1Le constat après un « quinquennat » d’opération Sentinelle : maintien d’un haut niveau d’engagement dans un contexte d’évolution de la menace et de montée en gamme des forces de sécurité intérieure.

2Voilà désormais cinq années que les armées se trouvent déployées sur le territoire national, de manière ininterrompue et à un niveau inégalé depuis la fin de la guerre d’Algérie, dans le cadre de l’opération Sentinelle déclenchée à la suite des attentats perpétrés début janvier 2015 par des combattants terroristes dotés d’armes de guerre.

3Cette opération se poursuit depuis lors, même si les attaques qui se succèdent depuis la tragédie du Bataclan ne ressortent plus du « terrorisme militarisé », c’est-à-dire de groupes armés et structurés, mais d’individus plutôt solitaires, inspirés par la propagande des organisations djihadistes, souvent qualifiés de « déséquilibrés ». Ces derniers privilégient dans leur passage à l’acte des modes opératoires artisanaux (couteau, voiture-bélier…) quoique potentiellement meurtriers. « Le terroriste n’est plus téléguidé par des cellules situées en Syrie ; il prend le visage de personnes, parfois de petits délinquants ou de personnes psychologiquement fragiles, endoctrinées ou autoradicalisées », déclarait le Premier ministre en 2018.

4Les attaques ont ainsi diminué en élaboration technique et tactique, mais aussi en nombre, de façon continue : 11 attentats aboutis (3 réussis et 8 échoués) et 20 déjoués en 2017, 3 attentats aboutis (tous réussis) et 7 déjoués en 2018, 3 attentats aboutis et 4 déjoués en 2019. Fruit d’une action amont particulièrement efficace des services de renseignement et de la police, qui ont déjoué plus de 60 attentats depuis 2013, la tendance est incontestablement à la baisse. La menace terroriste, « diffuse et mouvante », demeure cependant à un niveau élevé selon ces mêmes services de renseignement, qui identifient un nombre important de personnes susceptibles de passer à l’acte, de manière isolée et rudimentaire, et donc difficilement prévisible.

5Depuis 2015, le ministère de l’Intérieur s’est profondément adapté pour répondre à la menace tout en bénéficiant d’une augmentation substantielle de ses moyens humains et financiers. Le schéma national d’intervention des forces de sécurité, en vigueur depuis 2016, en est un exemple concret, comme le sont les plans successifs de lutte antiterroriste  [1] ou encore la création de 10 000 postes de policiers et de gendarmes supplémentaires en cinq ans. Ces derniers sont destinés principalement aux « quartiers sensibles », terrain fertile de l’islamisme radical. Par ailleurs, selon un rapport parlementaire publié en 2018, les effectifs de la sécurité lato sensu ont progressé en parallèle de façon considérable pour s’élever aujourd’hui à 450 000 personnes, issues des forces nationales et des entreprises de la sécurité privée, et composant désormais un très large éventail. On dénombre ainsi 150 700 policiers nationaux, 100 812 gendarmes, 21 500 policiers municipaux (soit une hausse cumulée des forces territoriales de + 47 % entre 2002 et 2018) et 174 750 salariés de sociétés de sécurité privée (gardiennage, vidéosurveillance, sûreté aéroportuaire, cybersécurité, etc.)  [2], dont certains sont même armés depuis le 1^er janvier 2018  [3].

Le territoire national : premier théâtre d’engagement des armées par les effectifs déployés

6Pour revenir à l’engagement des armées sur le territoire national, si l’opération Sentinelle occupe une place importante (7 000 militaires déployés ou déployables en permanence sur court préavis et 147 M€ de surcoûts financiers en 2019), elle n’en constitue toutefois qu’une facette. L’engagement des armées sur le territoire national pour des missions de sécurité publique recouvre en effet une réalité très diverse, marquée par un volume de forces élevé, une répartition aux quatre coins de la planète et dans les trois milieux terre-air-mer, et un caractère permanent. 13 000 militaires sont ainsi engagés en métropole, 7 000 Outre-mer dans les missions de souveraineté auxquels s’ajoutent 10 000 pompiers militaires, recrutés, formés et entraînés par les armées, bien que placés sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. Au total, une trentaine de milliers de soldats.

