Modifier le rôle de l’État

4Trop souvent comprise comme l’attente d’un désengagement de l’État, la remise en cause de l’importance et des modalités d’intervention des autorités publiques dans les affaires universitaires correspond plutôt à la volonté de transformer les relations qu’entretiennent les acteurs publics et politiques avec les établissements d’enseignement supérieur. Selon Guy Neave et Frans van Vught  [8], le but a été de passer d’un État qui, en amont, produit des règles, contrôle leur respect et leur application, à un État qui évalue et régule en aval le secteur de l’enseignement supérieur. Leur analyse, bien qu’heuristique, est trop simple et réductrice. Tous les gouvernements ne correspondent pas en effet au modèle de l’État producteur et contrôleur de règles : en Grande-Bretagne par exemple, le gouvernement intervenait peu avant la période thatchérienne, mais il n’était pas pour autant assimilable à un evaluative state. Neave et van Vught négligent par ailleurs la place souvent centrale qu’occupait (et occupe encore) la communauté académique dans la gestion des systèmes universitaires. Ils oublient également que les pratiques de cogestion qui se sont souvent installées entre les universitaires et les autorités publiques affaiblissent la relation État-universités, comme on a pu l’observer en France et en Italie  [9]. Ils rendent bien compte toutefois des schémas normatifs qui prévalent dans de nombreux pays et qui ont entraîné l’introduction de nouveaux instruments de pilotage de l’enseignement universitaire plus centrés sur les résultats que sur les inputs, plus ouverts à la négociation et ménageant des marges de manœuvre plutôt que fixant des directives dans les moindres détails. Les gouvernements recourent ainsi de plus en plus aux contrats, à une allocation des ressources selon la performance, aux budgets globaux, etc.. Ces évolutions ont été renforcées par le développement considérable et généralisé des procédures et agences d’évaluations ou d’accréditations  [10]. Parallèlement, on a assisté de manière assez systématique à un redécoupage des attributions entre, d’un côté, les services gouvernementaux allégés en personnel et recentrés sur des missions de conception et de pilotage, de l’autre, des agences qui sont chargés de la mise en œuvre des politiques. En France, la création de l’ANR et de l’AERES s’inscrit parfaitement dans ce mouvement. Enfin, le transfert, la décentralisation, la déconcentration ou la dévolution de compétences et de responsabilités des autorités publiques vers les établissements constituent des constantes au service de la deuxième grande orientation qui est de « rendre les universités autonomes ».

Transformer les universités en organisations

5L’idée générale est de laisser les établissements définir et mettre en œuvre leurs propres stratégies de développement. Dès lors, l’État n’intervient plus que pour évaluer les résultats obtenus (ou les processus mis en place pour les obtenir) et pour redresser les dérives éventuelles, par exemple au moyen de mécanismes incitatifs.

6Cette autonomisation s’accompagne d’un transfert de compétences et de responsabilités aux universités. L’exemple le plus fréquent et le plus éloquent est celui de la gestion des postes et des personnes. Que ce soit aux Pays-Bas, en Autriche, en Italie ou en France (depuis la loi LRU), cette fonction ne relève plus désormais des autorités publiques.

7Toutefois, comme l’ont fort bien analysé Nils Brunsson et Kerstin Sahlin-Andersson pour l’ensemble des services publics  [11], il s’agit avant tout de « construire [les universités] en organisations », c’est-à-dire de les doter d’une identité et de frontières, de renforcer la hiérarchie en interne et d’introduire en leur sein de la rationalité et des formes de rationalisation. Or les universités ont été traversées par ces différents processus au cours de ces dernières années  [12] et elles doivent de plus en plus développer des logiques organisationnelles ou institutionnelles  [13]. L’un des objectifs attachés à cette construction en organisation est par ailleurs la transformation du travail des universitaires, qu’il s’agisse de l’allocation des tâches, des relations d’emploi entre les universitaires et leur université (de plus en plus semblables à celles qui existent entre employeurs et salariés), des modalités de contrôle et d’évaluation, ou du poids reconnu à la régulation des activités par la profession universitaire.

Accroître le rôle des « parties prenantes » (stakeholders)

8Si elles doivent devenir plus autonomes par rapport aux autorités publiques, les universités doivent en revanche intégrer dans leur fonctionnement leurs « parties prenantes », c’est-à-dire leurs partenaires. Pour certains auteurs, ces parties prenantes sont exclusivement des partenaires externes (par exemple, les entreprises, les représentants de la société civile, les acteurs administratifs et politiques locaux), pour d’autres, elles incluent également les partenaires internes (par exemple, les étudiants et les salariés des établissements). Au-delà de ces batailles de périmètres, l’idée est simple : les universités ne doivent pas fonctionner repliées sur elles-mêmes, elles doivent articuler leurs intérêts académiques, voire les subordonner, aux enjeux que poursuivent les acteurs qui sont concernés par les activités universitaires. Bien que de nombreux travaux d’historiens aient démontré que les universités avaient toujours été de fait en interaction avec leur environnement et que le stéréotype de l’universitaire déconnecté de la société relevait plus de l’image d’Épinal que de la réalité, les décideurs politiques ne cessent de répéter, comme un leitmotiv, qu’il faut « sortir les universités de leur tour d’ivoire ». Dans certains pays (la Norvège par exemple), on a donc fait appel à des personnalités extérieures pour qu’elles viennent siéger dans les instances universitaires, dans d’autres (l’Allemagne ou les Pays-Bas), on a créé des comités d’orientation stratégique  [14] qui rappellent les boards of trustees américains.

