Brève épistémologie de sciences sociales

7 Bien que centrale en sciences sociales pour interroger les relations de conditionnements mutuels entre individus et structures / sociétés, la notion d’interdépendance est le plus souvent réduite à un argument ontologique de ces interactions (Cherkaoui, 1998 ; Elias, 1991). Les travaux menés au sein de l’École de Chicago ont toutefois contribué à apprécier la matrice des relations, en qualifiant d’« écologique » le modèle urbain nord-américain du début du XX^e siècle (Coulon, 2020 ; Grafmeyer, Joseph, 1979). À partir de l’analyse des parcours socio-résidentiels, des modes de vie et des reconfigurations spatiales, cette approche a mis au jour l’influence réciproque des dimensions économiques, sociales, culturelles et politiques dans l’évolution des territoires.

8 Par la suite, les travaux portant plus spécifiquement sur les services en réseaux eurent davantage le souci de caractériser et de qualifier le sens de ces relations, afin de répondre à ce qui était jusqu’alors un impensé (Dupuy, 1984) : quelle place et quel(s) rôle(s) jouent véritablement les infrastructures et la matérialité dans l’organisation des villes et des territoires ? Considérant les réseaux comme vecteurs de relations, la notion de système fut convoquée pour appréhender l’ensemble des interactions au sein des villes et avec l’« extérieur », ainsi que leurs modes de régulation et d’adaptation. En parallèle, la crise économique et environnementale des années 1980 favorise le retour d’une perspective préexistante, le métabolisme urbain, qui considère les villes et les territoires comme consommateurs de ressources et producteurs de rejets (Barles, 2017). Fait de flux d’énergies et de matières, ce métabolisme révèle le régime socioécologique des activités humaines et l’empreinte laissée sur les territoires, ce qui revient à reconnaître les interactions fortes entre espaces, ressources et activités. Enfin, à la faveur du changement climatique et de ses impacts sur l’environnement et le phénomène urbain, une nouvelle orientation se précise et s’intensifie depuis une quinzaine d’années : l’analyse des relations particulièrement structurantes entre les secteurs de l’eau, de l’énergie et de l’alimentation, qualifiées de « water-food-energy nexus » (Artioli, Acuto, McArthur, 2017 ; Monstadt, Coutard, 2019). Dès lors, les auteurs insistent sur l’intrication des trois secteurs (aux plans socioéconomique, politique, technique, environnemental, spatial et temporel) dans le développement des villes et dans leurs capacités adaptatives.

9 Qu’elle soit masquée sous d’autres vocables ou officiellement convoquée, la notion d’interdépendance conduit à repenser l’ensemble des relations et des effets entre les différentes composantes du système urbain dans une approche multi-scalaire, mais aussi le sens que prennent ces relations et les impératifs qu’elles engendrent pour que le système perdure (Smith, Clark, Yusoff, 2007). À l’approche objectivable des relations, la notion articule aussi une perspective immatérielle, idéelle, faite de doctrines, de savoirs, de valeurs, de représentations, d’intérêts, à partir desquels se positionnent les acteurs (Carter, 2018 ; Carter, Drouaud, 2022 ; de Godoy Leski, 2021). Analyser les interdépendances qui structurent la gestion des services d’eau suppose par conséquent de retisser l’ensemble de ces relations pour en appréhender les dynamiques et leurs effets.

De l’intérêt de saisir les boucles de rétroaction via l’analyse des registres d’interdépendance

10 Utilisée notamment en sciences physiques et en cybernétique, la notion de boucles de rétroaction présente plusieurs avantages pour appréhender du point de vue des sciences sociales les interdépendances. Tout d’abord, elle invite à considérer le secteur de l’eau potable sous l’angle d’un système « vivant » et de sa régulation, ce qui implique de s’intéresser à l’ensemble des interactions s’y produisant, qu’elles soient d’ordre biologique, physique et mécanique, ou bien encore social, politique et institutionnel (Lobry, 1993 ; Leplat, 2006). En second lieu, la notion met (implicitement) l’accent sur la connaissance, la diffusion de l’information et les processus de contrôle nécessaires à la qualification d’un état du système, de ses enjeux et de son évolution (Rappin, 2021). Elle nous incite ainsi à prendre en compte les dimensions cognitive et processuelle des problèmes de gestion (Barbier et alii, 2020), comme moteurs des choix, des stratégies et des trajectoires de recomposition. Enfin, la notion de boucles de rétroaction est consubstantielle à l’idée d’une pluralité et d’une circularité des temps de l’interaction, impliquant des effets retours immédiatement visibles ou plus diffus et différés (Levy, 2020 ; Requier-Desjardins, 2012). Dès lors, elle nous invite à nous intéresser autant aux signaux forts de changements (réorganisation institutionnelle, transformation des infrastructures, etc.) qu’à ceux plus faibles (équipement progressif des ménages en kits hydro-économes, etc.), afin d’appréhender les processus de construction et de recomposition des problèmes d’action publique et de leur prise en charge.