7Enfin, l’opération Sentinelle ne correspond qu’à une partie de l’engagement des armées contre le terrorisme militarisé, celle consacrée à la défense « au plus près » au titre de la fonction stratégique « protection », en appui des forces de sécurité. Dans le cadre de la fonction stratégique « intervention », les armées mènent une guerre « au large » contre les groupes armés terroristes en bande sahélo-saharienne et au Levant. Cette combinaison d’actions, au près et au large, illustre bien le continuum sécurité-défense consacré par les Livres blancs de 2008 et 2013. Deux ans après le début de l’opération Sentinelle, la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale (2017), tout en rappelant que la mission première des armées était bien la protection des Français, soulevait à raison la question d’un engagement massif des armées sur le territoire national qui pourrait à la longue « fragiliser l’aptitude au combat des forces ». Tout l’enjeu est de « trouver le juste équilibre entre les fonctions protection et intervention » pour ne pas obérer le temps, les moyens et le capital que nous devons par ailleurs consacrer aux opérations extérieures et au maintien de notre aptitude opérationnelle afin de pouvoir faire face aux crises actuelles et à celles qui ne manqueront pas de survenir. Le contexte général est en effet celui d’une montée des menaces, d’une stratégie d’influence voire d’hégémonie et de nuisance des grands compétiteurs, marqué par le « retour du fait guerrier » comme l’évoquait le chef d’état-major des armées lors d’une récente audition parlementaire. Dans ce cadre nouveau, « le rapport de force redevient le mode de règlement des différends entre nations » et « le combat de haute intensité devient une option très probable », selon les mots du chef d’état-major de l’Armée de terre lors de sa prise de fonction  [4].

Maîtriser nos engagements pour garantir l’efficacité et la résilience des armées

8Pour atteindre cet objectif, les armées s’attachent à conserver la maîtrise de leur emploi sur le territoire national pour préserver leur capacité de répondre en permanence aux impératifs opérationnels et de garantir sur le temps long leur propre résilience, contribuant par là même à celle de la nation. Concrètement, il s’agit de préserver le caractère exceptionnel de l’emploi massif des armées sur le territoire national en maintenant son statut de recours ultime.

9La Vision stratégique du chef d’état-major des armées « Pour une singularité positive » (2018), fixe le cap à suivre et consacre notamment un paragraphe éclairant à cette question : « Tout l’enjeu pour les armées est de ne pas se laisser entraîner, situations d’urgence mises à part, vers une “permanence généralisée”, au sens d’un recours systématisé aux militaires pour pallier les difficultés des acteurs publics dans l’exécution de leur mission. Il s’agit, au contraire, d’assumer une forme de discontinuité, en fonction de la situation, qui seule permet de conserver intacte la notion d’ultima ratio. »

10Ultima ratio regum, la force est le dernier argument des Rois. La devise favorite de Richelieu, que Louis XIV avait fait graver sur ses canons, conserve pleinement sa pertinence aujourd’hui. Utilisée excessivement ou prématurément, elle s’émousse, s’épuise avant l’heure ou perd son caractère dissuasif. Pour garantir son efficacité, il faut donc veiller à son utilisation à propos, justifiée par une stricte nécessité, dans un cadre espace-temps bien pesé et clairement circonscrit, en se gardant de tout dévoiement de son emploi.

Les principes de la guerre : un fil directeur pertinent pour garantir cette maîtrise

11Voilà pour la théorie, mais en pratique la maîtrise de l’engagement des armées n’est pas chose aisée. Les conditions de court terme, le caractère d’urgence invoqué, l’émotion de l’opinion, ses conséquences sur le tempo politique, les circonstances, la promptitude naturelle des militaires à servir la cause publique, les pressions ou influences locales et les effets de cliquet peuvent brouiller le jugement, amener à des dérives et, au bilan, affecter le juste emploi de l’outil militaire sur le territoire national. Dans ce contexte, les principes de la guerre développés par le lieutenant-colonel Foch au début du XX^e siècle lors de ses conférences données à l’École supérieure de Guerre, alors qu’il y était professeur, semblent un fil directeur toujours très pertinent et autant de lumières utiles pour éclairer la réflexion et faciliter le discernement du chef militaire.

12L’analyse peut ainsi s’articuler autour de trois axes correspondant à trois principes historiques (économie des forces, liberté d’action, sûreté)  [5].

13L’économie des forces, qui a pour corollaire la concentration des efforts, consiste prioritairement à ne pas dépenser tout son capital. Au-delà, elle consiste en l’art de la dépense utile, efficiente, celui de tirer utilement parti des forces dont on dispose. Parce que les moyens sont comptés, il faut veiller à la préservation de la masse critique et des capacités rares. La professionnalisation des armées a en effet été une vraie révolution. Si le modèle d’une armée nombreuse, fondée sur la mobilisation et la conscription universelle a vécu, par atavisme culturel le réflexe d’un recours systématique aux armées, perçues de façon anachronique comme une réserve inépuisable d’hommes et de moyens, peut perdurer chez certains acteurs publics. Or, confronter nos armées à ce qu’elles étaient hier, permet de mieux saisir leurs limites : les effectifs du ministère de la Défense s’élevaient à 606 000 personnes en 1995  [6] (incluant à l’époque 91 000 gendarmes) contre 267 600 aujourd’hui dont environ 206 300 militaires  [7] (provenant de l’ensemble des armées, directions et services). Les équipements sont devenus plus performants, mais également plus chers en coût d’acquisition puis d’entretien, et de facto en nombre bien plus limité. Comme la force humaine, la force technologique doit être donc utilisée et usée avec parcimonie et à bon escient.

