Les City Improvement Districts : promus en centre-ville/ interdits dans les quartiers résidentiels

5 Les cid sont des outils de sécurisation encouragés dans les deux villes. Ces montages, importés d’Amérique du Nord, autorisent les propriétaires fonciers à contracter des services privés pour améliorer les services publics dans leur quartier, notamment le nettoyage et la sécurité. Ils versent, pour ce faire, une taxe supplémentaire (Graham et Marvin, 2001) qui échappe au budget municipal. Elle ne peut, contrairement au reste des impôts, être redistribuée dans toute l’agglomération.

6 Au Cap et à Johannesburg, les cid sont jugés opportuns pour les espaces où se déploie la puissance des grandes entreprises privées et qui constituent un enjeu en termes de vitrine internationale, en particulier les centres-villes. Les accords entre municipalité et compagnies privées, fédérées en lobbies, sont en plein essor. Ainsi, les arrêtés qui encadrent les cid  [5] ont été inspirés par les compagnies privées et les opérateurs des cid. À Johannesburg, le directeur du Central Johannesburg Partnership ne cache pas son rôle dans la rédaction de l’arrêté provincial de 1997 [6] qui a, au demeurant, servi de modèle à l’arrêté municipal adopté au Cap en 1999. Toutefois, au Cap, l’outil cid a été utilisé par un groupe de résidents du quartier afrikaner de Durbanville pour créer un Community Improvement District. La municipalité, embarrassée par l’utilisation inattendue de ce cadre réglementaire dans un suburb, a amendé son arrêté : en édictant des critères techniques plus stricts pour les « cid résidentiels », elle les a rendus en pratique impossibles (Morange et Didier, 2006a). On assiste donc à une différenciation territoriale des politiques sécuritaires entre quartiers d’affaires et quartiers résidentiels.

Les enclosures : ni autorisées ni interdites ?

7 À Johannesburg, les cid résidentiels n’apparaissent pas dans les textes juridiques (la Ville envisage de les autoriser dans le cadre de son programme de régénération urbaine). Des résidents des classes moyennes et aisées ont en revanche privatisé l’accès à leur quartier en érigeant des barrières dans des rues publiques (tenues par des agents privés ou fermées en permanence). Ces dispositifs, plus informels que les cid, reposent sur le volontariat pour financer l’érection des barrières et les salaires des gardiens, mais plus visibles dans l’espace, ils manifestent plus crûment une volonté de se retrancher du reste d’une société urbaine jugée dangereuse. En outre, leur multiplication depuis le milieu des années 1990 (environ 300 en 2005) pose d’énormes problèmes de circulation à l’échelle métropolitaine.

8 Le Conseil métropolitain de Johannesburg a attendu 2003 pour produire un règlement sur la question [7], laissant s’instaurer un vide juridique dont les groupes de résidents ont profité pour multiplier les enclosures. Désormais, ils doivent solliciter une autorisation, mais le règlement, conformément aux recommandations de groupes d’experts (Mabin, 2002), demeure volontairement ambigu : s’il n’interdit pas les enclosures par principe, il ne les autorise pas non plus sans conditions. La Ville de Johannesburg se trouve en effet prise au piège d’une contradiction majeure : d’une part, la volonté politique affichée par l’anc de contrecarrer des initiatives jugées intolérables dans la ville post-apartheid, d’autre part, un pragmatisme (plus discret) lié à l’urgence d’assurer la sécurité des résidents aisés (Bénit, 2004). Ce règlement instaure donc un traitement au cas par cas, selon des critères très flous et difficiles à mesurer (l’efficacité dans la lutte contre la criminalité, l’impact sur la circulation automobile, l’accord d’une majorité de résidents et usagers du quartier, etc.). Cela allonge considérablement la procédure d’examen (le dossier doit passer par de multiples services municipaux) et nourrit un sentiment d’injustice immense chez les résidents (une enclosure interdite ici est autorisée là alors qu’elle semble présenter des caractéristiques similaires).