11 Pour comprendre ces effets en boucle et le positionnement des acteurs à l’endroit des enjeux de l’eau, il est intéressant de se doter du concept de « registre d’interdépendance ». Celui-ci renvoie à la manière dont les acteurs de l’eau perçoivent et construisent les enjeux, en les replaçant dans des chaînes relationnelles et de causalité. La littérature de sciences sociales relative aux questions environnementales permet d’identifier et de conceptualiser au moins six registres d’interdépendance qui concernent les services d’eau et leurs infrastructures (cf. Figure 1). Le registre écologique s’intéresse aux relations Nature-Société et à leur régulation (Larrère, 2016). Il met en scène le système de contraintes et d’opportunités qui s’établit entre ressources, services et usagers, et qui conditionne leur état. Le registre technique pose la question de la place des équipements et de leur médiation dans la gestion des services, des ressources et des consommations (Caillaud, 2015). Il correspond au rôle des dispositifs techniques en matière de protection-exploitation-consommation de l’eau. Le registre politique porte sur les processus d’instauration d’un « ordre public » (Barbier, 2021) de l’eau, censé servir le « bien commun territorial » (Lascoumes, Le Bourhis, 1998). Il s’illustre entre autres par les jeux d’acteurs entourant l’élaboration et la mise en œuvre de politiques territoriales de gestion de l’eau. Les registres gestionnaire et marchand s’orientent pour leur part vers la relation triangulaire entre autorité organisatrice, opérateur de service et usagers, le premier en se concentrant sur la performance du service (Canneva, Guérin-Schneider, 2011a), et le second sur la relation-clientèle (Caillaud, 2018). Ces registres soutiennent, par exemple, les objectifs d’amélioration du rendement des réseaux et de satisfaction des usagers. Le registre social s’attache enfin aux pratiques de consommation (Barbier, 2013 ; Caillaud et alii, 2021) et s’accompagne de considérations liées aux modes de vie (Maresca, 2017) et à la cohésion sociale (Coutard, Pflieger, 2002). Il se décline notamment autour des enjeux d’universalité vs individualisation du service et de partage des coûts. Cet état des lieux permet d’apprécier la complexité du secteur, en éclairant les liens qui unissent, imbriquent, superposent voire entrechoquent les enjeux, les cibles (acteurs, dispositifs, éléments de nature) et les actions relevant de ces registres. Par ailleurs, il convient de garder à l’esprit que ces derniers constituent des cadres de représentation non exclusifs les uns des autres, qui varient selon les acteurs.

Figure 1

Les registres d’interdépendance relatifs aux services d’eau potable

Les registres d’interdépendance relatifs aux services d’eau potable

12 Voyons maintenant comment les services d’eau et leurs infrastructures ont concrètement évolué au cours du temps, sous quels registres et quels en sont les effets retours.

La desserte universelle de l’eau potable : une logique de bâtisseur

14 De la fin du XIX^e siècle aux Trente Glorieuses, le déploiement des services publics d’eau potable répond en France à un référentiel hygiéniste (Frioux, 2013). Celui-ci vise à assainir les zones urbaines et les espaces d’habitation, dans une optique de salubrité publique et de développement territorial. Trois dynamiques vont s’avérer centrales dans ce processus, et structurer l’organisation institutionnelle et technique des services : l’ambition politique d’implanter des services de proximité ; le pilotage par l’administration territoriale d’État ; la prédominance du génie civil et sanitaire dans l’élaboration des politiques locales d’équipement.

15 Mues par des logiques d’autonomie et de proximité, les municipalités urbaines s’emparent les premières de la compétence « eau potable », en vue de s’équiper d’un service public au plus proche de leurs administrés. Elles sont accompagnées par les jeunes firmes spécialisées dans la gestion des services urbains, qui leur fournissent le savoir et les compétences techniques nécessaires au déploiement et à la gestion de leurs réseaux. Au début du XX^e siècle, ce modèle « urbain » s’étend au secteur rural dans une approche toutefois intercommunale, afin de compenser le déficit de moyens financiers de ces collectivités (Caillaud, 2013).

16 Le déploiement des services est également piloté à l’échelle départementale par les services déconcentrés de l’État, afin de réguler les conflits d’usage de la ressource entre les secteurs industriel, agricole et domestique (Ghiotti, 2006). Outre les jeux de négociation entre les préfets et les élus locaux pour ajuster l’action aux besoins des territoires (Crozier, Thoenig, 1975), ce pilotage s’effectue au travers d’une politique de subventions aux adductions en eau conditionnée à l’engagement des autorités organisatrices à déléguer au privé la gestion de leur service (Pezon, Canneva, 2009). Cette condition est ainsi vue par les services déconcentrés de l’État comme la garantie d’une gestion effective et efficace de l’eau potable, notamment en secteur rural.

