1 Le mouvement de transformation de la fonction financière du ministère de la Défense a été lancé en 2009, à la suite des travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Inscrit à l’origine dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), il concrétisait une décision du Comité de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. Les réformes conduites au cours des dernières années ont contribué à renforcer et à rendre plus performante la fonction financière du ministère de la Défense avec, notamment, le déploiement du système d’information de l’État Chorus, le projet de réorganisation de la chaîne d’exécution financière (Orgafi 1) ainsi que le projet de renforcement de la fonction financière (Aramis).

2 Depuis 2013 et dans le cadre de la Modernisation de l’action publique (Map), le mouvement de transformation de la fonction financière du ministère est intégré dans le Programme ministériel de modernisation et de simplification (PMMS). Ce programme donne mandat à la Direction des affaires financières (Daf) pour la mise en œuvre de l’Autorité fonctionnelle renforcée (AFR) sur les services financiers du ministère ainsi que pour la poursuite des travaux au titre de la réorganisation de la chaîne d’exécution financière (Orgafi 2). À ces éléments s’ajoutent l’évaluation et le suivi des économies de la réforme engagée au sein du ministère. Ces trois volets constituent les axes structurants de la transformation de la fonction financière du ministère.

Clarification de la gouvernance avec l’AFR finances

3 Le projet de renforcement de la fonction financière lancé en 2009 visait la qualité, la performance, la fiabilité et la réactivité de la fonction financière du ministère de la Défense afin de lui permettre d’être le support solide des processus décisionnels. Il venait compléter et coordonner les travaux de transformation du ministère lancés depuis juin 2008 avec, notamment, la création du Comité ministériel d’investissement (CMI) ou le déploiement de Chorus qui s’est traduit par une réingénierie des processus financiers et de l’organisation des services.

4 Ce projet de renforcement de la fonction financière a été conduit autour des quatre axes majeurs suivants et a permis de réaliser des avancées significatives : la gouvernance et la maîtrise des risques ; l’analyse des coûts ; la professionnalisation de la fonction financière ; les systèmes d’information et les outils.

5 Lors de l’été 2013 et suite à la décision du ministre de conférer à la Daf une autorité fonctionnelle renforcée sur les services financiers du ministère, la réforme a pris une nouvelle dimension. Le scénario consistant à créer une Daf regroupant l’ensemble des services financiers du ministère sous son autorité hiérarchique ayant été examiné puis écarté, le ministre a, en retenant l’AFR finances, privilégié un dispositif collectif permettant de mobiliser l’ensemble de la fonction financière autour des enjeux clés du ministère. Ce dispositif donne à la Daf les leviers de pilotage dont elle a besoin pour améliorer l’efficacité de la maîtrise de l’emploi des ressources et de la réalisation des prestations financières, sans empiéter sur les compétences opérationnelles des services et les responsabilités budgétaires des gestionnaires.

6 L’AFR s’est matérialisée en mars 2014 par une instruction ministérielle qui renforce le pouvoir de la Daf sur l’organisation des services financiers du ministère ainsi que son accès à l’information. Elle donne également au directeur des affaires financières la possibilité de donner des instructions à l’ensemble des services sur les sujets relevant de sa compétence, et de participer à la fixation d’objectifs et à l’évaluation des responsables de service financier.

7 En plus de l’AFR et conformément à la feuille de route ministérielle, des actions visant à ajuster la répartition des compétences entre acteurs et à simplifier les processus critiques ont été conduites en relation avec les responsables de programmes. Ces actions portent essentiellement sur la programmation et la budgétisation, la gestion de la masse salariale, le contrôle interne ainsi que la production des comptes et l’exécution de la dépense.

8 Le suivi du déploiement, de l’efficacité et de l’effectivité de l’AFR sont mesurés à l’aide d’indicateurs définis par la Daf et partagés avec les responsables de programme budgétaire dans le cadre d’un comité dédié. Ces indicateurs ont pour objectif de piloter de façon transparente ce nouveau mode de gouvernance qui fera l’objet d’une évaluation quantitative et qualitative.

Poursuite de l’évolution de l’organisation financière avec Orgafi 2

9 La première phase du projet « organisation financière et comptable » lancée en 2012 a conduit à une réorganisation de grande ampleur de la fonction financière du ministère et a associé l’ensemble des états-majors, des directions et des services. Cette réforme a permis de répondre aux objectifs qui étaient de concentrer les structures opérationnelles sur leurs cœurs de métier ; d’améliorer la qualité de service vis-à-vis des fournisseurs ; de réaliser des gains nets en effectifs tout en préservant la capacité financière nécessaire à la satisfaction des besoins opérationnels.