Les partenariats locaux police-résidents : l’impossible formalisation

9 Un troisième type de montages repose sur les partenariats locaux entre police et résidents. Il s’inspire du community policing  [8], principe adopté en 1995 afin de redorer l’image de la police notamment dans les townships (Shaw, op. cit.) et de mobiliser des acteurs non étatiques pour mieux lutter contre l’augmentation de la criminalité et la fin de son confinement dans les townships (Leggett, 2005). C’est dans ce double but qu’ont été créés les Community Policing Forum (cpf) : une loi nationale [9] impose à chaque commissariat de police d’établir un forum mensuel de discussion avec les résidents afin d’identifier les problèmes locaux et d’élaborer conjointement des solutions fondées sur la configuration sociale et spatiale du quartier, et non plus sur la lutte générale contre la criminalité (Shearing, 1998). Le principe de solutions sécuritaires différenciées et adaptées à chaque espace local est donc inscrit dans la loi (Bénit, op. cit.).

10 Comme ces forums aboutissent régulièrement au constat du manque de moyens humains et financiers de la police nationale, ils débouchent souvent sur des partenariats public-privé destinés à mobiliser des bénévoles et à drainer des donations en faveur du commissariat de quartier. C’est le cas des Trust Funds au Cap. La police aide à la mise en place de patrouilles de résidents bénévoles à l’échelle du quartier, parfois dans un cadre réglementé (système dit des reservists  [10]). Mais le bénévolat n’est pas toujours de mise, surtout dans les quartiers aisés : à Johannesburg, certains cpf collectent les donations privées qui permettent de rémunérer des professionnels, des agents de sécurité « communautaires » que la police nationale entraîne et déploie dans le quartier. Au Cap, jusqu’en 2004, un accord formel d’exclusivité entre une compagnie privée et le gouvernement provincial permettait à cette dernière de fournir à certains quartiers des « agents de sécurité communautaires » (Community Police Officers) entraînés par la police et patrouillant en tandem avec elle.

Carte 1. Localisation des études de cas et enjeux sécuritaires au Cap (2008)

Carte 1. Localisation des études de cas et enjeux sécuritaires au Cap (2008)

Carte 2

Les enclosures à Johannesburg (2004) : un jeu avec les législations fluctuantes ?

Les enclosures à Johannesburg (2004) : un jeu avec les législations fluctuantes ?

Les enclosures se sont développées à Johannesburg au milieu des années 1990 dans un contexte de transition institutionnel et de forte hétérogénéité réglementaire. Le territoire métropolitain était alors divisé en quatre municipalités ou « sous-structures ». Les enclosures se sont développées dans les sous-structures Nord et Est qui toléraient ces initiatives du fait de la pression d’un électorat aisé ou appartenant à la classe moyenne. En revanche, les sous-structures Ouest et Sud avaient interdit les enclosures, d’autant plus facilement que dans ces quartiers, l’électorat plus populaire (et donc moins apte à financer des enclosures) ne faisait pas pression en ce sens. La suppression des sous-structures et la création d’un conseil métropolitain ont mis fin au principe de tolérance mais pas aux enclosures.

11 Or ces montages, qu’ils soient ou non placés sous les ordres directs de la police, sont difficiles à formaliser sur le plan juridique car ils posent un problème technique et politique qui imposerait de trancher dans deux débats très polémiques (Bénit-Gbaffou, 2006a) : peut-on admettre le principe d’une inégalité d’accès des quartiers à la sécurité en fonction des revenus de leurs habitants ? Peut-on entériner la sous-traitance de la sécurité par la police nationale comme on la légitime pour d’autres services publics et traiter la sécurité comme un service ordinaire (indépendamment du risque de corruption lié à de telles pratiques) ? Il semble donc urgent à l’État de ne pas légiférer sur ces partenariats qu’il tolère de manière tacite ou formelle, mais au cas par cas, du moins tant qu’ils ne deviennent pas trop visibles (ce qui est souvent une conséquence de leur succès). Ils sont parfois efficaces et constituent une alternative à l’enfermement de la classe moyenne aisée dans des gated communities, ainsi qu’à la privatisation de la sécurité par le recours à des compagnies de sécurité privées qui, bien que réglementées, échappent à tout encadrement public et communautaire.