17 Enfin, cette période se caractérise par la prédominance des logiques d’ingénierie civile et sanitaire dans la mise en place des infrastructures liées à l’eau (Barraqué, 2010). Centrée sur la technique, cette approche vise à assurer l’adduction de ressources de bonne qualité mais éloignées des zones de consommation, et à rendre potables celles à proximité des lieux d’habitation. Autrement dit, il s’agit moins de gérer les ressources dans une optique écologique, que de dompter les contraintes environnementales pour assurer un développement des territoires (Lefebvre, 2002) en se fondant sur des normes et des standards définis d’en haut (Lorrain, 2005).

18 L’équipement des territoires en services d’eau potable s’ancre donc dans un registre techno-politique fondé sur l’idée de modernisation (Jobert, Muller, 1987). Ce programme se traduit à la fin des années 1970 par l’existence de plus de 14 000 services d’eau potable, 33 000 captages et 900 000 km de canalisations, gérés majoritairement par des opérateurs privés. Mais à peine est-il achevé que trois nouveaux défis mettent en péril le système (Caillaud, 2013) : la qualité des eaux brutes est de plus en plus dégradée faute de protection des captages ; des conflits d’accès aux ressources s’accentuent du fait d’une diminution de la quantité des masses d’eau disponibles en raison de leur surexploitation ; les réseaux s’avèrent défaillants par manque d’entretien. Cette situation est directement liée à l’émiettement institutionnel des services, à l’absence de coordination stratégique des acteurs de l’eau, et à leur enfermement dans une logique de bâtisseur, qui empêchent de prendre en compte les interdépendances physiques, spatiales et fonctionnelles du système d’eau. Désormais, le mot d’ordre politique consiste à « sécuriser » les services, afin de garantir un accès universel et continu à l’eau potable, pour un coût économique et environnemental acceptable (Barbier, Roussary, 2016).

La sécurisation par la ressource : l’écologie assujettie aux logiques politiques et gestionnaires

19 La sécurisation passe tout d’abord par une tentative de remédiation écologique, impulsée par un renforcement législatif et réglementaire aux échelles européenne et nationale. Parmi l’ensemble des textes adoptés, il convient de citer les directives européennes « Nitrates » (1991), « Eaux résiduaires urbaines » (1991), « Eau potable » (1998) et « Cadre sur l’eau » (2000), qui visent entre autres à protéger les ressources contre une diversité de pollutions, à réglementer l’usage des eaux brutes pour la consommation humaine et à reconquérir la qualité des masses d’eau à l’horizon 2015. Ces directives ont été retranscrites en droit français, notamment dans le cadre de la loi sur l’eau de 1992, dans celle sur les milieux aquatiques de 2006, ainsi que dans la loi Grenelle 2 de l’Environnement (2010) [4].

20 Parmi l’ensemble des dispositifs créés, il est intéressant de se pencher sur les périmètres de protection de captage et les aires d’alimentation, car ils ciblent directement l’eau destinée à la consommation humaine et impliquent les services. Les périmètres de protection visent à prévenir les risques de pollution accidentelle sur les captages, par le biais de contraintes physiques (acquisition foncière, clôture des premiers ares) et de normes d’aménagement et d’exploitation du sol (mise en place de servitudes, réglementation des activités). Les aires d’alimentation de captage ont quant à elles pour objectif d’écologiser les pratiques agricoles via des mesures négociées destinées à limiter l’usage d’intrants polluants. Il s’agit donc de deux dispositifs sous-tendus par un registre politique et écologique à l’origine ambitieux, puisqu’ils doivent avoir pour effet de sanctuariser certains espaces contre toute interaction néfaste pour la ressource. Les mesures qui y sont inscrites sont définies dans le cadre de procédures de diagnostic menées par des experts hydrogéologues, et doivent être approuvées par les autorités organisatrices de l’eau, les services déconcentrés de l’État et les acteurs périphériques (agriculteurs, industriels, habitants).

21 Cependant, le bilan des réalisations est très mitigé. Malgré des rappels à la loi, la protection des captages peine à se généraliser [5], et seuls deux-tiers des aires d’alimentation jugées stratégiques [6] bénéficient de programmes d’action mis en œuvre [7]. Ces retards s’expliquent en grande partie par la lourdeur des processus faits de plusieurs cycles de diagnostic (cf. Figure 2), impliquant un accord politique intersectoriel.

Figure 2

Procédure d’élaboration technique des périmètres de protection de captage

Procédure d’élaboration technique des périmètres de protection de captage

22 Les tensions auxquelles donnent lieu ces processus conduisent ainsi à retarder des procédures déjà longues, ce qui revient à confronter le temps de l’expertise à celui de l’action publique et de l’environnement. Au-delà des divergences de positionnement entre acteurs, la protection des ressources fait face à la difficulté de faire coexister une pluralité de temporalités issues de registres d’interdépendance différents : le temps T de la modélisation hydrogéologique (registre techno-écologique) ; le temps des conjonctures socioéconomiques influençant le territoire (registre social) ; le temps de l’élaboration d’un projet partagé de développement territorial à plus ou moins long terme (registre politique) ; le temps long de la restauration écologique et de sa perméabilité vis-à-vis de l’activité humaine (registre écologique). L’asynchronisme des temps, cumulé à la gestion des contestations, a pour effet de placer la protection de la ressource en situation de parésie (Kuhfuss et alii, 2011 ; Zakeossian et alii, 2017) : pour sortir des conflits, limiter les coûts et respecter la réglementation, l’équipement technique est alors le plus souvent réduit à des mesures consensuelles éloignées des réels enjeux locaux.

