1Dans l’Histoire, les événements majeurs, guerres, révolutions, épidémies, ont souvent conduit à une recomposition du monde. Est-ce que la crise mondiale du coronavirus ne constitue pas l’un de ces bouleversements majeurs ? Outre que cette crise remet en cause les principes de gouvernance mondiale et de la globalisation, elle interroge ces valeurs fondatrices de l’Union européenne que sont la solidarité, la dignité de l’être humain, la liberté, la démocratie, l’État de droit et la paix, bâties sur l’héritage d’une civilisation multiséculaire. Mais c’est dans l’adversité que les pays européens ont toujours trouvé la volonté et le courage politique de faire avancer l’Europe. Dans le domaine de la défense et de la sécurité, la route, déjà tracée, doit être élargie à une approche globale intégrant tous les aspects de la résilience et de la protection des intérêts collectifs et individuels de 27 pays solidaires et soudés par un destin commun.
2Après avoir tiré les premiers enseignements de la crise, ce papier a vocation à montrer le rôle central que l’Union européenne doit tenir pour développer l’expression d’une souveraineté partagée dans le domaine de la sécurité et de la défense.
Une solidarité européenne mise à rude épreuve
3La crise sanitaire a mis à rude épreuve la solidarité européenne. La gestion du début de la crise a été le fait des États dans le cadre national, la compétence sanitaire leur appartenant. Ces réactions ont conduit trop souvent à des mesures étrangères à la solidarité européenne.
4Cependant, la Croatie, qui préside actuellement le Conseil, a activé dès le 28 janvier le mécanisme de réaction de l’Union européenne. L’UE a ainsi collecté des fonds publics et privés pour financer la recherche sur les vaccins, les diagnostics et les traitements ; elle a créé une réserve commune de matériel médical et a contribué au rapatriement des nombreux Européens. La solidarité entre pays s’est aussi exprimée dans un délai relativement rapide : l’Allemagne, parfois avec des avions de ses forces armées, le Luxembourg, l’Autriche ont accueilli des patients d’Italie et de France.
5Cependant, si l’Union européenne, après le premier temps national, a pris sa place dans cette gestion de la crise, son intervention a mis en relief des clivages antérieurs, en l’occurrence entre le Sud et le Nord de l’Europe. Jacques Delors, ancien président de la Commission, a été jusqu’à dénoncer le « danger mortel » pour le projet européen si les pays membres se révélaient incapables d’afficher leur solidarité. Cela révèle que cette solidarité ne peut pas s’appuyer uniquement sur des intérêts, mais être le fruit d’une véritable adhésion au projet européen. Or, cette adhésion pêche souvent par une politique de communication de l’UE insuffisante et peu convaincante.
6Par ailleurs, la gouvernance mondiale actuelle a atteint ses limites. Que ce soient les organisations comme l’OMS, l’OMC, l’ONU ou les accords récemment dénoncés comme celui sur le climat ou celui sur les armes nucléaires intermédiaires (FNI), son affaiblissement est visible.
7De même, la mondialisation avec comme effet secondaire une concurrence sauvage pose de nombreux problèmes. Même si elle a contribué à l’abaissement du coût des biens et des services, et a encouragé la créativité et l’innovation, elle a accru la vulnérabilité des nations, créant notamment des dépendances intolérables. Cette dépendance est spécialement marquée à l’égard de la Chine pour un certain nombre de produits critiques.
8En résumé, le système international installé après la Seconde Guerre mondiale, sous l’influence des États-Unis et plus généralement des Occidentaux, est affaibli et remis en cause dans ses fondements. La crise sanitaire risque d’être le révélateur du conflit multidimensionnel entre les États-Unis et la Chine, les premiers s’effaçant progressivement de la scène internationale, le second s’inscrivant comme le nouveau champion du multilatéralisme. Cette crise sanctionne une triple rupture, rupture du monopole de l’Occident sur l’histoire du monde, rupture du leadership américain hérité de la Seconde Guerre mondiale et rupture avec une globalisation incontrôlée.
9Compte tenu de la situation actuelle, l’Europe, si elle veut assumer ses responsabilités, devra dorénavant compter sur ses propres forces. L’Union européenne a déjà montré qu’elle était un acteur mondial quand elle était capable de négocier d’une seule voix au niveau économique. Pour avoir les moyens de se faire entendre et respecter, elle doit développer ses efforts non seulement dans les domaines sanitaire, industriel, énergétique, économique et diplomatique, mais surtout sa première responsabilité, en liaison avec les États, sera d’assurer effectivement la sécurité de ses citoyens.