L’institutionnalisation du provisoire comme norme gestionnaire

12 Finalement, même quand les montages sécuritaires sont encadrés par des textes juridiques, leur caractère temporaire y est gravé dans le marbre. Les acteurs publics scandent aussi dans leur discours que cid, Trust Funds, neighbourhood watches, polices privées, enclosures, ne sont pas appelés à devenir des éléments pérennes de la ville et qu’une fois la sécurité restaurée, ils seront caducs et démantelés.

13 La longue hésitation de la municipalité de Johannesburg sur les enclosures reflète cette posture : réglementer, c’était reconnaître au phénomène un caractère assez durable pour appeler une réponse publique globale. Confrontée à un risque de débordement lié à ce vide juridique, elle a néanmoins dû réagir après coup et tente désormais d’éviter cette chausse-trappe en temporisant, au sens littéral : elle donne des autorisations temporaires qui doivent être renouvelées tous les deux ans. De même, au Cap la municipalité n’a d’abord pas légiféré sur les cid résidentiels ; son arrêté ne portait que sur les quartiers d’affaires ; seuls les lobbies privés avaient obtenu que les pouvoirs publics s’engagent dans des contrats de trois ans : paradoxe où ce sont eux et non l’État qui exigent la durabilité ! Ce n’est qu’en 2003 que la ville a amendé son arrêté pour empêcher son détournement ; elle fut alors contrainte d’y mentionner les cid résidentiels, leur donnant droit de cité. Pour contourner cet écueil, elle a instauré le caractère temporaire de tous les cid par un argument d’autorité : elle peut n’importe quand et pour n’importe quelle « bonne raison » (en cas de menace « résidentielle ») dissoudre un cid et amender son arrêté.

14 La naturalisation du provisoire comme principe de gestion urbaine légitime toutes les expérimentations et toutes les remises au pas brutales puisque les montages sont toujours dits exceptionnels. La rhétorique de l’expérimentation devient un outil commode pour justifier toutes les postures, par exemple, la fin des Community Police Officers et des Trust Funds du Cap en 2004 : ces montages nés dans une période de pénurie d’effectifs au sein de la police nationale (au milieu des années 1990) ont été sommés de disparaître après la création de polices municipales en 2001.

La politique : la « gouvernance flexible », reflet des raports de force locaux

16 Le Cap est la seule métropole que, du fait de sa structure démographique (48 % de métis, traditionnellement anti-anc – recensement 2001), l’anc ne parvient pas à conquérir durablement. Entre 2000 et 2003, la da (cf. note 4 supra) a conquis le pouvoir au prix d’une alliance avec le nnp (parti conservateur héritier du National Party de l’apartheid), puis l’anc a repris la mairie (jusqu’en 2006), par un procédé peu orthodoxe [11]. Parallèlement, en décembre 2000, un conseil métropolitain (unicity) s’est substitué aux six municipalités inframétropolitaines.

Carte 3

Résultats de la da (Alliance démocratique) aux élections locales de 2006 au Cap et à Johannesburg, par circonscriptions électorales

Résultats de la da (Alliance démocratique) aux élections locales de 2006 au Cap et à Johannesburg, par circonscriptions électorales

La da contrôle des circonscriptions électorales de grande taille dans les deux villes. Cependant, ces circonscriptions sont souvent beaucoup moins densément peuplées que les townships noirs où le vote da est quasiment nul. Par ailleurs, la da est relativement populaire dans les townships métis (Mitchells Plain au Cap et Eldorado Park à Johannesburg). C’est l’une des raisons de son succès au Cap, où les métis représentent environ 48 % de la population (au recensement 2001). Néanmoins, bien que la da dispose d’une base plus solide au Cap, sa majorité demeure très courte, ce qui l’oblige (de même que l’anc d’ailleurs) à constituer des alliances politiques souvent fragiles. En revanche, à Johannesburg, les quartiers métis sont moins importants (6 % de la population totale en 2001, contre 73 % de Noirs) et la domination électorale de l’anc demeure incontestée.

