséquence, l’ampleur réelle des nouveaux droits du CCW demeure incertaine. L’incertitude règne aussi sur le rôle des autres organisations : des discussions actuelles concernant la régulation de la concurrence donneraient à des entités telles que le NCC et la CA le droit de soumettre au Bureau du commerce équitable (OFT) les pratiques non-concurrentielles ou considérées comme telles des entreprises de réseau, tandis que les nouveaux conseils de consommateurs ne bénéficieraient pas de ce droit.

Écosse : Des évolutions différentes pour la gestion publique de l’eau

27Il est intéressant de souligner les évolutions parallèles mais différentes qui ont affecté le système de représentation des consommateurs en Écosse, où les services d’eau, qui n’ont pas été privatisés, restent dans le secteur public. Jusqu’en 1996, les services d’eau sont placés sous la responsabilité des administrations locales, puis le gouvernement du Royaume-Uni crée [20] trois autorités de l’eau, entreprises publiques relevant du ministre en charge de l’Écosse (avant que ses pouvoirs ne soient transférés au Parlement écossais) et responsables du bon fonctionnement de l’industrie de l’eau. En même temps est créé un Conseil des consommateurs écossais de l’eau et assainissement (connu sous le nom de Conseil des consommateurs). C’est un organisme national composé de trois comités géographiques correspondant aux trois autorités de l’eau, financé par un impôt sur les trois administrations et chargé de représenter les intérêts des consommateurs et de traiter leurs réclamations. Il obtint aussi, ce qui est plus étonnant, le pouvoir d’approuver les propositions tarifaires des autorités de l’eau [21].

28Cependant, suite à une évaluation, ce dispositif a été complètement modifié en 1999 et le Conseil des consommateurs a été supprimé. Un nouveau régulateur de l’eau a été créé, le Commissaire de l’eau pour l’Écosse, qui a repris en charge et la responsabilité d’approuver les tarifs (auparavant confiée au Conseil des consommateurs) et celle d’assurer la bonne marche de l’industrie, précédemment du ressort du ministre en charge de l’Écosse. Il assure la responsabilité d’examiner les plaintes des consommateurs. Un Comité consultatif de l’industrie de l‘eau et de l’assainissement (WICC) est aussi créé pour chacune des trois autorités, afin de conseiller la commission de régulation sur la promotion des intérêts des consommateurs. Les trois WICCS sont tous présidés par le Commissaire et la plupart de leurs membres sont nommés par lui : ils sont donc désormais intégrés sur le modèle des CSCs de l’eau en Angleterre et au Pays de Galles.

29Une nouvelle réorganisation de l’industrie a été proposée en 2001, les trois autorités d’eau devant être fusionnées en une seule administration. À cette occasion, la question de la représentation des consommateurs a été à nouveau discutée et le Conseil de la consommation écossais, qui a critiqué les WICCs, a réclamé la création « d’un corps statutaire indépendant qui mette en évidence les soucis des consommateurs et les transmettent au Commissaire, au parlement écossais et aux décideurs » [22].

Les réclamations

31Alors que les CSCs ont le devoir d’examiner les réclamations, ils n’ont actuellement aucun pouvoir légal pour résoudre les problèmes soulevés. Au cours des années cependant, six des CSCs ont négocié des accords écrits sur la médiation obligatoire, aux termes desquels les sociétés ont admis que, dans les cas où elles n’ont pas réglé une question, le CSC peut mener une enquête et formuler des recommandations que la société acceptera.

Tableau 2

Actions entreprises sur réclamations gérées par les CSCs en 2000-2001 [23]

Actions entreprises par les CSC Nombre % Renvoyées à l’opérateur et réso-lues 7 632 68 Acceptées pour enquête et résolues 3 318 30 Retirées/ sans suite par le consommateur 29 0 En dehors de sa juridiction 172 2 Non résolues 0 0 Total 11 151 100 Source : Ofwat

Actions entreprises sur réclamations gérées par les CSCs en 2000-2001 [23]

32Depuis leur création en 1990, les dix CSCs régionaux ont traité plus de 116 000 réclamations. Le montant annuel de réclamations reçues a évolué de 4 612 en 1990-1991, la première année d’existence des CSCs, à un pic de 14 787 en 1992-1993, alors que les augmentations des prix de l’eau et de l’assainissement étaient au plus haut [24].

