1.1. L’Organisation météorologique mondiale (1951)

6En 1873, un congrès météorologique international organisé à Vienne décide de la création de l’Organisation météorologique internationale (OMI). Un Comité météorologique permanent est alors chargé d’élaborer le règlement et les statuts de cette organisation météorologique internationale dont le but sera de faciliter les échanges d’informations relatives au temps par-delà les frontières nationales. Cette mission se concrétise en 1878 à Utrecht. L’année suivante, en 1879, le congrès météorologique international qui se tient à Rome donne naissance à l’OMI. Celle-ci est historiquement la première des instances chargées de l’observation du climat et de la bonne circulation des données et des connaissances en la matière au niveau mondial.

7Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’Organisation météorologique mondiale (OMM)  [3] succède à l’OMI en tant qu’agence spécialisée des Nations unies. Elle a été créée en mars 1950, suite à l’entrée en vigueur de la convention qui lui a donné le jour, signée le 11 octobre 1947. L’OMM démarre ses activités dès 1951.

8Actuellement, l’OMM compte 193 États et territoires membres. Elle s’emploie à favoriser la collaboration entre les services météorologiques et hydrologiques nationaux, tout en encourageant la recherche et la formation au plan mondial. Elle contribue également à l’élaboration, à l’échelle nationale et internationale, de politiques adaptées liées à la protection de l’environnement. Dès 1963, l’OMM a mis en place un programme de « Veille météorologique mondiale », qui fournit des informations constamment mises à jour sur le climat mondial à travers des systèmes d’observation exploités par les pays membres de l’Organisation. Une sous-composante de ce programme est destinée à la prévention des cyclones dans les régions où ceux-ci s’avèrent les plus fréquents. Cette structure d’observation a été consolidée avec le temps pour devenir, en 1989, la Veille de l’atmosphère globale  [4].

9Si la science du climat connaît des développements importants dans la période de l’après-guerre, le recours à l’arme nucléaire, en 1945, induit quant à lui une prise de conscience planétaire des conséquences désastreuses de certaines activités humaines sur l’environnement. D’autres éléments viennent renforcer ce postulat. Ainsi, des études commencent à voir le jour sur l’impact de l’utilisation de pesticides dans l’agriculture ou sur celui du rejet dans l’atmosphère d’énormes quantités de gaz provenant entre autres de la combustion de ressources fossiles. À partir des années 1970, il devient clair que le nombre de catastrophes écologiques d’origine anthropique s’accroît de manière inquiétante : pétroliers échoués (Torrey Canyon en 1967, Sea Star en 1972, Urquiola en 1976, Amoco Cadiz en 1978, etc.), incidents nucléaires (Tchernobyl en 1986, etc.), pollution industrielle  [5], etc.

1.2. Le Programme des Nations unies pour l’environnement (1972) et le rapport Charney (1979)

10En réponse, la conscience écologique et les mouvements environnementaux gagnent du terrain (cf. infra), et la décennie 1960-1970 voit fleurir les conventions internationales en faveur de la protection de l’environnement. Cette période aboutit, du 5 au 16 juin 1972, à la première conférence mondiale sur l’environnement tenue par l’Organisation des Nations unies (ONU) : la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain (CNUEH). Se déroulant à Stockholm, elle réunit principalement des représentants gouvernementaux, pour un total de 113 États. Elle est la première d’une série de rencontres qui seront organisées tous les dix ans et appelées les « Sommets de la Terre » : Nairobi en 1982, Rio de Janeiro en 1992 (la plus emblématique, cf. infra), Johannesburg en 2002 et de nouveau Rio de Janeiro en 2012. De la rencontre organisée à Stockholm en 1972, découle le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE)  [6], qui est – aux côtés de l’OMM – la principale autorité mondiale en matière d’environnement. C’est également à cette occasion qu’est adoptée la Déclaration de Stockholm  [7], qui amorce un début de dialogue entre pays industrialisés et pays en développement concernant le lien existant entre la croissance économique, la pollution du patrimoine environnemental mondial (terre, océan, atmosphère, biosphère) et le bien-être des peuples dans le monde entier.