17 L’histoire des cid résidentiels s’inscrit dans un double contexte d’alternance politique et de transformation du gouvernement local. Le cid de Durbanville avait été créé en 2000, conformément à un arrêté municipal promulgué par l’une de ces municipalités. Après 2000, la unicity dirigée par la da promulgua un arrêté unifié qui occultait la question des cid résidentiels. En 2003, de retour au pouvoir, l’anc, hostile aux cid résidentiels, amenda l’arrêté (du jour au lendemain) et mit fin au « détournement » : le cid de Durbanville arrivait à échéance et ne fut pas renouvelé. Ces collisions montrent que les temporalités politiciennes accentuent les inflexions des cycles courts de la gouvernance flexible, par ailleurs inscrite dans le mode de fonctionnement des cid régis par des contrats de trois ans.

18 À Johannesburg en revanche, le conseil municipal est dominé par l’anc et l’opposition n’y a quasiment pas voix au chapitre. C’est en coulisse (via des lobbies) et au tribunal (par un recours accru au contentieux juridique) que s’opèrent les luttes politiques de la gouvernance flexible. Sans décrire précisément la composition et les modes de fonctionnement de ces lobbies, on peut souligner que les enclosures les plus aisées incluent nombre d’hommes d’affaires (notamment issus de l’assurance, de la sécurité privée et de la promotion immobilière, pour qui les enclosures représentent au moins autant une bonne affaire qu’une question de sécurité). Elles abritent également une partie de la nouvelle bourgeoisie noire (d’affaires ou de gouvernement) proche de l’anc  [12]. L’hésitation politique à légiférer sur les enclosures et la pérennité de ces structures reflètent la puissance de ces groupes. Cela a conduit à tolérer au-delà de leur échéance certaines enclosures, tandis que d’autres se sont développées hors de tout cadre juridique.

19 En outre, le traitement au cas par cas et la multiplication des critères d’autorisation qui semblaient dispenser la municipalité d’un affrontement politique ouvert l’ont en fait affaiblie : les associations de résidents contestent sur le terrain judiciaire des décisions qu’elles jugent illégitimes (Bénit-Gbaffou, 2006b) où elles s’avèrent souvent gagnantes précisément du fait du flou qui prévaut en la matière. La multiplication des recours les a même conduites à unir leurs forces dans une coalition métropolitaine, le Combined Chairperson Committee. Fort d’une cinquantaine de comités, celui-ci poursuit la Ville, arguant qu’elle a omis de rencontrer chaque président d’association sur site avant de trancher, comme l’y contraint une loi provinciale sur les restrictions d’accès [13]. Cette politique a un coût financier (dossiers démesurés), paralyse l’action municipale et s’avère inefficace (les enclosures sont toujours là). La municipalité de Johannesburg se trouve prise à son propre piège : des groupes de résidents cumulant puissances économique et politique ont utilisé les contradictions entre règlement municipal et lois provinciale et nationale pour bloquer le pouvoir municipal. La « gouvernance flexible » conduit donc à une perte de pouvoir à Johannesburg, alors qu’au Cap elle constitue une démonstration de force des pouvoirs publics.

Le politique : la « gouvernance flexible », reflet des conflits sur l’échelle de gouvernance urbaine

20 À Johannesburg comme au Cap, les revirements et les hésitations de la réponse publique engendrent chez les classes moyennes et aisées une immense frustration, que vient renforcer leur rejet de la centralisation du pouvoir à l’échelle métropolitaine. Entre 1995 et 2000, dans les deux villes, des municipalités inframétropolitaines leur fournissaient une plateforme d’expression politique et les cadres juridiques étaient adaptés à leurs spécificités locales : en témoignent la légalisation des enclosures par deux des quatre municipalités (Est et Nord, les quartiers les plus aisés de Johannesburg) et la légalisation des cid « communautaires » au Cap par deux arrêtés municipaux sur trois. En 2000, la suppression de ces municipalités au profit d’un Conseil métropolitain a imposé l’échelle métropolitaine de gouvernance urbaine afin de faciliter la redistribution des ressources fiscales en grande partie captées par ces sous-structures et de saper la base locale de l’opposition à l’anc. De fait, la suppression de ces échelons de pouvoir a privé les groupes de résidents « minoritaires » de leur arène politique d’expression privilégiée. Ils ont le sentiment de ne plus avoir voix au chapitre sur des décisions qui les affectent très directement et de subir une recentralisation autoritaire du pouvoir. Ce n’est pas un hasard si, dans la presse locale à Johannesburg, le débat sur les enclosures a coïncidé avec les attaques les plus virulentes contre le démantèlement des « sous-structures » (Wafer, 2005), les deux thèmes reflétant un conflit sur l’échelle de gouvernement urbain légitime.