23 Enfin, la sécurisation par la ressource s’effectue aussi par des stratégies de « rationalisation » de la carte des prélèvements (Caillaud, 2013). Cette démarche vise à sélectionner et ne conserver que les ouvrages productifs jugés stratégiques et de qualité, et à abandonner ceux considérés comme étant trop dégradés. Ainsi, 5 000 captages ont été volontairement abandonnés par les autorités publiques entre 1996 et 2008, pour des raisons de pollution de la ressource et/ou de productivité insuffisante, ce qui revient à donner le primat aux logiques gestionnaires (limitation des coûts, respect des normes) plutôt qu’aux enjeux de restauration écologique. Mais au-delà, l’intérêt apparaît assez limité et n’être que de court ou moyen terme. En effet, cette stratégie risque d’accentuer aux plans spatial et fonctionnel les interdépendances écologiques et techniques, en enfermant les services autour de quelques ressources plus ou moins bien sanctuarisées, comme commencent à le craindre et à l’anticiper certains acteurs locaux (SMEGREG, 2017). Ce faisant, une boucle de rétroaction se dessine dans laquelle la faible protection de la ressource et l’abandon des captages « défectueux » constituent à long terme des facteurs de risque pour l’alimentation en eau potable.

La sécurisation par les réseaux : la politisation des infrastructures

24 Le second volet de la sécurisation des services porte sur les réseaux. Il consiste à améliorer leur état, à développer des solutions techniques de secours aux pénuries d’eau et à engager une gestion stratégique à long terme. En réinvestissant le patrimoine infrastructurel, il s’agit pour les services de desserrer l’emprise écologique sur leur fonctionnement en n’étant plus strictement dépendants des ressources historiquement mobilisées et, réciproquement, d’éviter d’accentuer les tensions quantitatives sur les ressources. En l’espace de trente ans, cet enjeu va se traduire par un véritable programme de gestion des infrastructures (Sciences Eaux et Territoires, 2016), donnant à voir un « tournant patrimonial » (Florentin, Denis, 2020) dans la manière de gérer les réseaux et leurs interactions avec le monde environnant. La gestion des infrastructures glisse ainsi d’une démarche curative (réparation des fuites) vers une approche préventive et intégrative, caractérisée par la mise en place de politiques de maintenance inter-réseaux (eau potable, assainissement, voirie, etc.), ce qui conduit à faire évoluer les cultures, les pratiques et les instruments de gestion (cf. Denis, Florentin, 2022, dans ce numéro).

25 Mais d’autres étapes ont précédé ce tournant et ont porté plus prosaïquement sur une amélioration en silo de l’existant. Au cours des années 1990-2000, la sécurisation des réseaux est marquée par une logique d’interconnexions entre services. En créant des réseaux de réseaux d’eau, il s’agit d’être en mesure de secourir les territoires touchés par une pénurie, grâce à des ventes d’eau interservices. Par exemple, en Ille-et-Vilaine, cela s’est traduit à partir de 1994 par la mise en place d’un réseau primaire d’infrastructures d’adduction reliant d’Est en Ouest et du Nord au Sud l’ensemble des syndicats mixtes de production et leurs équipements (cf. Figure 3). Il est complété par un maillage secondaire qui dessert plus spécifiquement les services de distribution.

Figure 3

Les infrastructures de sécurisation en Ille-et-Vilaine

Les infrastructures de sécurisation en Ille-et-Vilaine

26 Mais la sécurisation infrastructurelle est également accomplie par la mise en œuvre de politiques de renouvellement des canalisations à l’échelle des services, pour en améliorer la qualité et le rendement. Face aux coûts que représente une telle prise en charge, nombre de collectivités – notamment rurales – n’ont d’autres choix que de recourir à l’emprunt (Fauquert, 2005). Cela implique un arbitrage politique entre attention sociale ou clientéliste à court terme (maintenir le prix du service et réparer uniquement les fuites identifiées sur le réseau) et action techno-environnementale à plus long terme (investir pour moderniser le réseau et réduire l’empreinte sur la ressource). Pour remédier à cette contrainte, le législateur incite depuis les années 1990 aux regroupements intercommunaux, afin de « rationaliser » et de « moderniser » la carte des hydro-territoires (Barbier, Roussary, 2016). C’est pourquoi la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (dite Loi Notre, 2015) impose un transfert de compétences aux intercommunalités à fiscalité propre, au détriment des formes syndicales. De la sorte, elle vise à réduire le nombre d’entités et à clarifier la distribution des compétences entre autorités organisatrices, en vue d’atteindre un « optimum » territorial apte à résoudre les crises socioéconomiques et environnementales qui affectent le secteur (Caillaud, 2017). Cela revient ainsi à reconnaître les relations d’interdépendance qui se nouent entre les registres technique et gestionnaire liés aux réseaux, et celui plus politique relevant de la gouvernance territoriale, comme cela fut perçu et mené en Ille-et-Vilaine via une réorganisation pyramidale des compétences : un pilotage stratégique à l’échelle départementale, assumé par un syndicat unique ; une production d’eau potable gérée à l’échelle de sous-bassins versants par six syndicats mixtes ; une distribution assurée à l’échelle locale par une pluralité de services (cf. Figure 4).