Le rapport de la crise sanitaire à la sécurité et la défense
10Dans le cas de la gestion d’une crise comme celle du Covid-19, ce qui est important, ce sont avant tout – comme à la guerre – des capacités d’anticipation et de logistique, de leadership et de commandement et surtout, du courage. Cela dit, en 2020, un plan ne nous aurait pas protégés totalement, mais aurait déjà permis de favoriser une réponse concertée… réponse concertée qui a fait bien défaut dans la première phase de la crise. Effectivement, l’individualisme national fut prégnant au début de la crise, tant en Europe qu’en transméditerranée ou en « transatlantique » laissant un goût amer, celui de craindre qu’il en aurait été de même face à une agression plus robuste.
L’aggravation des risques et des menaces
11L’analyse et la perception des risques ont déjà été modifiées par les effets de la crise sanitaire. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, nous avons vécu successivement la guerre froide, la très courte période des dividendes de la paix puis la guerre contre le terrorisme et le retour des confrontations étatiques. Avec le Covid-19, le monde entre dans une nouvelle ère faite de risques multiples et simultanés couvrant des secteurs tant civils que militaires. La liste s’allonge : menaces étatiques, prolifération balistique et nucléaire, cyberattaques, terrorisme, piraterie, menaces hybrides (désinformation, influence, subversion), bioterrorisme… L’instabilité et l’incertitude vont donc croître tandis que la notion d’arrière est en train de disparaître sur notre belle planète bleue puisqu’il n’y a plus d’espace protégé… sauf peut-être la station spatiale orbitale, et encore !
12L’Europe s’est mise dans une situation de dépendance intolérable par rapport à la Chine. Elle devra en sortir sans pour autant abandonner le dialogue stratégique entrepris depuis maintenant plus de six ans, en le rendant toutefois plus offensif à tous les niveaux dont celui de la défense. La Chine restera à la fois un partenaire et un rival systémique.
13La menace terroriste n’a pas disparu avec la crise sanitaire. Bien au contraire, ce temps a permis une réorganisation des groupes et une recomposition de leurs stratégies d’action, notamment en Afrique, en Irak et en Afghanistan. Leurs idéologies convergent sur le sentiment que la crise sanitaire est une sanction divine.
14La crise a renforcé la conception souverainiste et défensive de la Russie qui profite de chaque division entre les Européens, convaincue du déclin du modèle occidental. Selon la Russie, l’échec de l’UE entraînerait l’affaiblissement de l’Otan, voire sa disparition. L’Union, avec les États-membres, doit être capable de se doter d’une stratégie commune envers la Russie, pour renouer le dialogue et en faire à terme un partenaire stratégique.
15Parallèlement, « la dérive des continents » entre l’Amérique et l’Europe, qui n’est pas nouvelle, se poursuit. Mais il est exagéré de croire que les États-Unis vont abandonner totalement le continent européen et son environnement proche. Notre intérêt est de préserver le lien transatlantique qui pourra prendre une nouvelle forme, une fois que l’UE aura acquis son autonomie stratégique. En attendant, l’Otan, bien qu’affaiblie et manquant sans doute de vision stratégique, va continuer pendant un certain temps à jouer son rôle de garantie ultime face à une menace étatique : elle reste aujourd’hui un forum de cadre normatif utile, mais non exclusif, en matière de doctrine et d’entraînement, et pour certains de nos équipements.
16L’Afrique est non seulement une zone de partenariat privilégié, mais surtout une zone de responsabilité de l’Europe. L’Europe a le devoir d’assister, et c’est son intérêt, ce continent aux niveaux politique, sécuritaire, humanitaire et économique. Elle est le premier contributeur en matière d’aide au développement et y conduit déjà de nombreuses missions et opérations civiles et militaires, et, face à la crise, a appelé à l’effacement partiel de sa dette. Mais il faut encore renforcer son action, avec comme premier effet la maîtrise des flux migratoires qui pourraient augmenter significativement avec la crise sanitaire.
Une nécessaire coordination multisectorielle
17Le destin commun des Européens et la volonté de « vivre ensemble » nécessitent une coordination des efforts et l’acceptation d’un certain niveau de partage de souveraineté entre les États. Si la santé publique – comme la défense et la sécurité – est du domaine de la responsabilité des États et doit sans doute le rester, comment imaginer que l’Union européenne ne joue pas un rôle plus important d’anticipation stratégique, de partage de l’information, de coordination de la réponse puis de remontée en puissance ?
18Pour ce faire nul besoin de grands bouleversements, il suffit de prendre conscience qu’au XXIe siècle l’Union européenne a un poids reconnu au plan mondial et que la diversité et la simultanéité des risques et menaces imposent l’anticipation collective et l’amélioration du partage de l’information entre les États.