10 La seconde phase de ce projet portée par Orgafi 2 a pour ambition de réduire les délais de paiements du ministère, le montant des intérêts moratoires qui en résulte et également d’améliorer la performance de la chaîne de la dépense ainsi que l’ergonomie du travail des agents.

11 La dématérialisation des factures fournisseurs est un des volets important de ce chantier avec une échéance majeure en 2017 où plusieurs centaines de milliers de factures dématérialisées devront être traitées par les services financiers. Afin de comprendre les évolutions à venir et anticiper les besoins et les adaptations nécessaires, le ministère s’est engagé, depuis 2014, dans l’expérimentation de cette démarche dont il est aujourd’hui le principal acteur au niveau interministériel.

12 Après plusieurs années d’effort, l’organisation de la chaîne de la dépense a trouvé un équilibre qui reste à consolider. Les chantiers de transformation en cours sont conduits de façon à préparer le ministère aux enjeux de demain. Les actions menées dans le cadre d’Orgafi 2 n’entraîneront pas d’évolution majeure de l’organisation jusqu’en 2018 où une seconde phase sera enclenchée. Cette dernière consistera à resserrer l’organisation sans remettre en cause le modèle « spécialisé » actuel par type de dépense qui est considéré comme le plus adapté au fonctionnement du ministère. Il s’agira d’un véritable défi car Orgafi 1 a poussé assez loin les regroupements et répond de façon satisfaisante aux besoins. L’enjeu pour le ministère sera de trouver les voies et les moyens d’une concentration accrue et plus efficiente, sans dégrader la qualité de service actuelle.

13 L’ensemble de ces travaux de transformation sont portés, au quotidien, par du personnel ouvert aux nouveaux outils et modes de travail. Son professionnalisme permet aux armées de disposer des moyens nécessaires pour assurer l’engagement opérationnel.

Soutien de la Daf au suivi des économies de la réforme

14 L’outil d’évaluation des gains générés au titre de la réforme a été mis en place en 2013, à la demande du ministre, afin de vérifier le respect de l’équilibre financier inscrit dans la loi de programmation militaire (LPM).

15 Dans leur rapport d’information de janvier 2012 sur la mise en œuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la Défense, les députés Bernard Cazeneuve et François Cornut-Gentille avaient rappelé que le chiffrage s’« appuyait prioritairement sur des données exécutées et directement issues des unités de terrain », considérant « l’accès à ces éléments précieux car il permet de confronter l’approche macroéconomique aux réalités microéconomiques et ainsi valider les hypothèses générales ». La méthode était cependant complexe et devait être simplifiée mais il paraissait difficile de diminuer le niveau d’exigence du ministère par une simplification à outrance qui aurait pu conduire à sacrifier la précision des résultats et surtout les possibilités d’audit.

16 La méthodologie développée actuellement lie plus étroitement l’évaluation des économies de fonctionnement aux sous-jacents physiques traduisant la mise en œuvre concrète de la réforme. Elle a fait l’objet d’une instruction du Secrétariat général de l’administration (SGA) qui s’inscrit dans la continuité des travaux menés jusqu’à présent. Cette méthodologie répond à l’exigence d’« auditabilité » et de simplicité. Le niveau de granulométrie retenu pour l’analyse des mesures doit être défini avec précision et sans être pollué de détails inutiles. Elle comporte les trois étapes clés suivantes : définir les actions et conséquences permettant de passer de l’état « avant la réforme » à l’état « après la réforme » ; expliciter l’économie ou le surcoût généré par la réforme, sa récurrence et son origine (emprises, soutien au stationnement, activités opérationnelles, soutien à l’activité-fonctionnement) ; évaluer l’impact de chacun des éléments identifiés en utilisant les coûts réels disponibles dans Chorus ou les coûts standards établis par la Daf.

17 La méthodologie, présentée à l’occasion d’un séminaire organisé par le SGA qui a réuni l’ensemble des chefs de projets, a fait l’objet d’une expérimentation dans le cadre du projet SIMu qui a servi de pilote. La Daf a ensuite assuré le déploiement de l’outil en rencontrant, à l’occasion de réunions bilatérales, l’ensemble des chefs de projets concernés. Début 2015, sur les 28 projets du ministère suivis dans le cadre des économies de la réforme, 14 disposent d’un chiffrage en cours de finalisation, les autres continuant à mobiliser le travail d’analyse des experts.

18 L’évaluation financière des gains générés au titre de la réforme permet au ministère de communiquer sur ses efforts budgétaires, notamment auprès de la représentation nationale, des organismes de contrôle, de l’interministériel et contribue ainsi à crédibiliser la trajectoire financière de la LPM.

19 Cette action trouvera son prolongement dans le déploiement futur de modules de comptabilité analytique dans le cadre des travaux interministériels conduits sous l’égide de l’Agence pour l’information financière de l’État (AIFE), le ministère de la Défense y jouant un rôle moteur.