21 Si la centralisation du pouvoir facilite la redistribution fiscale, elle éloigne donc la municipalité de ses administrés. Pour atténuer cette distance, les pouvoirs publics promeuvent des formes de représentation politique locale et des processus participatifs : dans chaque circonscription électorale, les résidents élisent un conseiller qui représente leur quartier au conseil municipal. Cependant, les circonscriptions restent dépourvues de ressources propres et ces élus (même s’ils appartiennent à l’anc), privés de pouvoir : les processus de décision sont concentrés entre les mains d’un Conseil exécutif restreint (dix personnes nommées par le maire et choisies au sein de son parti ou de sa coalition). Le conseil municipal a donc cessé d’être un espace de débat. Par ailleurs, la participation reste ignorée dès qu’elle devient critique (d’autant qu’elle est mal relayée par une opposition politique anémiée [Bénit-Gbaffou, 2006b] ou émanant d’anciens quartiers blancs aisés, privilégiés sous l’apartheid et accusés d’être réactionnaires.

22 Face à cette centralisation, les groupes de résidents des classes moyennes ou aisées tentent de trouver d’autres modes d’action. Par le biais d’associations en particulier, ils tentent de s’emparer de la sécurité, se chargent du nettoyage des rues, de l’embellissement, de l’entretien des trottoirs, de l’éclairage public, voire davantage. À Johannesburg, la très riche et très puissante association des résidents de Sandhurst a commandité l’élaboration d’un plan d’urbanisme et de circulation qu’elle a fait valider par la municipalité. Elle tente à présent de pousser la ville à légiférer sur les cid résidentiels, ce qui lui permettrait, grâce à une sorte d’impôt local de quartier, d’instaurer une planification à moyen terme et de s’ériger en micro-municipalité autonome. Les dangers politiques d’une telle formule sont patents (la municipalité du Cap, en interdisant les cid résidentiels, en était bien consciente). Un second mode d’action, plus conflictuel, consiste à confronter la municipalité aux incohérences de sa gouvernance flexible par des recours juridiques. Ce mode d’action, apanage des groupes de résidents les plus aisés, finit à Johannesburg par bénéficier à l’ensemble des quartiers enclos. Au Cap, les milieux d’affaires et la haute bourgeoisie sont moins puissants que dans la capitale économique et se tournent peut-être davantage vers les gated communities : dans ces espaces privés on se dispense d’une lutte politique sur le partage des pouvoirs avec l’État tout en influençant l’action publique en matière d’urbanisme (Morange et Vivet, 2006). Dans les quartiers de classes moyennes où la capacité de lobbying et les ressources (les actions en justice sont très onéreuses) sont moindres, on tente de contourner la loi. Au Cap, les groupes de résidents tentent de prendre la municipalité à son propre jeu. S’appuyant sur une forte tradition de mobilisation communautariste à tonalité paternaliste et fondée sur la charité privée, ils se saisissent de la rhétorique redistributive métropolitaine pour tenter d’obtenir un certain droit d’agir à l’échelle locale : en 2003, la communauté de Pinelands, forte de l’échec de Durbanville, a tenté d’associer le township noir voisin de Langa dans son projet de cid pour contrecarrer (en vain) les attaques municipales. Les résidents des quartiers qui ont organisé des Trust Funds ont parfois su avec succès inclure dans leur montage des camps de squatters proches, plongeant dans l’embarras les pouvoirs publics (Morange et Didier, 2006b). Faut-il voir, dans la judiciarisation des débats à Johannesburg, une réponse à la domination politicienne de l’anc ? Dans cette hypothèse, le registre juridique se serait imposé à Johannesburg du fait de l’absence d’alternance politique ; au Cap, la présence de la da donnerait aux communautés et aux milieux d’affaires des formes, même limitées, d’expression politique.