19Dans ce cadre, une nouvelle définition de la politique de défense et de sécurité commune (PSDC) doit être établie, en prenant en compte le champ même du territoire européen, car nombre de crises à venir – sanitaires, cybernétiques, terroristes, industrielles – impacteront directement notre sol et imposeront des réponses multisectorielles. La PSDC a vocation à affirmer que la défense et la sécurité sont indivisibles et que la résilience des pays européens est aussi l’un des objectifs communs de l’Union.
20Ainsi, la crise du Covid-19 nous amènera sans doute à établir un espace de confiance où s’échangeront l’analyse des risques sanitaires, les réponses et les recommandations que pourrait apporter l’UE en soutien aux États-membres. Plus globalement, les enseignements de cette crise et plus de dix années d’existence de la PSDC conduisent à poursuivre l’amélioration de la coordination au niveau européen de l’aide humanitaire, l’aide au développement, le contrôle des frontières, la stabilisation, la protection et le soutien santé. Il faudrait, dans cette perspective, disposer enfin à Bruxelles d’un centre opérationnel intégré de planification et de gestion de crise multisectoriel au niveau stratégique tout en garantissant la nécessaire autonomie de la chaîne de commandement militaire, prérequis indispensable dès lors que l’on souhaite voir la conduite d’opérations militaires plus robustes et dans le haut du spectre, sous la bannière de l’UE.
21C’est donc à une nouvelle étape de l’évolution des structures européennes de gestion de crise qu’il faut sans aucun doute s’atteler. L’évolution du cadre des engagements militaires devra s’accompagner d’une acceptation de partage des risques, notamment liés aux pertes humaines.
22En parallèle, la réflexion sur le financement des opérations européennes proposée par le Haut représentant en 2018, permettra de créer un nouveau mécanisme basé sur le principe de l’actuelle facilité de paix africaine. Appelée « Facilité de paix européenne », elle pourra financer toutes les opérations militaires de la PSDC actuelle.
23Les fragilités de nos sociétés révélées par cette dernière agression nécessitent de faire évoluer la sécurité sanitaire pour l’ensemble des populations et aussi pour les forces armées. C’est l’émergence d’une véritable base industrielle et technologique dans ce domaine qu’il faut appeler de nos vœux en articulant sans doute mieux la médecine civile et militaire, étatique et privée. Pour cela, elle pourrait s’inspirer du modèle de la défense en matière de programmation. Seul le ministère des Armées, qui est le premier investisseur de l’État, possède une loi de programmation. Pour rétablir un meilleur équilibre entre dépenses courantes et investissements, une loi de programmation de même nature serait bien utile, tant au niveau français qu’au niveau européen.
24Cela obligerait également que la Commission européenne abandonne ou réexamine pour le domaine de la santé comme pour d’autres domaines stratégiques son approche traditionnellement libre-échangiste, comme elle l’a déjà fait récemment pour le domaine de l’armement en lançant son projet de Fonds européen de défense.
Les forces armées et le soutien santé
25Même si elles n’étaient pas au cœur de l’engagement, partout en Europe nos forces armées ont été à la hauteur des enjeux apportant des capacités complémentaires essentielles dans le domaine hospitalier, du transport et de la décontamination.
26Cependant, elles devront pouvoir élaborer au plus vite et de façon concertée, des protocoles sanitaires et une harmonisation juridique au niveau européen. Confrontées à des situations particulièrement complexes, lors des opérations de stabilisation ou d’aide à la reconstruction comme actuellement en Afrique, au Moyen-Orient, en Europe de l’Est, nos forces sont appelées à conjuguer leurs efforts. Par exemple, réfléchir à une « européanisation » de certaines de nos capacités hospitalières déployables ainsi que de nos moyens d’acheminement de blessés lourds par voie aérienne, maritime ou terrestre, aurait du sens. Et ne serait-il pas utile de conduire une réflexion sur les capacités de la médecine militaire en Europe ?
Contrebalancer les effets de la crise sanitaire sur l’économie de défense
27La Commission européenne annonce une profonde récession au niveau économique. Le recul du PIB de l’UE est estimé à 7,4 % pour 2020. Il va impacter durement les efforts de défense et pénaliser l’objectif de 2 % du PIB que les États s’étaient assignés.
28La priorité sera donnée, à juste titre, à la restauration de la sécurité sanitaire et à l’emploi. Par ailleurs, les enjeux de préservation de la planète, au-delà des changements nécessaires de comportement individuel, vont aussi peser sur l’ensemble des contraintes budgétaires de nos pays.
Des mesures à préserver
29Toutefois, face à une configuration géopolitique plus complexe, l’Union européenne doit viser l’autonomie technologique et capacitaire.
30Les États-membres, sur lesquels repose aujourd’hui quasi entièrement l’effort de défense européen, doivent en premier lieu poursuivre leurs financements, notamment en matière de recherche et développement (R&D). Mais il convient surtout en second lieu d’encourager la coopération européenne qui stagne aux environs de 20 % depuis plus de trente ans.