Figure 4

La pyramide des autorités organisatrices de l’eau potable en Ille-et-Vilaine

La pyramide des autorités organisatrices de l’eau potable en Ille-et-Vilaine

27 Pour autant, cette réforme institutionnelle des services se confronte localement à d’importantes résistances politiques. Outre le faible attrait de ce secteur pour les intercommunalités à fiscalité propre, les grands syndicats revendiquent leur maintien en arguant de la pertinence de leur logique hydraulique sur celle de bassin de vie et d’emploi qui sous-tend les formes communautaires (Groupe NOTReau, Barbier, Wittner, 2019). Il en ressort alors des transferts de compétences et des fusions à la carte, tenant compte des relations politiques (coopération, concurrence) historiquement nouées entre collectivités riveraines.

28 Trois situations méritent d’être ici précisées pour illustrer la charge politique et gestionnaire intervenant dans la gestion stratégique des réseaux. La première met en scène une opération de fusion entre deux petits services afin d’accroître leur capacité de gestion (mutualisation des moyens, élargissement de l’assiette fiscale). Or, comme l’explique un agent d’une Direction Départementale des Territoires et de la Mer, « marier deux services pauvres n’en fait pas un riche » (Caillaud, 2013). Non seulement le renouvellement des réseaux n’est pas garanti par le regroupement, mais la qualité de l’ensemble peut même être remise en question « si la mariée a le pied bot », c’est-à-dire si l’un des deux services présente une infrastructure plus vétuste qu’anticipée. La performance globale du nouveau réseau apparaît donc conditionnée par l’état physique de chaque infrastructure originelle, ce qui renvoie en partie aux stratégies de gestion antérieures et aux moyens mobilisés. En outre, l’extension des réseaux conduit paradoxalement à accroître la vulnérabilité du service car, en cas de pollution ou de défaillance généralisée, c’est désormais un circuit étendu qui est mis en péril (cf. Renaud, 2022, dans ce numéro).

29 La deuxième situation concerne les stratégies d’extension des réseaux à des fins d’expansion territoriale, comme l’illustre le cas du Syndicat intercommunal des eaux de la région de Grenoble (Brochet, 2019). Voulant concurrencer au plan géopolitique la ville de Grenoble, rivale originelle du syndicat, le comité syndical engage à la fin des années 1980 une stratégie volontariste d’extension et de surdimensionnement de son réseau jusqu’à des communes situées à 22 km au nord-est de son territoire. L’objectif consiste ainsi à équiper ces territoires d’infrastructures d’adduction-distribution, en prévision de l’implantation de nouvelles compagnies industrielles pour lesquelles ils n’ont pas les capacités d’assurer les besoins en eau. Ce faisant, il s’agit de les inciter à adhérer au syndicat pour accroître sa puissance face à la ville de Grenoble, en leur assurant une solution d’adduction pour leurs futurs résidents industriels adossée à des tarifs syndicaux plus modiques que ne le permettent de simples ventes d’eau. Autrement dit, l’interconnexion est moins liée ici à l’enjeu de sécurisation hydrique d’un territoire qu’à la concurrence politique entre deux autorités publiques désireuses d’étendre leur territoire d’influence. Cependant, cette stratégie présente la contrepartie d’enfermer le syndicat dans une logique de marché, qui oblige à maîtriser l’offre (accéder à des ressources en quantité suffisante) et la demande (s’assurer d’un seuil minimal de consommations) pour rentabiliser son investissement.

30 La troisième situation est, à certains égards, le pendant de la précédente : l’infrastructure peut aussi être mobilisée pour préserver l’autonomie politique et gestionnaire d’un service face à l’expansion d’une collectivité riveraine. En s’interconnectant entre réseaux, il s’agit moins de chercher à accroître ses parts de marché et à fidéliser de nouveaux adhérents, comme dans le cas du syndicat grenoblois, que d’ériger un rempart de sécurisation contre l’immixtion d’un puissant service concurrent. C’est cette stratégie que suivirent les syndicats de la périphérie ouest du Grand-Lyon en créant un « boulevard de l’eau » entre eux (Caillaud, 2013), afin de tenir à distance la métropole à l’endroit de leur politique de gestion de leurs services et réseaux.