23 Finalement, la diversité des initiatives sécuritaires locales reflète celle des modes d’action des groupes de résidents dans le contexte de centralisation du pouvoir et de domination de l’anc, masqué sous une rhétorique de la participation : tantôt un mouvement discret vers l’autonomisation, tantôt un combat frontal avec la municipalité, plus souvent un jeu avec les règlements, les arrêtés municipaux et les lois provinciales et nationales.

Les politiques urbaines territorialisées : la « gouvernance flexible », masque du néolibéralisme

24 À Johannesburg comme au Cap, les cahots de la gouvernance sécuritaire traduisent des rapports de force politiques locaux et une bataille entre les échelles de gouvernement urbain, mais ils reflètent aussi la territorialisation des politiques publiques par de puissants pouvoirs métropolitains qui ont fait de la croissance économique le pilier de leurs politiques, ce qui les pousse à opérer un tri entre territoires. Ils privilégient certains espaces, jugés assez stratégiques pour faire l’objet de politiques d’exception, comme les cid.

25 Ces dynamiques ne sont pas propres aux métropoles sud-africaines. Pour certains auteurs, elles reflètent une restructuration de la nature, des fonctions et des modes d’action de l’État : il s’adapterait à la difficulté d’agir sur des espaces de plus en plus différenciés (économiquement, socialement, ethniquement) dans un contexte de raréfaction des ressources publiques et de faible capacité publique à administrer la ville (Jaglin, op. cit.). Cependant, cette restructuration correspond aussi à un choix néolibéral : le renoncement à réguler la ville dans son ensemble et la confiance dans la mythique « main invisible » pour redistribuer vers le bas (trickle down) les bénéfices d’une croissance territorialisée (Brenner, op. cit.). L’échelle métropolitaine n’est donc pas occultée mais reportée à des lendemains lointains. Le défi est de gérer dans le temps la disjonction spatiale : en attendant l’effet potentiellement bénéfique (à long terme) des politiques de croissance dans les territoires « perdants », les politiques urbaines s’y recomposent autour d’objectifs ciblés à court terme visant à y maintenir la paix sociale.

26 L’hétérogénéité spatiale des mesures sécuritaires au Cap et à Johannesburg illustre cette territorialisation : l’encouragement des cid dans les quartiers d’affaires (en dépit de leurs effets ségrégatifs violents à l’encontre des mendiants, clochards, enfants des rues, vendeurs de rue et résidents pauvres : Miraftab, 2007) va de pair avec la condamnation des cid résidentiels (dits élitistes, racistes et ségrégatifs). Ce favoritisme envers les centres d’affaires s’explique par le souci d’attirer l’investissement privé notamment international, priorité étant donnée à la croissance métropolitaine censée bénéficier à toute la ville.

27 Finalement, le recours à une gouvernance flexible est donc aussi lié à la territorialisation des politiques publiques : la loi instaurerait l’égalité de traitement dans la juridiction métropolitaine (d’autant que les juridictions infra-métropolitaines ont disparu) alors qu’avec la territorialisation, prévaut une grande variabilité dans le temps et dans l’espace des montages sécuritaires tolérés, encouragés ou interdits. Ce choix a pour effet (ou pour raison d’être ?) une dilution du débat public sur les politiques urbaines puisqu’il élude les débats de fond. La territorialisation décline les actions au pluriel, les disperse dans une variété locale difficile à saisir (et à comparer) et repose sur une multiplicité d’acteurs locaux, ce qui dilue les responsabilités. Elle ne rencontre donc pas d’opposition de principe mais des oppositions isolées, anecdotiques et fragiles. Toutefois, elle présente un risque politique important. Cette stratégie qui confère « par le haut » un privilège à certains territoires (par le biais d’outils juridiques spécifiques) peut être récupérée par des acteurs locaux (de bonne foi ou non) et confondue avec une forme de décentralisation, ce qui leur permet alors de contester le pouvoir central au profit d’une gouvernance « par le bas ». Ce qui était une politique urbaine initiée et contrôlée par le pouvoir métropolitain risque fort de renforcer les velléités centripètes des quartiers les plus organisés, et de légitimer la remise en cause du pouvoir métropolitain par des revendications décentralisatrices s’appuyant sur les outils juridiques de la territorialisation.