3396 % des réclamations proviennent des clients eux-mêmes, plutôt que de leurs représentants légaux, et 85 % sont formulées par des ménages, le reste provenant des consommateurs commerciaux ou agricoles.

34Les réclamations suivent un cycle saisonnier régulier, avec des pics observables en avril de chaque année, qui coïncident avec l’envoi des factures d’eau. Le niveau général des réclamations, en moyenne pondérée, a augmenté à partir de 1996, pour atteindre un pic en avril 1999, puis il a de nouveau fléchi en raison d’une chute des réclamations relatives aux facturations après les baisses de prix introduites en 2000.

35Représentant plus de 40 % de la totalité des réclamations en 2000-2001, les tarifs et les modes de facturation constituent le principal sujet de réclamation. La même année, 8 % concernaient la qualité de l’eau ou la pression, 29 % l’alimentation en eau ou les services d’assainissement et 22 % divers autres problèmes. Le niveau des réclamations relatives à la facturation et aux tarifs est cependant en chute libre depuis 1999, selon l’ONCC, parce que le régulateur a imposé des contrôles de prix plus répressifs. Les pics de 1998 et 1999 peuvent refléter les espoirs grandissants d’une baisse des tarifs après l’élection du nouveau gouvernement travailliste en 1997.

36On observe à l’inverse une augmentation générale des plaintes relatives à l’assainissement, attribuables à des incidents majeurs d’inondation d’égouts après de grosses pluies en 2000-2001. Entre 1999-2000 et 2000-2001, la proportion de réclamations sur l’assainissement a doublé auprès des CSCs de l’Est (de 8 % à 15 %), du Sud (de 5 % à 13 %), de la Tamise (de 6 % à 15 %) et du Yorkshire (de 8 % à 16 %). D’autres catégories de réclamations varient fortement en fonction des régions : plus de 14 % des réclamations auprès du CSC du Sud-ouest concernent la qualité de l’eau tandis que seulement 1 % des réclamations relève de cette catégorie dans la région de la Tamise. Le type de compteur et de facturation (individuelle versus collective) n’est pas un facteur important de réclamations parce que presque tous les ménages ont des branchements individuels au Royaume-uni plutôt que des branchements collectifs.

Figure 1

Courbe des réclamations reçues d’avril 1995 à mars 2001

Courbe des réclamations reçues d’avril 1995 à mars 2001

37En 2000-2001, le traitement des réclamations par les CSCs a permis aux consommateurs d’obtenir £ 930 281 en indemnisations et remises. En général, les sociétés ont accepté les recommandations des CSCs pour régler les litiges, mais les comités continuent de trouver utiles les accords de « médiation obligatoire » passés avec quelques-unes des sociétés, comme l’a révélé une étude interne réalisée en 2000.

38De manière générale, les CSCs semblent assurer de manière satisfaisante leur fonction de traitement des réclamations, même si les enjeux en sont plus limités que dans le secteur de l’énergie, où les fournisseurs sont en concurrence.

Tableau 3

Réclamations reçues par CSC, par type en 2000-2001 [26]

CSC Qualité de l’eau Pression de l’eau Fourni ture d’eau Système d’égouts Factura tion Tarifs Autres Total No % No % No % No % No % No % No % Central 70 3,0 126 5,4 447 19,2 146 6,3 813 34,9 244 10,5 483 20,7 2 329 Eastern 15 1,7 24 2,7 103 11,5 137 15,3 220 24,6 198 22,1 197 22,0 894 Northumbria 21 7,6 10 3,6 77 27,8 31 11,2 57 20,6 28 10,1 53 19,1 277 North West 55 6,2 35 3,9 97 10,9 27 3,0 223 25,0 172 19,3 282 31,6 891 Southern 45 3,0 29 2,0 119 8,0 187 12,6 338 22,8 388 26,2 375 25,3 1 481 South West 85 14,2 23 3,8 81 13,5 47 7,9 125 20,9 69 11,5 168 28,1 598 Thames 25 1,1 108 4,5 664 28,0 350 14,7 564 23,8 278 11,7 385 16,2 2 374 Wales 60 5,4 54 4,9 242 21,9 67 6,1 324 29,3 127 11,5 231 20,9 1 105 Wessex 26 4,9 21 4,0 79 14,9 44 8,3 122 23,0 116 21,8 123 23,2 531 Yorkshire 42 6,4 54 8,2 175 26,6 108 16,4 124 18,8 39 5,9 116 17,6 658 National 444 4,0 484 4,3 2 084 18,7 1 144 10,3 2 910 26,1 1 659 14,9 2 413 21,7 11 138 Source : OFWAT