31 Ainsi, l’infrastructure constitue une « ressource de pouvoir » (Lambelet, Pflieger, 2016) en structurant les capacités techniques et gestionnaires des services, mais elle représente en retour un vecteur de contraintes, au travers des relations qu’elle institue à l’échelle des territoires : emprise au sol, accès aux ressources, encadrement technique des relations, économies d’échelle, etc. Par conséquent, la mise en œuvre du programme de sécurisation des services d’eau à partir des années 1990 tend à dessiner une boucle de rétroaction marquée par des rapports de pouvoir entre acteurs, en vue de pérenniser leurs structures et leurs systèmes d’alimentation en eau potable. Ce faisant, les registres techniques, gestionnaires et marchands sont mobilisés pour défendre des positions politiques qui débordent des seules considérations écologiques.

De l’intégration des usagers à leur participation politique

33 La place des usagers domestiques au sein du système d’eau potable s’inscrit dans des relations d’interdépendance aux ressources, aux services et aux infrastructures, du fait de leurs rôles de consommateurs, d’interlocuteurs physiques et de contributeurs (pratiques et économiques) à l’organisation institutionnelle et fonctionnelle de l’alimentation en eau potable. Jusqu’aux années 1980, les usagers sont cependant placés en retrait du fonctionnement opérationnel et stratégique des services, ces derniers prêtant néanmoins attention à la catégorie des abonnés, pour des raisons de fiscalité essentielle à l’équilibre économique des services (Chatzis, 2006) et à leur déploiement universel (Pezon, 2002).

34 La montée en puissance du nouveau management public issu de la dynamique néolibérale favorise alors une transformation du rapport aux usagers (Bezes, Musselin, 2015 ; Jeannot, 1998) : pour améliorer leur efficacité et leur performance et répondre davantage aux attentes des utilisateurs, les services sont enjoints de se rapprocher de leurs destinataires. Ce repositionnement consiste ainsi à investir une logique-clientèle en lieu et place d’une approche administrative impersonnelle, ce qui revient à individualiser l’offre en tenant compte des conditions de vie et d’usages domestiques de l’eau potable (Barbier, Montginoul, Waechter, 2006).

35 Ce mouvement s’appuie en outre sur l’idée de « responsabiliser » les individus, afin qu’ils partagent les objectifs politiques, écologiques et gestionnaires des services et qu’ils contribuent aux résultats collectifs. La « responsabilisation » des usagers se double ainsi d’une « incitation » à « se mettre au travail » conformément aux règles du service, et à l’inverse par un devoir accru de redevabilité des services à l’endroit de leurs utilisateurs (Caillaud, 2018). Cela se décline au travers d’instruments normatifs dédiés au suivi et à l’évaluation des pratiques, des enjeux et des besoins respectifs : établissement d’indicateurs de performance (Canneva, Guérin-Schneider, 2011b) ; adoption de normes AFNOR du type « Service à l’usager » (Waechter-Larrondo, Barbier, 2008) ; multiplication des guides de bonnes pratiques gestionnaires (Werey et alii, 2018) ; diffusion des pratiques éco-citoyennes en direction des usagers (www.cieau.com) ; mise en place de comparatifs entre services (Barucq, Guillot, Michel, 2006).

36 Cette logique de clientèle a pour effet d’institutionnaliser trois nouvelles figures d’usagers dans le discours des autorités organisatrices et des opérateurs (Pflieger, 2002) : celle de client justifie l’individualisation de l’offre pour satisfaire la demande ; celle de consommateur accompagne les arguments liés au prix et à la qualité du service ; celle de citoyen légitime la politique du service comme servant le bien commun. Ces catégories sont alors progressivement reprises et appropriées par les usagers, qui les mobilisent comme ressources d’action en vue de peser à différents niveaux dans la régulation des services. À l’échelle nationale, les associations de consommateurs et de protection de l’environnement s’immiscent dans l’élaboration des politiques publiques de gestion de l’eau pour faire valoir des enjeux sociétaux tels que ceux de justice sociale et de préservation de l’environnement (Boy et alii, 2012). À l’échelle locale, représentants associatifs et citoyens-militants investissent les commissions consultatives sur les services publics afin d’encadrer l’activité des opérateurs de service dans une logique de contre-pouvoir (Tindon, Barbier, 2018). À l’échelle individuelle, les usagers font valoir auprès des opérateurs la singularité de leurs pratiques, de leurs besoins et de leurs préférences, en les interpellant directement sur des aspects liés au service rendu et à sa qualité perçue (coûts, dysfonctionnements, etc.) (Barbier, Montginoul, Waechter, 2006). Partant, l’immixtion des usagers dans la gestion de l’eau conduit à diversifier et à complexifier l’agenda des autorités publiques et des opérateurs, en proposant de nouveaux récits des relations d’interdépendance tenant davantage compte de leur place au sein du système.