14L’économie des forces se fixe aussi et surtout pour but de ne pas insulter l’avenir. Car si les forces de sécurité intérieure et civile concentrent leur attention et toute leur énergie sur l’instant présent, sachant mobiliser rapidement et efficacement tous leurs moyens disponibles sur la « conduite » de l’événement, les forces militaires se projettent toujours vers le futur, déployant des efforts importants dans les travaux de planification, en complément des actions de conduite, afin de prévoir autant et aussi loin que possible « le coup d’après ».

15Cette notion d’anticipation introduit à propos la place essentielle de la réserve dans l’organisation des armées, un élément fondamental d’une bonne économie des forces. « Celui qui engage le dernier sa réserve est celui qui possède le plus de probabilités pour la victoire », écrivait en 1812 le général russe Nikolai Okunev dans ses Mémoires sur les principes de stratégie. Ainsi, le chef militaire, du niveau tactique jusqu’au stratégique, s’évertue en permanence à conserver ou régénérer un élément réservé pour faire face à l’imprévu, à l’effet de surprise de l’adversaire ou saisir, au contraire, une opportunité. Pour cela il doit parfois résister à la « tyrannie de l’instant présent ». La réserve introduit opportunément le deuxième principe fondamental, la liberté d’action, car elle en garantit justement la réalisation.

16Pour Foch, « l’art de la guerre est en définitive l’art de garder sa liberté » : préserver la liberté d’agir de ses forces et contraindre celle de l’adversaire. Dans son Introduction à la stratégie [8], le général André Beaufre utilisera plus tard la métaphore de l’escrime pour décrire cette dialectique qui est une lutte pour la liberté d’action. La présence d’un volume de force en réserve est une condition nécessaire à sa préservation.

17C’est notamment la raison pour laquelle, après avoir initialement déployé conformément au contrat opérationnel de l’Armée de terre « 10 000 hommes » après les attentats de janvier 2015, les armées ont ensuite travaillé à redonner rapidement de la cohérence opérationnelle et de la souplesse à leur dispositif Sentinelle en générant une réserve dédiée significative capable de faire face à des situations d’urgence, comme lors de l’attaque de Strasbourg le 11 décembre 2018, ou pour répondre aux sollicitations du ministère de l’Intérieur à l’occasion de grands événements à l’exemple du G7 de Biarritz où 1 200 militaires ont été engagés en août 2019 sur terre, mer et dans les airs pour appuyer les policiers et gendarmes. Le modèle Sentinelle rénové en place depuis octobre 2017 est donc articulé autour de trois échelons : un « dispositif opérationnel permanent », un « échelon de renforcement planifié » déployé en fonction des besoins anticipés dans le cadre du dialogue civilo-militaire préfectoral ou dans les situations d’urgence et une « réserve stratégique » de 3 000 militaires. Il poursuit actuellement son adaptation aux niveaux des zones de défense toujours dans l’optique d’un engagement au plus juste besoin, au bon endroit et dans le temps strictement nécessaire afin d’économiser le capital précieux de l’outil militaire.

18La préservation de notre liberté d’action sur le territoire national est confrontée au défi de son immensité. Quand les capacités civiles, saturées ou sous-dimensionnées, ne sont plus en mesure de faire face seules à la situation, les armées sont requises pour répondre aux besoins d’urgence, en métropole comme dans l’Aude en octobre 2018, mais aussi à plusieurs milliers de kilomètres de l’hexagone comme aux Antilles, en 2017, après le passage du cyclone Irma ou régulièrement en Nouvelle-Calédonie à cause des feux de forêt.

19Le déploiement des forces militaires, terrestre, maritime et aérienne, sans céder à l’éparpillement, doit surtout garantir notre souveraineté sur l’ensemble de nos Outre-mer et assurer la préservation de notre autorité dans nos espaces territoriaux et notre zone économique exclusive, deuxième du monde par sa superficie. C’est également un enjeu de taille pour les armées, confrontées à la limite de leurs capacités, alors même que des États-puissances renforcent significativement leur influence dans certaines zones où nous sommes implantés et alors que notre souveraineté est localement contestée par certains voisins voire par de grands compétiteurs (îles éparses et Mayotte dans le canal du Mozambique, îlots Matthew et Hunter en Nouvelle-Calédonie, par exemple).