Réclamations reçues par CSC, par type en 2000-2001 [26]

Tableau 4

Taux de réclamation par compagnie d’eau en 1999-2000 [27]

Connexions en milliers Réclamations Taux pour 10 000 connexions Anglian Water 2 531 623 2,5 Dwr Cymru (Welsh Water) 1 356 752 5,5 North West Water 2 967 1 177 4,0 Northumbrian Water 1 193 384 3,2 Severn Trent 3 784 2 004 5,3 South West 688 418 6,1 Southern Water 1 844 848 4,6 Thames Water 5 075 2 864 5,6 Wessex Water 1 063 398 3,7 Yorkshire Water 2 056 890 4,3 TOTAL (W&S companies) 22 557 10 358 4,6 TOTAL (including water only companies) 27 426 12 341 4,5 Source : OFWAT

Taux de réclamation par compagnie d’eau en 1999-2000 [27]

39Il peut être utile à cet égard d’établir une brève comparaison avec les réclamations formulées dans le secteur de l’énergie (gaz et électricité) dont le nombre, sur une année, est bien plus élevé que dans le secteur de l’eau. Cette différence s’explique en grande partie par les modes opératoires différents de ces industries.

40En premier lieu, environ la moitié des réclamations dans le secteur de l’énergie a trait aux pratiques de vente des sociétés ou aux transferts à de nouveaux fournisseurs. Rien de tout cela ne se produit dans les services d’eau où il n’existe pas de possibilité réelle de changement de fournisseur. En second lieu, les consommations de gaz et d’électricité sont toutes deux mesurées et payées au moyen de compteurs en Grande-Bretagne, tandis que l’eau est encore, pour la majorité des ménages, payée en fonction d’un forfait liée à la propriété plutôt qu’à la consommation. Il y a davantage d’occasions de réclamations relatives à des factures trimestrielles de relevés de compteurs ou de consommation évaluée qu’avec de simples forfaits.

41Finalement, il est intéressant de noter que les réclamations concernant l’énergie sont limitées aux questions financières et aux pratiques commerciales des sociétés qui la fournissent. Les problèmes de fourniture, comme les pannes d’électricité, ne sont pas pris en compte dans les statistiques, puisqu’ils sont attribués aux sociétés de distribution ou de gestion des infrastructures qui n’ont plus de relations directes avec les ménages.

Tableau 5

Réclamations concernant les fournisseurs de gaz et d’électricité, par motif, en 2000-2001 [28]

Motif de réclamation Total des réclamations Vente directe Changement de forunisseur Comptes des consommateurs Électricité Nombre 29 873 3 695 11 148 15 030 % du total 100 12,4 37,3 50,3 Gaz Nombre 34 360 1 657 14 003 18 700 % du total 100 4,8 40,8 54,4 Source : Ofgem

Réclamations concernant les fournisseurs de gaz et d’électricité, par motif, en 2000-2001 [28]

42À cause de la concurrence introduite dans le secteur énergétique, Energywatch publie des statistiques trimestrielles sur les réclamations soulignant les performances respectives des sociétés. L’objectif est d’influencer le comportement des entreprises en jetant l’opprobre sur les pratiques de certaines d’entre elles, explicitement nommées. Le processus de traitement des réclamations revêt ainsi, dans le secteur énergétique, une dimension absente de celui de l’eau.

Coupures d’eau et mutualisation

43Une autre fonction essentielle des CSCs est de représenter les intérêts des consommateurs auprès du gouvernement et des régulateurs. Ils ne sont cependant pas seuls à jouer ce rôle : en pratique, ils participent à des processus politiques impliquant des corps démocratiques élus, tels que les municipalités et le Parlement, des agences, comme Ofwat, des lobbies et groupes d’activistes, des associations de consommateurs à vocation généraliste, des syndicats, etc.

44Leur rôle spécifique peut être appréhendé par l’analyse de deux problèmes clés : le droit des sociétés d’eau à débrancher des consommateurs pour non-paiement (et à installer des compteurs à pré-paiement) et les récentes propositions de certaines sociétés de vendre les infrastructures à des institutions à but non lucratif.

