1 Les 22 et 23 novembre 2016, un colloque organisé à la Maison de la Chimie célébrait les 110 ans du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Depuis sa création en 1906, cette administration de mission, placée auprès du pouvoir exécutif et à la charnière du politique et du militaire, a servi trois Républiques sous des formes et des appellations diverses. Elle a été chargée de concevoir et de coordonner les politiques françaises de défense face à une donne stratégique sans cesse renouvelée, de la Seconde Guerre mondiale à la guerre froide puis, après la chute du mur de Berlin, pour contribuer au maintien de la paix et lutter contre le terrorisme.
2 L’histoire du SGDSN témoigne de sa remarquable faculté d’adaptation aux évolutions du contexte politique ou stratégique. Elle traduit aussi la permanence d’un besoin de coordination interministérielle, ainsi que la nécessité constante d’une réflexion de moyen terme pour éclairer les politiques publiques dans le domaine de la défense et de la sécurité. C’est bien cet équilibre constant entre continuité et adaptation qui a marqué l’histoire du SGDSN.
Au cœur de l’exécutif, le SGDSN assure une mission de coordination interministérielle indispensable dans le domaine de la défense et de la sécurité
3 Le SGDSN répond, sur le plan conceptuel, au besoin d’une vision et d’une gestion interministérielles des affaires militaires et de sécurité. Ce besoin exprimé de longue date se manifeste avec une acuité particulière à une époque marquée par l’interconnexion, la simultanéité et la globalisation des menaces.
4 Dès son institution en 1906, le Conseil supérieur de la défense nationale (CSDN), qui réunit le chef de l’État et les membres concernés du Gouvernement, se dote d’un secrétariat, qui devient un organe permanent en 1921. C’est le lointain ancêtre du SGDSN. À titre de repère, la création du secrétariat général du Gouvernement auprès de la présidence du Conseil, qui a aussi pour but le renforcement de la cohésion de l’action gouvernementale, n’intervient qu’en 1935. À disposition de l’exécutif, le SGDSN s’est imposé, au-delà des variations de sa dénomination, de son modèle d’organisation ou de son périmètre d’action, comme une pièce maîtresse, pour élaborer la politique de défense nationale de la France et mobiliser les nombreux départements ministériels devant y contribuer. La préparation, dans les années 1920 et 1930, de la loi sur l’organisation de la Nation en temps de guerre, à laquelle le colonel Charles de Gaulle, en poste au SGDN de 1931 à 1936, associe son nom, en est la meilleure illustration. À l’époque, le SGDN milite aussi pour la constitution d’un grand ministère de la Défense nationale. Ce projet verra le jour après le second conflit mondial, en 1947. Durant toute la guerre froide, en dépit de fréquents changements d’appellation et de structure (état-major général ou secrétariat général de la défense nationale, formule qui l’emporte en 1962), le SGDN joue un rôle déterminant dans la programmation financière et industrielle des moyens affectés à la dissuasion nucléaire française. Sa transformation en Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), décidée en 2009 conformément aux préconisations du Livre blanc publié l’année précédente, est une réponse aux multiples défis que soulève désormais l’existence d’un continuum entre les problématiques de sécurité et de défense.
5 La vocation interministérielle du SGDSN est inscrite dès l’origine dans ses gènes et sa composition. La diversité de son personnel, venu aussi bien des différentes armées et formations militaires – terre, air, marine, gendarmerie, corps de l’armement – que de la fonction publique – grands corps de l’État, diplomatie, corps préfectoral, magistratures – ou du monde universitaire, en témoigne. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi), qui en est issue et lui est désormais rattachée, enrichit ce vivier des compétences d’un grand nombre d’ingénieurs et de docteurs en mathématiques ou en informatique. Cette diversité des profils et des talents fait à la fois l’originalité et la force du SGDSN, créant en son sein une culture de travail spécifique, qui favorise les synergies qu’il cherche justement à développer dans le concert interministériel.