20La quête de la liberté d’action revêt un caractère intemporel. Il s’agit de tout mettre en œuvre pour la garantir aujourd’hui et demain. S’inscrivant dans les temps longs, se préparant toujours au pire, les armées sont soucieuses de limiter leurs engagements aux nécessités vitales, considérant que la France n’est pas en état de guerre et qu’elle doit conserver sa capacité militaire d’y faire face.

21Le troisième principe, la sûreté, vient compléter et recouper le triptyque. Selon Foch, « la sûreté, c’est attaquer sans se découvrir », une notion qui « domine la stratégie comme la tactique ».

22Appliquée au territoire national, en métropole et Outre-mer, elle correspond à la « défense militaire » qui, selon le Code de la défense, « comprend les mesures et les postures prescrites pour assurer la défense du territoire et de ses approches, dans tous les espaces matériels et immatériels, face à une agression militarisée ». Il s’agit notamment de la défense maritime du territoire (DMT) et de la défense aérienne (DA), deux volets dans lesquels les armées agissent en primo-intervenants. Chaîne sémaphorique, bâtiments déployés dans nos approches, chasseurs et hélicoptères prêts à décoller sur très court préavis y concourent. La défense opérationnelle du territoire (DOT), volet terrestre de la défense militaire, est de son côté mise en œuvre par la chaîne de commandement de l’organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD). La « défense militaire » n’est pas un concept nouveau en soi, mais il s’agit de le mettre à jour en permanence au gré de l’évolution du contexte sécuritaire. La sûreté impose en effet un effort de prise en compte des nouvelles formes de conflictualité et des menaces émergentes (drone, cyberattaque, arsenalisation de l’espace exo-atmosphérique…) comme des risques liés à l’environnement (catastrophes naturelles, technologiques, environnementales…). Les créations sous l’autorité du CEMA du Commandement de la cyberdéfense (2017) puis du Commandement de l’espace (2019) ont répondu à cette logique d’actualisation des capacités de défense. L’application du principe de sûreté est une condition nécessaire de la liberté d’action. À l’exemple du boxeur qui doit maintenir la garde de son visage tout en portant un coup. Pour pouvoir se projeter et opérer au loin, il faut au préalable conserver la sûreté permanente de son sanctuaire comme de ses lignes de communication. Nous revenons à l’équilibre entre les fonctions stratégiques protection et intervention.

23Au-delà de la sûreté des espaces territoriaux, ce principe peut aussi se rapporter à la sauvegarde de la singularité militaire face au risque de la banalisation. Cette singularité est en effet essentielle à l’efficacité de l’outil militaire. Elle est notamment la condition première de sa résilience tant il est vrai que « le combat est le but des armées et l’homme est l’instrument premier du combat »  [9]. Héritage de notre histoire, elle se manifeste en partie par le statut, reposant sur la réactivité, la disponibilité, la discipline et la neutralité. Elle s’applique également à la sauvegarde de qualités immatérielles, essentielles aux forces morales des armées comme « l’esprit guerrier » et l’acceptation du sacrifice suprême si la mission l’exigeait. La singularité militaire concerne aussi les questions d’organisation et de procédés tactiques. Une formation engagée sur le territoire national reste toujours une unité sous commandement militaire, appliquant dans l’esprit les mêmes principes d’articulation et de manœuvre qu’en opération. L’attention portée à la singularité militaire nous prévient également de toute mauvaise interprétation du continuum sécurité-défense : il y a complémentarité et non « supplémentarité » entre les forces de sécurité intérieure (FSI) et les armées. Hors situations extrêmes de menaces militarisées, ces dernières n’ont pas à se substituer aux FSI dans des missions d’ordre public, comme cela avait été imprudemment évoqué en 2018 lors des premières grandes manifestations de gilets jaunes. Il importe à cet égard de sortir de toute ambiguïté et par-dessus tout de préserver le caractère dissuasif de l’outil militaire. Comme en économie, c’est la rareté qui donne de la valeur. Une permanence généralisée non justifiée sur le sol national présenterait le risque d’un émoussement de cette qualité indispensable à la force militaire, altérant l’autorité de l’ultima ratio.

24En ces temps incertains marqués par « l’ensauvagement du monde », la singularité militaire apparaît ainsi comme un bien plus que jamais indispensable à la nation, un legs malgré tout fragile et qu’il faut conserver précieusement.