9Un autre leitmotiv est celui qui valorise la recherche « pertinente », c’est-à-dire pouvant être utile à la société et répondant aux demandes sociales, par opposition à une recherche dont la vocation serait purement académique et ne viserait qu’à satisfaire les intérêts scientifiques. À cet égard, le livre publié en 1992 par Michael Gibbons et ses co-auteurs  [15] a eu un grand succès auprès des décideurs publics, qui, convaincus par la thèse développée dans cet ouvrage, ont affirmé qu’il fallait passer rapidement du Mode 1, censé correspondre à la situation actuelle, au Mode 2, sorte de vision de l’avenir pour les sociétés de la connaissance  [16].

S’inscrire dans des logiques de privatisation

10Ce quatrième script est certainement le plus hétérogène et peut être décliné en trois orientations qui ne sont pas toujours présentes simultanément dans tous les pays.

11La première consiste à encourager la création et le développement d’établissements privés, afin d’ouvrir à un plus grand nombre d’étudiants un enseignement tertiaire trop limité et de palier l’insuffisance de l’offre en formation existante. C’est le cas au Portugal et dans les pays de l’ex-Europe communiste, depuis la chute du mur. Cette orientation est cependant assez rare et, le plus souvent, ces nouvelles institutions s’installent dans des niches particulières, spécialisées, et ne sont pas comparables aux grandes universités publiques : elles ne proposent pas une palette complète de disciplines, sont souvent orientées vers des formations professionnalisantes et leur activité de recherche est généralement limitée.

12La seconde orientation, plus fréquente, est une des conséquences de la transformation des relations entre les universités et les autorités publiques. Celles-ci, confrontées à des restrictions budgétaires, encouragent les établissements à diversifier leurs ressources et à attirer des fonds privés, lesquels peuvent provenir du mécénat, de contrats de recherche passés avec les entreprises ou des services publics, ou bien encore des droits d’inscription des étudiants. En Allemagne, les études supérieures étaient gratuites mais, depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle en janvier 2005, les droits d’inscription ont été introduits progressivement dans de nombreux Länder. En Grande-Bretagne, leur plafond maximal a été augmenté. Par ailleurs, dans certains pays comme l’Australie ou la Grande-Bretagne, les étudiants étrangers contribuent de manière importante à l’augmentation des fonds privés car ils doivent acquitter des droits bien supérieurs à ceux des « nationaux » (ou des communautaires dans le cas britannique).

13La troisième orientation, encore plus généralisée, consiste à transférer vers les universités des modes de gouvernance et de management issus du privé. Durant les années 1960 et 1970, la plupart des travaux consacrés aux universités cherchaient à souligner les spécificités organisationnelles de ces dernières ; dans les années 1980 et 1990 en revanche, on a assisté à un retournement complet de la littérature : sont apparues en effet des notions comme celles d’entrepreneurial universities  [17], ou de service universities  [18]. De leur côté, les décideurs publics ont eu de plus en plus souvent recours au vocabulaire managérial, prônant l’introduction de mécanismes marchands ou quasi marchands dans la gestion des établissements et le pilotage des systèmes d’enseignement supérieur. L’idée d’un système national relativement indifférencié a été remplacée par celle d’établissements concurrents luttant pour acquérir des ressources rares et cherchant à se créer des niches stratégiques. L’une des manifestations les plus éclairantes de cette évolution est le développement de procédures de mise en compétition des projets. Le récent programme d’Excellenzinitiative développé en Allemagne pour identifier un nombre limité d’universités, de programmes ou de clusters de recherche auxquels seront alloués des budgets très importants, mais aussi le projet de financement d’un nombre limité de Réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) en France ou le programme Campus qui vient d’être initié pour identifier dix campus d’excellence français sont représentatifs de cette émergence d’instruments visant à discriminer les différentes institutions selon leurs performances. Les classements internationaux, eux, semblent correspondre à un autre aspect de cette orientation, puisqu’ils sont, en théorie du moins  [19], censés aider les étudiants et les universitaires à orienter leurs choix sur un marché global d’offres de formation.

Se placer dans une perspective mondiale

14Les activités scientifiques des universités comme des universitaires ont toujours été internationales, voire globales, sauf en périodes de conflits qui conduisent inévitablement à des replis sur l’espace national. En revanche, ce constat est traditionnellement moins vrai pour l’enseignement.

15Or, au cours de ces dernières décennies, la mobilité internationale des étudiants et des universitaires non seulement s’est développée mais est devenue une source de revenus, et pour un pays comme l’Australie, une composante fondamentale de sa balance du commerce extérieur. Kurt Larsen et Stephan Vincent-Lancrin  [20] ont bien montré les implications budgétaires et commerciales de ces échanges comme le développement de formations off shore. Sans nier l’importance financière de cet embryon de marché international des formations, il est important d’ajouter qu’il s’accompagne toutefois d’un mouvement normatif, lui aussi assez général, qui fait que l’international, ou plus exactement ce qui n’est pas national, est systématiquement valorisé. Annoncer combien on accueille d’étudiants étrangers, combien de nos docteurs ont été recrutés hors de nos frontières, quelle proportion du corps enseignant n’est pas d’origine nationale, combien de professeurs ont publié dans une revue internationale ou ont été invités à des conférences à l’étranger est devenu un critère de qualité scientifique, et plus ces chiffres sont élevés, plus ils sont considérés comme positifs.

16L’une des conséquences de cette évolution, qui est en même temps l’un de ses moteurs, est l’émergence de processus transnationaux visant à faciliter et à intensifier ces échanges. On pense évidemment au processus de Bologne, qui vise à harmoniser l’organisation des cursus et à garantir le respect des normes et des standards communs de qualité entre les pays signataires, mais le développement des processus d’accréditation des formations de gestion passe aussi par des agences qui proposent leur services sur l’ensemble de la planète et conduisent ainsi à homogénéiser les pratiques.