Le SGDSN s’est affirmé à la fois comme expert et comme conseiller du pouvoir exécutif
6 Situé au cœur régalien de l’État, le SGDSN a su trouver sa place dans le système dyarchique de la Ve République, qui fait coexister juridiquement, voire cohabiter politiquement, un Président chef des armées et un Premier ministre désigné par la Constitution comme le responsable de la défense nationale. S’il est placé sous l’autorité du chef du Gouvernement, le SGDSN agit en réalité, à équidistance des deux pôles de l’exécutif, comme un élément de cohésion dans la préparation et la mise en œuvre des décisions. Le SGDSN est d’ailleurs mandaté, selon les sujets, par l’Élysée ou Matignon, et le secrétaire général assure pour la présidence de la République le secrétariat des Conseils de défense et de sécurité nationale (CDSN), qui sont réunis à la discrétion du chef de l’État. Le SGDSN prépare les réunions du Conseil, en rédige les relevés de décisions et suit la mise en œuvre des arbitrages qui y sont rendus.
7 À cet égard, la loi de programmation militaire de 2009 est venue fusionner diverses instances qui délibéraient de questions de défense et de sécurité autour du président de la République. Le Conseil de défense et de sécurité nationale a ainsi été créé afin de définir dans une enceinte unique les orientations stratégiques aussi bien en matière de conduite des opérations extérieures, de dissuasion et de programmation militaire que de renseignement, de sécurité intérieure, économique et énergétique, ou de lutte contre le terrorisme. Deux formations spécialisées du CDSN ont néanmoins été créées pour traiter de questions très spécifiques et confidentielles : le Conseil des armements nucléaires (CAN) et le Conseil national du renseignement (CNR).
8 En outre, dans le contexte sécuritaire que connaît notre pays depuis 2015, le chef de l’État a souhaité réunir le CDSN de plus en plus fréquemment – une dizaine de fois en 2015, puis chaque semaine à partir de l’attentat de Nice à l’été 2016. Ce rythme hebdomadaire, comme celui des Conseils des ministres, permet un traitement régulier, sous la présidence du chef de l’État entouré des principaux ministres, du chef d’état-major des armées et des chefs des services de renseignement, des questions de sécurité les plus importantes et urgentes. La concomitance d’une menace intérieure grave et d’opérations extérieures de grande ampleur, toutes reliées à la lutte contre le terrorisme, au Levant et dans la bande sahélo-saharienne, est venue valider le modèle d’un CDSN aux attributions élargies. L’exécutif se tient informé, dans un même cadre, de l’ensemble des problématiques de sécurité et de défense, et peut rendre ses arbitrages sur le fondement d’une évaluation globale des situations.
9 Au-delà des questions qui, du fait de leur importance ou de leur sensibilité politique, sont traitées en Conseil de défense et de sécurité nationale, le SGDSN conduit dans la durée une action de coordination interministérielle qui se manifeste à plusieurs niveaux.
10 Le SGDSN s’emploie en premier lieu à anticiper les menaces, à mettre en place et actualiser des cadres d’action pertinents pour répondre à des situations de crise. On trouve ainsi le SGDSN derrière la définition de l’organisation de l’État pour la gestion des crises majeures, qui a fait l’objet d’une circulaire élaborée en 2012. On le trouve aussi derrière l’instruction interministérielle 10100, rédigée en 2010, qui a établi le régime juridique de la réquisition des forces armées à des fins de protection du territoire national, préfigurant l’opération Sentinelle déclenchée au lendemain des attentats de janvier 2015. Cette instruction fait actuellement l’objet d’une nouvelle rédaction fondée sur le retour d’expérience de ce déploiement.
11 C’est enfin le SGDSN qui, en 2013, proposait un renforcement des moyens de lutte contre la radicalisation et le terrorisme, dans un rapport intitulé « Prévention de la radicalisation ». Ce rapport a inspiré la plupart des textes législatifs et des plans d’action gouvernementaux adoptés par la suite dans cette perspective. Au cours des dernières années, de nombreux projets de lois ou réformes se sont appuyés sur des rapports ou sur le travail interministériel du SGDSN en matière de renseignement, de cybersécurité, de sécurité des transports ou de protection contre les drones malveillants…
12 Le SGDSN contribue également à l’organisation de la réaction des pouvoirs publics en cas d’événements majeurs. Il lui revient en pareille hypothèse de proposer au chef du Gouvernement la convocation de la Cellule interministérielle de crise, activée pendant 49 jours durant l’année 2015 et 36 jours en 2016. Le SGDSN est à l’initiative des adaptations de posture des grands plans gouvernementaux, tels que le plan Vigipirate, pour faire face à une aggravation de la menace ou assurer la sécurité de grandes manifestations. Vingt et une postures Vigipirate ont été définies au cours de la seule année 2015, marquée par plusieurs attentats et par l’accueil de la COP 21. Enfin, les retours d’expérience réguliers sur la gestion des crises permettent au SGDSN d’évaluer l’efficacité des dispositifs mis en œuvre et d’en envisager l’amélioration.