31Contrairement à 2008, les arbitrages budgétaires nationaux à venir sur les investissements de défense devront se nourrir d’une analyse plus globale et donc concertée au niveau européen en s’appuyant sur deux piliers, l’un de niveau politique sur une base révisée de l’examen budgétaire coordonné en matière de défense (EACD) et l’autre, intergouvernemental, en redonnant force au concept de nation cadre – sorte de coopération capacitaire multilatérale – qui en outre, s’inscrit pleinement dans le cadre de la coopération entre l’Union européenne et l’Otan. Une constante, c’est le besoin profond de tous d’accéder à une souveraineté européenne, basée sur une gouvernance solide et une stratégie cohérente interne et externe de défense, comprise et acceptée par l’ensemble des citoyens européens.
Des mesures à mettre en place au niveau communautaire
32Comme les États risquent de réduire leur effort budgétaire de défense, le niveau communautaire pourrait en limiter l’impact en favorisant la coopération et par là une meilleure utilisation des fonds disponibles.
33Dans le cadre de la sortie de crise, le futur Fonds européen de défense (FEDef), financé par le budget de la Commission européenne sur les années 2021-2027, pourra à la fois encourager la coopération et dynamiser la compétitivité et la capacité d’innovation de l’industrie de défense européenne. Mais le FEDef ne sera crédible que s’il est suffisamment doté.
34Le fonds de relance de la Commission européenne, d’un montant considérablement plus élevé, doit encore être créé. La décision, qui sera prise par le Conseil européen, pourra apporter des moyens financiers considérables au rétablissement des économies les plus affectées dans l’Union et au redémarrage de l’économie européenne dans son ensemble.
35L’approvisionnement en matières premières doit faire l’objet d’une étude approfondie. La dépendance vis-à-vis de certaines matières premières a atteint un niveau intolérable au regard de la volonté d’autonomie exprimée par l’Union. Par exemple, la Chine se trouve en situation de monopole pour la fourniture de certaines matières, comme c’est le cas pour un grand nombre de terres rares qui servent à la fabrication de produits de haute technologie. Or, pour les terres rares, la France possède la deuxième réserve mondiale mais, du fait de contraintes environnementales, elle a décidé de ne pas les exploiter. Peut-on sans risque accepter cette dépendance à l’égard de la Chine sur le long terme ? Cette question mérite un débat à la lumière des enseignements de la crise en cours.
36Mais la préservation de la chaîne de valeur industrielle doit bénéficier d’autres leviers. Si le FEDef va alimenter les bureaux d’études, principalement chez les grands maîtres d’œuvre, il ne produira pas ses effets dans le champ manufacturier avant plusieurs années. Dans l’immédiat, la BITDE va être impactée directement par la crise, notamment les PME sur lesquelles reposent des fournitures et fonctions critiques. C’est pourquoi un plan de relance industrielle est nécessaire dans le secteur de la défense et de la sécurité au sein de l’UE. Ce plan pourrait s’articuler en deux phases : dans l’immédiat un plan de sauvegarde des entreprises et de leurs outils industriels et compétences les plus critiques ; puis un plan de relance proprement dit, sous forme de commandes d’équipements. À ce titre, il ne faudra pas renouveler les erreurs de 2008, où aucune harmonisation n’avait été faite entre les États. Les futures commandes d’équipements, à usage national ou européen, devront renforcer les capacités de la nouvelle PSDC.
37En complément des acquisitions de matériels par les États-membres, il ne faut pas s’interdire d’envisager l’acquisition de certains matériels par l’UE elle-même ou certaines de ses agences : ils pourraient concerner des systèmes de surveillance terrestres ou spatiaux, à l’image de ce qui a été décidé en 2007 pour le programme Galileo, des moyens de transport stratégique, avions ou navires logistiques, ou encore des moyens sanitaires.
38Enfin, un examen général de la sécurité des approvisionnements est indispensable en prenant en compte les contraintes économiques et environnementales.
39La crise sanitaire aura de lourdes conséquences. Aujourd’hui, plus que jamais, l’UE va se retrouver livrée à elle-même. Si elle veut répondre aux attentes et assumer ses responsabilités au regard de l’avenir de l’humanité, elle devra dorénavant compter sur ses propres forces. Dans un environnement de plus en plus menaçant, elle aura notamment comme première responsabilité d’assurer efficacement la sécurité globale de ses citoyens et la défense de leurs intérêts et de leurs valeurs, sur le continent et partout dans le monde.
40Les mesures présentées ici visent à compenser les effets de la récession économique, tout en optimisant les capacités de défense et sécurité, dans le respect de la souveraineté des États.
41C’est un enjeu de survie pour notre Europe et pour la civilisation dont elle est le cœur.