11Dans les années 1970, le débat scientifique autour d’un éventuel réchauffement climatique commence lui aussi à prendre forme. Étonnamment, une faible poignée de scientifiques, relayés par les médias, prédit le retour d’une ère glaciaire, ce qui donnera quelques arguments à faire valoir dans le clan des climatosceptiques. Mais la majorité des études scientifiques publiées entre 1965 et 1979 entrevoient une augmentation des températures sous l’effet des émissions de dioxyde de carbone (CO₂)  [8]. Commandé par la Maison-Blanche – à l’époque, il s’agit de l’administration du président démocrate Jimmy Carter –, le rapport Charney, du nom de son auteur principal (Jule Gregory Charney, spécialiste de physique de l’atmosphère au Massachusetts Institute of Technology - MIT), fait par ailleurs grand bruit l’année de sa publication, en 1979. Sur la base de deux modèles et d’une estimation approximative de leur incertitude, ce rapport établit une fourchette de réchauffement global à l’échelle de la planète de l’ordre de 1,5°C à 4,5°C en cas de doublement de la concentration en CO₂ dans l’atmosphère  [9]. Les modèles utilisés à cette époque sont des modèles essentiellement atmosphériques, à la résolution grossière, qui ne prennent pas encore en compte une série de données aujourd’hui disponibles sur l’évolution des conditions à la surface du sol ou de l’océan. Pourtant, ces estimations sont déjà fort proches de celles défendues aujourd’hui sur la base des modèles climatiques les plus avancés. Même du côté des firmes pétrolières, l’hypothèse d’un réchauffement engendré par l’émission croissante de gaz à effet de serre se discute déjà en interne. Un mémo interne datant de 1978  [10], adressé par des chercheurs de la société pétrolière et gazière américaine ExxonMobil à leurs dirigeants, montre ainsi que la situation est déjà sur la table en coulisses à cette époque et que le même raisonnement y est alors développé : l’activité humaine engendrera à l’avenir toujours davantage de rejet de CO₂, et celui-ci entraînera une augmentation de la température terrestre  [11].

1.3. La première Conférence mondiale sur le climat (Genève, 1979)

12La question d’un éventuel réchauffement d’origine anthropique prenant de l’ampleur, la première conférence mondiale liée à la question particulière du climat se tient du 12 au 23 février 1979, à Genève, sous l’égide de l’OMM  [12]. À ce moment, l’enjeu porte essentiellement sur la mise en place de moyens significatifs et coordonnés au plan mondial afin d’accroître les connaissances sur le climat et de prévenir les changements climatiques attribuables à l’activité humaine. En découle le Programme mondial de recherche sur le climat (PMRC)  [13], placé sous le parrainage conjoint de l’OMM, du PNUE, du Conseil international des unions scientifiques (CIUS, actuel Conseil international des sciences - CIS), et, à partir de 1993, de la Commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). Le PMRC vise à coordonner et à faciliter la recherche climatique menée par les scientifiques aux quatre coins du globe, afin de mieux prévoir l’évolution du climat et l’impact de l’activité humaine sur celui-ci. Il vise également à établir des liens entre plusieurs disciplines : celles liées à l’atmosphère, celles liées à l’océan, différentes pratiques d’observation ou de modélisation, etc.

13Cette première Conférence mondiale sur le climat jette également les bases de trois rencontres qui se tiendront en 1980 (rassemblant les chercheurs spécialistes du climat), en 1983 et en 1985, à Villach en Autriche, avec pour objectif d’évaluer le rôle du CO₂ et d’autres gaz à effet de serre dans la variabilité climatique et l’évolution des écosystèmes. Les scientifiques présents, qui représentent alors 29 pays, y adoptent une déclaration sans équivoque sur l’augmentation des températures à attendre pour la première moitié du XXI^e siècle  [14]. C’est à Villach qu’émerge l’idée d’une instance intergouvernementale d’expertise sur le sujet des changements climatiques.

1.4. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (1988)

14En 1988, le débat sur les enjeux climatiques gagne en intensité à la faveur d’une sécheresse exceptionnelle aux États-Unis, dont quelques climatologues activistes se servent pour alerter l’opinion américaine et internationale sur l’évolution climatique et ses dangers, notamment lors de la Conférence mondiale sur l’atmosphère de Toronto, en juin. La même année, l’OMM et le PNUE lancent le processus de création d’une instance mondiale d’expertise : le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)  [15]. Constitué de plusieurs centaines de scientifiques, le GIEC est chargé non seulement d’informer les gouvernements de l’état des connaissances scientifiques, techniques et socio-économiques sur le climat, ainsi que sur les changements climatiques et leurs conséquences, mais aussi de passer en revue les options de réponse qui sont à la disposition des décideurs dans les domaines de l’adaptation et de l’atténuation  [16].