13 Dans le domaine économique, le SGDSN s’est aussi vu confier l’animation de politiques industrielles visant à renforcer le potentiel national dans le domaine des technologies de sécurité. De nouvelles industries émergent en effet, qui sont porteuses aussi bien d’opportunités économiques que d’enjeux de sécurité voire de souveraineté – qu’il s’agisse de surveillance, de protection des infrastructures, de gestion des frontières, de lutte contre la cybercriminalité… Avec la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l’Économie, le SGDSN assure la coprésidence du Comité de la filière industrielle de sécurité (CoFIS), mis en place par le Premier ministre en 2013, afin d’identifier les besoins des grands donneurs d’ordre publics et privés, et de structurer une offre nationale compétitive pour satisfaire la demande qu’ils expriment.
14 À la fois vigie et tour de contrôle de l’action gouvernementale, éclairant et accompagnant la décision politique sans jamais la préempter, le SGDSN remplit un rôle indispensable, rendu plus évident par les circonstances actuelles et notamment par la lutte contre le terrorisme.
À l’heure où les menaces se jouent des frontières, les missions du SGDSN se renforcent et se diversifient
15 La lutte contre un terrorisme globalisé renforce encore la nécessité d’une coordination de l’action des pouvoirs publics.
16 La crise de sécurité nationale à laquelle notre pays est confronté depuis 2015 se caractérise, nous l’avons constaté, par l’interconnexion entre menace intérieure et extérieure. Si l’affaire Merah, en 2012, pouvait encore être appréhendée comme un problème de sécurité intérieure, la lutte actuelle contre Daech ou Al-Qaïda a pris une tout autre dimension. Les mesures adoptées à la suite des attaques du 13 novembre 2015 en apportent la meilleure illustration. La mise en place de l’état d’urgence est allée de pair avec l’intensification des frappes contre Daech dans la zone irako-syrienne.
17 Le terrorisme islamiste présente en effet un caractère global et transfrontière, et s’adapte en permanence aux mesures prises pour le contrer. Il s’appuie sur une organisation en réseaux, voire en « franchises » transnationales, d’une grande ductilité. Ainsi, les sociétés européennes devront, même si Daech est réduit en Irak et en Syrie, continuer à faire face au retour de leurs compatriotes partis faire le djihad au Levant, ainsi qu’au développement d’une menace endogène favorisée par la diffusion de l’idéologie et de l’eschatologie djihadistes. Les mouvances djihadistes sont en outre susceptibles de recevoir des allégeances et d’essaimer là où la faiblesse des structures étatiques leur ménage un terrain propice, comme au Sahel, en Libye ou au nord du Nigeria. Par ailleurs, l’emploi, par les terroristes agissant sur le territoire national, d’armes de guerre et de modes opératoires quasi-militaires, comme ce fut le cas au Bataclan par exemple, contribue à estomper la distinction entre les techniques et les moyens mobilisés pour y faire face et ceux employés par les armées sur leurs théâtres d’engagement.
18 Ce nouveau contexte sécuritaire, marqué par une menace durable et diffuse, et un niveau de violence accru, justifie le renforcement des dispositifs de sécurité et une coordination plus étroite, notamment au sein de notre communauté nationale de renseignement. Le décloisonnement de l’activité des services spécialisés de renseignement doit bien sûr s’accompagner de garanties suffisantes pour préserver les libertés publiques, comme le prévoit la loi sur le renseignement de 2015. De façon plus générale, pour contrer l’effet de sidération et d’usure psychologique que peuvent rechercher les terroristes, il convient aussi de promouvoir dans le corps social une culture de la sécurité qui permette de faire face ensemble. Dans le cadre de ses attributions, le SGDSN prend toute sa part à l’élaboration de cette stratégie globale.
19 Les missions du SGDSN se sont enrichies depuis quelques années d’un rôle d’opérateur de sécurité, notamment dans le domaine cybernétique.
20 Le SGDSN est chargé, de très longue date, d’assurer les communications sécurisées du président de la République et du Premier ministre. Il dispose pour cela du Centre de transmissions gouvernemental (CTG). Il s’est en outre vu rattacher administrativement en 2016 le Groupement interministériel de contrôle (GIC) qui met en œuvre des techniques de renseignement.