D’une demande de « juste prix » à l’individualisation du système

37 Mais l’ouverture aux usagers s’effectue également en réponse aux affaires de collusion et de corruption qui émaillent le secteur de l’eau, et qui se confondent avec les hausses tarifaires issues de la dérégulation des services [8] (Pezon, 2002). Ces hausses deviennent non seulement insupportables pour les usagers mais aussi suspectes, ce qui contribue à ancrer la question de l’acceptabilité sociale et du « juste prix » au centre des discussions.

38 Revendiqué par les usagers au nom du principe de paiement au réel, le « juste prix » est censé tenir compte des niveaux de dépenses, d’investissements et d’amortissements, afin d’encadrer la rémunération des opérateurs (privés). Néanmoins, la conception du « juste prix » se double chez les usagers d’une appréciation subjective de la qualité du service rendu et de la mise en responsabilité des acteurs face aux coûts de la gestion de l’eau. C’est ainsi que des controverses émergent par exemple sur l’intégration dans la facture des coûts de protection et de potabilisation des ressources, alors que le secteur agricole devrait – selon certains – en assumer la charge en tant qu’émetteur principal de pollutions diffuses (Bouleau, Guérin-Schneider, 2011 ; UFC Que Choisir, 2022). Autrement dit, l’exigence de « juste prix » conduit à recentrer le consentement à payer des usagers vers leurs seules consommations individuelles, ce qui réactualise les questions de solidarité d’accès à l’eau (Coutard, Pflieger, 2002) et de gestion des infrastructures (Barbier, Roussary, 2016). Ces questions sont d’autant plus épineuses qu’elles se déclinent à deux échelles : celle des territoires et celle des services.

39 À l’échelle territoriale, les inégalités de moyens entre secteurs urbains et ruraux s’accentuent à la fin du XX^e siècle, sous l’effet des réformes décentralisatrices et de déconcentration de l’État. En abandonnant ses missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage, l’État oblige les autorités organisatrices de l’eau soit à se doter de moyens pour internaliser cette compétence, soit à renforcer leur dépendance aux marchés (délégataires, bureaux d’étude) (Dedieu, 2019). Combiné à l’émiettement des services [9], cela a pour effet de créer un système à deux vitesses, avec d’un côté des services plus urbains et étendus qui parviennent davantage à maîtriser leurs modes de gestion (et leurs opérateurs et prestataires), et de l’autre des services ruraux, de taille modeste, soumis à la régulation marchande. C’est pourquoi certains élus et citoyens en appellent à la remunicipalisation des services (Bordonneau et alii, 2010) et à la mise en place de nouveaux modes de gouvernance territoriale tenant davantage compte des interrelations entre les territoires urbains et ruraux (Hellier, 2015).

40 À l’échelle des services, la fin du XX^e siècle est également marquée par l’émergence du problème des impayés d’eau, issu de la conjonction entre la récession économique qui affecte les Français et la hausse des tarifs liée à la dérégulation du secteur (Tsanga Tabi, 2006). Face aux nombreuses coupures d’eau pour non-paiement, le législateur construit progressivement ce problème sous l’angle de l’accès social au service, en facilitant d’un côté le déploiement d’aides financières aux plus démunis et de l’autre l’ouverture à des tarifs garantissant a priori un accès aux volumes « vitaux » (Barbier, Gremmel, 2017). La collectivisation du comptage de l’eau à l’échelle des immeubles étant une des variables critiquées pour son inégalité de traitement entre usagers, la Loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain (2000) impose dans le même temps d’individualiser les compteurs dans une optique de « juste prix ». Mais appliquée aux logements à caractère social, cette mesure s’avère contre-productive, du fait qu’elle éloigne ces habitants de toute économie d’échelle et d’une possibilité de lissage des consommations (Barraqué, 2011).

41 La demande de « juste prix », apparue à l’origine pour réguler les tensions entre acteurs, a ainsi pour effet d’enfermer ces derniers dans une logique individualiste. Dès lors, l’économie de l’eau est de plus en plus segmentée dans les discours et les revendications : aux agriculteurs la charge écologique d’assumer les coûts de restauration de la ressource ; aux autorités organisatrices le devoir de cohésion et de régulation ; aux opérateurs la responsabilité sociale de la gestion de l’eau ; aux usagers l’obligation morale de maîtriser leurs consommations et d’assumer leurs factures. Ainsi, la question de la répartition des coûts conduit à désemboîter les différents registres d’interdépendance qui composent le système et à rechercher des « responsables » individuels au détriment d’une lecture intégrative et collectiviste des enjeux. Autrement dit, les enjeux de l’eau ne sont plus construits et placés au centre d’un projet sociopolitique, technique et environnemental cohésif aux échelles nationale et locale, comme ce fut en partie le cas durant la période de déploiement des services, mais plutôt perçus comme le symptôme de pratiques individuelles défaillantes circonscrites en certains endroits du secteur : des agriculteurs polluants ; des opérateurs vénaux ; des usagers gaspilleurs…

De l’écologisation des pratiques domestiques aux perturbations techniques et gestionnaires

42 L’intégration des usagers à des fins de responsabilisation et de participation à l’effort environnemental et de gestion des services, conduit enfin à les transformer en cible privilégiée des politiques d’écologisation des pratiques (Salles, 2009). Les autorités publiques et les opérateurs tentent ainsi de les enrôler pour qu’ils adoptent des pratiques économes en eau, en mettant à leur disposition des dispositifs et un affichage liés à la maîtrise de leurs consommations (Strengers, 2011) : campagnes de communication, guides des éco-gestes, installation de compteurs communicants, éco-certification des équipements électroménagers, etc.