15Contrairement aux idées reçues, le GIEC n’est pas un programme de recherche. Il s’agit d’un organe intergouvernemental qui organise, d’une part, un dialogue entre ses membres (les gouvernements) et la communauté scientifique qui travaille sur les changements climatiques et, d’autre part, une évaluation réalisée par un groupe d’experts de ce qui est publié dans la littérature scientifique au niveau mondial sur les changements climatiques, leurs causes, leurs répercussions potentielles et les stratégies de parade envisagées. Cinq rapports d’évaluation ont été publiés à ce jour, et le GIEC se trouve ainsi dans son sixième cycle d’évaluation, avec un rapport de synthèse attendu pour 2022.

16Le GIEC se compose de trois groupes de travail et d’une équipe spéciale pour les inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre.

17Le Groupe de travail I évalue les aspects scientifiques du système climatique et de l’évolution du climat. Le vocabulaire utilisé par le Groupe de travail I au fil des différents rapports publiés par le GIEC a évolué avec le temps. D’une approche d’évaluation prudente, dans les premiers temps, le groupe de travail a démontré toujours plus de conviction, au fil des années et de ses travaux, tant pour l’avènement d’un réchauffement climatique (devenu dès 2007 « sans équivoque ») que pour ce qui est de son origine anthropique, c’est-à-dire liée aux activités humaines  [17]. Le Groupe de travail II évalue la vulnérabilité des systèmes socio-économiques en place et de la biosphère aux changements climatiques attendus. Ses travaux incluent également la mise en lumière des possibilités d’adaptation potentielles. Enfin, le Groupe de travail III évalue les solutions envisageables pour limiter les émissions de gaz à effet de serre ou pour atténuer de toute autre manière les changements climatiques. Les spécialistes des sciences de la nature jouent un rôle prépondérant dans le Groupe de travail I, alors que tel est le cas des économistes et des spécialistes des sciences politiques dans le Groupe de travail III ; quant à lui, le Groupe de travail II réunit des spécialistes de tous genres, tels que des hydrologues, des biologistes, des climatologues et des économistes.

18Outre ces rapports d’évaluation, le GIEC réalise également des rapports spéciaux et parfois transversaux aux trois groupes de travail sur des thèmes particuliers tels que les événements climatiques extrêmes, les solutions d’investissement à mettre en place face au dérèglement climatique, l’objectif de limiter à 1,5°C le réchauffement climatique, le rôle des sols et des forêts, les océans et la fonte des glaces. Ainsi, et bien que son credo officiel et souvent réaffirmé soit que sa mission se limite à l’évaluation des recherches déjà existantes, le GIEC contribue également indirectement, sur ces questions particulières, à l’avancée des recherches sur les changements climatiques en identifiant les lacunes en matière de connaissances.

19Enfin, les travaux de l’équipe spéciale pour les inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre ont mené, en 1994, à l’approbation de la première version des IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, qui contient un ensemble de méthodologies et de règles pour que chaque pays puisse inventorier annuellement ses émissions. Ces règles ont été revues et affinées successivement en 1996, en 2006, en 2013 et en 2019  [18].

20La vocation première du GIEC est de donner la parole au monde scientifique, qui s’avère de plus en plus conscient des risques planétaires liés au réchauffement climatique. D’un point de vue médiatique, la question reste encore difficile à mettre à l’ordre du jour, car elle concerne, aux yeux de l’opinion publique, un avenir encore plus ou moins lointain, alors que le monde scientifique dénonce quant à lui les effets déjà en cours. Le GIEC a également pour objectif de susciter une réaction politique. En cela, il se doit donc de maintenir un équilibre fragile entre deux exigences très différentes : garantir la crédibilité scientifique de ses travaux et obtenir l’attention et la bonne volonté des décideurs politiques. Le GIEC est un organe intergouvernemental ouvert à tous les pays membres de l’OMM et du PNUE.