21 C’est dans le domaine de la cybersécurité que le rôle opérationnel du SGDSN a connu le développement le plus significatif, avec la montée en puissance de l’Anssi. Alors que la révolution numérique entraîne l’émergence de nouvelles vulnérabilités, l’Agence est devenue le fer de lance de la stratégie nationale de sécurité en ce domaine. Ses effectifs, qui ont régulièrement augmenté depuis sa création en 2009, atteindront 550 personnes à la fin de 2017.
22 L’Anssi remplit d’abord un rôle de prévention et de protection des systèmes d’information auprès des administrations et des opérateurs nationaux dits d’importance vitale. Mais elle a été amenée à intervenir hors de ce périmètre, eu égard aux menaces que la désinformation et les attaques informatiques peuvent faire peser sur des rouages essentiels des sociétés démocratiques. Elle est ainsi venue en aide en 2015 à un grand média – en l’occurrence la chaîne de télévision TV5 Monde – victime d’un sabotage informatique, et s’est employée en 2016 à sensibiliser les formations politiques aux risques que comporte l’usage des nouvelles technologies dans la perspective des échéances électorales de 2017. Un séminaire fermé a été organisé à cet effet au profit des partis politiques et des équipes de campagne des candidats à l’élection présidentielle. En lien avec le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale, le SGDSN a également défini une procédure ad hoc d’intervention de l’Anssi en cas d’attaque visant un ou plusieurs candidats.
23 Au-delà du rôle opérationnel de prévention et de défense qu’elle exerce, l’Anssi promeut un développement pacifique et régulé du cyberespace, aux antipodes de l’image d’un Far West numérique qui tend à se répandre avec l’essor de la cybercriminalité et l’augmentation du nombre d’actions offensives qui y sont conduites. C’est ce qu’a rappelé la conférence internationale organisée les 6 et 7 avril 2017 au siège de l’UNESCO, à l’initiative de la France et en présence de représentants des États, de la société civile et de l’économie numérique.
24 La dimension internationale de l’action du SGDSN s’illustre, dans le cadre du contrôle des exportations de matériel de guerre, de l’engagement de la France dans la lutte contre la prolifération, ou à l’occasion de grandes négociations bilatérales.
25 Doté d’une direction des affaires internationales, stratégiques et technologiques, le SGDSN assure pour l’exécutif le suivi des grandes crises internationales. Il exerce en outre, sous l’autorité du Premier ministre, le contrôle des exportations de matériels de guerre, à travers une Commission interministérielle prévue à cet effet. Face à la menace que constitue la prolifération des armes nucléaires, biologiques ou chimiques, le SGDSN apporte son concours à l’engagement de la France en faveur de mécanismes multilatéraux de contrôle. Depuis 2015, le secrétaire général de la défense nationale préside également le Conseil national consultatif pour la biosécurité (CNCB) chargé de mener des travaux sur les risques de détournement des sciences du vivant. Soucieux d’alimenter la réflexion des pouvoirs publics sur les enjeux du moyen terme, le SGDSN a mis en évidence, dans une étude prospective publiée au printemps 2017, l’impact que pourraient exercer les révolutions technologiques en cours, telles que l’impression 3D, les biotechnologies ou les armements hypersoniques, sur les équilibres géostratégiques mondiaux à l’horizon 2030.
26 Dans les dernières années, le SGDSN a en outre été amené à intervenir dans d’importantes négociations, comme celles qui ont été conduites avec les autorités russes en 2015 à la suite de la non-livraison de deux navires de type BPC, et à contribuer au développement de partenariats bilatéraux stratégiques pour la France. Le SGDSN assume, par exemple, la coprésidence pour la partie française du dialogue spatial entre la France et le Japon, qui a débouché cette année sur la signature d’accords dans le domaine de la surveillance de l’espace.
27 ***
28 Tout au long de son histoire, le SGDSN a su, par son approche interministérielle et sa capacité de penser sur le court, le moyen et le long terme, apporter aux autorités politiques un appui précieux dans la programmation et la mise en œuvre des politiques de défense et de sécurité de notre pays. Alors que les menaces qui le visent se multiplient et se globalisent, le rôle du SGDSN, au cœur du continuum de défense et de sécurité de la France, se renforce chaque jour davantage.