Les débranchements

45Les coupures d’eau ont fait l’objet d’une forte controverse dans l’industrie de l’eau au Royaume-Uni après la privatisation, qui a été suivie d’une nette augmentation du nombre de ménages débranchés.

46Cette pratique a cependant suscité une vague d’opposition, tant pour des raisons sociales que de santé. Les sociétés furent notamment critiquées pour leur absence de modération et de sens des responsabilités sociales dans le recours à la déconnexion ; les coupures elles-mêmes ont été dénoncées comme étant un facteur de risque sanitaire pour les ménages touchés et plus largement pour la société. Cette question est ainsi rapidement devenue un important problème de relations publiques, questionnant la « légitimité morale » des entreprises d’eau [29].

Tableau 6

Débranchements d’eau des ménages en Angleterre et au Pays de Galles, 1989-1999 [30]

Année 1989/1990 1990/1991 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 Nombre de ménages débranchés 8 426 7 673 21 282 18 629 12 452 10 047 5 826 3 148 1 907 1 129 Source : Documentation de la Chambre des Communes, OFWAT

Débranchements d’eau des ménages en Angleterre et au Pays de Galles, 1989-1999 [30]

47Les critiques avaient diverses origines et ont été diffusées par différents médias. La question fut notamment soulevée par les députés qui, à propos de familles avec des enfants en bas âge privées d’eau [31], ont dénoncé les sociétés d’eau parce qu’elles n’avaient pas notifié les coupures aux autorités locales, en dépit de leur obligation légale de le faire, et qu’elles avaient ainsi négligé les risques sanitaires engendrés [32]. Cette critique sur les effets sanitaires de telles pratiques est aussi venue des professionnels de santé, docteurs et soignants, et de groupes de pression s’intéressant aux enfants pauvres. Ceux-ci voulaient que la fourniture d’eau potable soit reconnue comme étant indispensable à la vie humaine, à l’hygiène et à la santé et contestaient le fait que les sociétés d’eau aient recours, face au non paiement des factures, à un outil (le débranchement) inaccessible à d’autres créanciers cherchant également à recouvrer des dettes [33].

48Lorsque leur liberté d’utiliser les coupures d’eau s’est trouvée limitée du fait de cette vaste contestation, les sociétés se sont mises à installer des compteurs à « Unité de Paiement Budget » (BPU) chez les clients incapables de payer leurs factures. Ces compteurs fournissent de l’eau seulement quand ils sont alimentés en crédit au moyen d’une carte électronique et ils fonctionnent donc comme des compteurs auto-débranchables. En 1996, plus de 16 000 BPUs avaient été installés. La critique est à nouveau venue des députés, des autorités locales et des groupes de pression.

49À la tête d’un groupe de six autorités locales, et soutenu par trente et une autres, le conseil municipal de Birmingham a obtenu un arrêt de justice contre Ofwat établissant l’illégalité des BPUs parce qu’ils pouvaient aboutir à des coupures sans que les sociétés aient à saisir la justice comme elles en ont l’obligation aux termes de la loi sur l’Industrie de l’Eau de 1991. Les collectivités locales firent remarquer que le nombre des coupures induites par l’usage des BPUs atteignait « des sommets astronomiques effrayants », constituant une réelle menace pour la santé publique tout en augmentant les risques d’incendie. Les sociétés d’eau prétendaient au contraire que le nouveau système était légal puisque les détenteurs d’un BPU n’étaient jamais débranchés par les sociétés elles-mêmes, mais s’auto-débranchaient éventuellement faute de recharger leur carte électronique ou leur « clef » en « unités de crédit ». Le juge admit que cet argument était en apparence séduisant mais, qu’à son avis, il manquait de logique. Les députés avaient déjà fait remarquer que les BPUs n’aidaient pas à équilibrer les budgets domestiques, comme c’est le cas avec les compteurs à pré-paiement pour l’électricité ou le gaz, parce que les redevances pour l’eau au Royaume-Uni se limitent à un forfait annuel sans aucun rapport, dans la plupart des cas, avec la consommation. En conséquence, « si le client ne recharge pas sa carte ou sa clef, cela n’altère en rien son obligation de payer sa redevance annuelle d’eau. Cela signifie que, même si le client n’est plus approvisionné, il devra payer pour de l’eau qu’il ne reçoit pas » [34].