43 Si on ne peut ignorer l’influence (relative) des nudges dans les consommations d’eau (Szaszi et alii, 2018), il convient de rappeler que ces dernières sont très largement structurées au plan social, comme en témoignent leurs fluctuations hebdomadaires et saisonnières (Euzen, 2004 ; Samé et alii, 2016). La consommation domestique d’eau potable s’inscrit ainsi dans un processus de socialisation auquel participent de nombreux acteurs, au premier chef desquels se situent les « prescripteurs de pratique » (Caillaud et alii, 2021). Ceux-ci correspondent certes aux services publics, mais ils sont supplantés à l’échelle du foyer par les personnes dépositaires de la figure d’autorité, telles que les parents à l’endroit de leurs enfants. Ces personnes structurent ainsi au quotidien le sens des pratiques domestiques, via des injonctions et justifications liées aux normes d’hygiène, à la maîtrise du budget familial, aux enjeux écologiques, etc. et par la mise en œuvre d’actions de régulation intra-domestique (e.g. coupure du chauffe-eau pour abréger des douches jugées trop longues). Toute tentative de régulation marchande passe alors par une épreuve de validation auprès des prescripteurs domestiques de pratiques, qui en font plus ou moins le relais à leurs co-résidents, selon leur degré d’intérêt et de compréhension. Cette épreuve est ainsi fortement conditionnée par les caractéristiques socio-démographiques, économiques et résidentielles du foyer et par leur système de représentations et de valeurs (Caillaud, 2018).

44 À cela s’ajoute la médiation technique des pratiques de consommation qui échappe en partie aux services et aux habitants (Caillaud et alii, 2021). Ainsi, les équipements régulateurs (compteurs débitmètres, chaudière, thermostats, etc.) et de consommation (robinetteries, équipements électroménagers, WC, etc.) organisent une délégation technique des consommations. Incorporés au sein de gestes routiniers (Bessy, Chateauraynaud, 1993), ils contribuent à invisibiliser les consommations aux yeux des usagers et à desserrer les prises que les services peuvent avoir sur ces derniers. Malgré tout, la montée en puissance de la thématique environnementale depuis les années 1990 favorise une certaine sensibilité écologique chez les usagers (Bozonnet, 2012) qui se traduit par la mise en œuvre de tactiques destinées à maîtriser (et réduire) leurs consommations : modification des gestes ordinaires de la vie quotidienne (e.g. couper le robinet lors du brossage des dents) ; recours aux équipements éco-certifiés (e.g. lave-linge AAA) ; diversification des sources et séparation des réseaux (e.g. récupérateur d’eau pluviale, forage domestique, toilettes sèches).

45 Bien qu’elles soient écologiquement encouragées par les pouvoirs publics, ces nouvelles pratiques s’ajoutent au final à un contexte d’inflexion de la courbe des consommations initié par les usagers non-domestiques (Barraqué et alii, 2011 ; Florentin, 2020), ce qui soulève toute une série d’enjeux et de dilemmes pour les services. Le premier est d’ordre prospectif. Il vise à appréhender l’évolution des consommations dans le temps, afin d’anticiper les seuils critiques et les possibles défaillances engendrées pour les services (Rulleau et alii, 2020). Le deuxième consiste à élaborer une stratégie permettant de maintenir la qualité du service (et des infrastructures) dont la gestion courante pèse 70 à 80 % des coûts, dans un contexte d’équilibre budgétaire affecté par l’incertitude des recettes. Cet enjeu pose notamment un dilemme entre augmenter ou moduler le prix du service pour en assurer le maintien et l’universalité au risque de mécontenter la figure du client, et approfondir l’individualisation de l’alimentation en eau potable, quitte à accroître les inégalités sociales en matière d’accès à ce service essentiel (Barraqué, 2013). Un troisième enjeu a plus directement trait à la gestion quotidienne du service et à sa qualité. Face au ralentissement des flux internes aux canalisations entraînant une possible altération de la potabilité de l’eau et un encrassement ou une érosion à moyen terme des réseaux, les services sont contraints de renforcer la surveillance de leurs infrastructures et d’engager des mesures curatives, telles qu’une chloration accrue en sortie d’usine et des relargages momentanés pour provoquer un effet de chasse. Or, par défaut de communication, ces mesures sont le plus souvent perçues négativement par les usagers (Barbier, 2009) qui y voient un indicateur de mauvaise gestion du service et/ou de mauvaise qualité de la ressource, soulevant ainsi polémiques et critiques.