50L’élection d’un nouveau gouvernement travailliste en 1997 conduisit à une révision des modes de fonctionnement de l’industrie de l’eau et à l’adoption d’une nouvelle législation. Celle-ci déclara illégaux tant les coupures forcées que les BPUs, confirmant ainsi la décision de justice [35]. La démarche visant à interdire les coupures d’eau fut bien accueillie par des groupes professionnels, tels que le Collège royal des Soins [36], et par des associations comme le Conseil national de la consommation (NCC) et le Bureau de conseil des citoyens (CAB), qui avaient mis en évidence des situations où les sociétés brandissaient de manière routinière la menace de coupure à l’encontre de clients lourdement endettés, en exigeant des sommes forfaitaires supérieures à £ 100 pour « éviter les coupures » [37]. À l’inverse, Ofwat et UK Water (l’organisme représentant les fournisseurs d’eau du Royaume-Uni) ne soutinrent pas l’interdiction, arguant que les sociétés faisaient de leur mieux pour distinguer ceux qui ne veulent pas payer leurs factures de ceux qui sont dans l’incapacité de le faire, et brandirent la menace d’une augmentation générale des factures suite à un accroissement des arriérés [38].

51L’action des CSCs concernant cette question fut en grande partie alignée sur celle du régulateur, Ofwat. Ils ont, certes, exprimé des inquiétudes quant aux effets d’un nombre élevé de coupures. Le Comité de service des consommateurs du Sud, par exemple, a décrit l’augmentation des arriérés et celle des coupures qui s’ensuivit comme étant « très inquiétantes » dans son rapport de 1992-1993 [39]. Il a aussi publiquement critiqué deux des compagnies d’eau dans sa région, Portsmouth Water et Mid Kent Water, pour leurs taux de déconnexion des ménages les plus élevés d’Angleterre et du Pays de Galles, suggérant que « Mid Kent Water et Portsmouth Water n’ont pas fait les mêmes efforts que d’autres sociétés pour traiter les problèmes de paiement des factures d’eau » [40]. Les CSCs avaient aussi pour rôle de contrôler l’adhésion des sociétés aux nouvelles directives rédigées par Ofwat en 1992, après lesquelles il y eut une baisse significative des taux de coupures.

52Cependant, les CSCs ont soutenu le régulateur (et les entreprises) dans sa position en faveur d’un « droit aux coupures » ; ils ont aussi approuvé l’utilisation des BPUs. Le rapport annuel de l’ONCC pour 1997-1998 stipule que « Dans une société civilisée, aucun ménage client ne doit être privé d’eau par suite de son incapacité à payer. Cependant, il est dans l’intérêt de tous les usagers que les compagnies puissent avoir recours à des sanctions à l’encontre des mauvais payeurs qui se refusent à payer leurs factures. Grâce aux efforts du directeur de l’Ofwat et des CSCs, le nombre de coupures pour non paiement a chuté bien au-dessous des niveaux précédant la privatisation. L’ONCC soutient l’utilisation du système des forfaits (BPUs) à condition que soient sauvegardés les intérêts des clients » [41].

53Le rôle des CSCs dans ce processus est intéressant tant pour ce qu’ils ont fait que pour ce qu’ils n’ont pas fait. En particulier, ils n’ont pas joué un rôle majeur dans la campagne pour mettre fin aux coupures ou aux BPUs : bien au contraire, ils ont constamment soutenu les positions de l’Ofwat et des compagnies en faveur de ces instruments. En mai 1998, par exemple, le North-West CSC a bien accueilli le fait que la compagnie locale avait débranché moins de gens, en déclarant à cette occasion que « les nouvelles pratiques de la compagnie, qui consistent à nouer un contact avec le consommateur avant toute mise en demeure, paraissent à l’évidence couronnées de succès », mais il exprimait aussi des doutes sur l’interdiction des coupures, craignant que cela n’entraîne « des augmentations de tarifs pour compenser les créances irrécouvrables de quelques mauvais payeurs » [42]. En revanche, L’ONCC et les CSCs ont joué un rôle déterminant et positif dans les initiatives administratives de l’Ofwat, en soulevant des questions, en poussant les compagnies à adopter des règles d’usage et en contrôlant l’application de ces règles.