21L’élaboration des rapports émis par le GIEC repose sur un processus particulier, à savoir qu’elle s’appuie sur un consensus. Avant la publication d’un rapport final, et ce même si les scientifiques auteurs du rapport conservent le dernier mot, des experts nommés par les gouvernements se réunissent durant une semaine et révisent ligne par ligne la quinzaine de pages de résumé du rapport, jusqu’à ce qu’advienne un consensus. Si un consensus est trouvé, il devient difficile pour l’une des Parties concernées de contester le texte, puisque chacune a nommé un expert pour défendre sa vision des choses  [19]. Ce processus est extrêmement complexe car il voit s’exprimer des intérêts nationaux souvent divergents : les pays insulaires, qui craignent d’être submergés en conséquence du réchauffement, plaident pour l’introduction d’une rhétorique du risque, les pays producteurs de pétrole appuient leur discours sur les incertitudes scientifiques, les pays en développement font valoir leur droit à la prospérité et pointent du doigt le volume de gaz déjà émis par le passé, les pays européens mettent en garde contre les émissions futures, etc. Dès lors, les rapports complets du GIEC, avec tout ce qu’ils comprennent comme avancées ou nuances, ne partagent souvent pas le ton consensuel des résumés négociés à l’attention des décideurs.

22Ce sont les États membres du GIEC qui proposent dans un premier temps une liste de scientifiques susceptibles de participer aux travaux de l’organisation. Le bureau du GIEC sélectionne ceux qui deviendront auteurs. Les scientifiques qui ne sont pas sélectionnés comme auteurs par les bureaux de chaque groupe de travail sont invités à endosser le rôle de relecteurs ; eux aussi se voient ainsi investis d’une responsabilité importante dans le processus d’encadrement du rapport puisque chacun de leurs commentaires sur le texte devra être pris en compte. Dans ce contexte, le choix des experts et des auteurs des rapports d’évaluation par le GIEC est une phase critique, car il doit répondre à des critères de genre, de nationalité, d’équilibre entre les chercheurs indépendants et ceux impliqués dans des programmes de recherche internationaux, etc. Un important renouvellement se produit d’un rapport à l’autre. Il est à noter que le GIEC ne rémunère pas ces scientifiques, qui dépendent dès lors de financements nationaux pour assurer leurs frais de mission (seuls les auteurs des pays en développement ont leurs frais de mission payés par le GIEC). Les seules personnes rémunérées par le GIEC sont les collaborateurs du secrétariat et ceux des unités d’appui technique qui existent pour chaque groupe de travail et qui assistent les auteurs et les coordinateurs des rapports.

23Si les rapports du GIEC apportent une assise scientifique aux débats internationaux sur le climat, raison pour laquelle il a reçu le prix Nobel de la Paix en 2007, l’organisation est également l’objet de critiques sur son fonctionnement ou sur le résultat de ses travaux. Le GIEC permet certes une mobilisation au niveau mondial (il comptabilise 195 membres, couvrant la quasi-totalité du globe), mais la nécessité de passer ensuite par un consensus pour élaborer les résumés à destination des décideurs – documents dans lesquels il s’impose de veiller à ne pas froisser trop abruptement une Partie, au risque de mettre tout le processus à mal – contraint souvent le procédé à des avancées modérées. Il est toutefois à préciser que les scientifiques disposent d’un droit de veto sur la justesse scientifique des propos retenus dans les « résumés à l’intention des décideurs ».

24Cela n’empêche pas les climatosceptiques de nourrir, sur la scène médiatique essentiellement, leurs propres griefs à l’encontre du GIEC. L’un des plus connus concerne une soi-disant manipulation des données sur le climat et repose sur un épisode connu sous le nom de « Climategate ». En novembre 2009, plusieurs milliers de documents et de courriels provenant de la Climatic Research Unit de l’University of East Anglia à Norwich (Royaume-Uni), dont plusieurs membres sont des contributeurs des rapports du GIEC, ont fuité sur Internet. Il y était fait mention d’une correction de certains relevés de température qui, hors contexte et aux yeux des climatosceptiques s’étant emparés médiatiquement de la question, s’apparentait à de la manipulation de données. Malgré le fait que plusieurs enquêtes diligentées à la suite de cet incident ont conclu au bien-fondé de cette démarche scientifique, l’épisode a entaché l’image du GIEC dans l’opinion publique.

25Cela étant dit, la création du GIEC a permis aux scientifiques et aux décideurs politiques d’avancer conjointement sur la question des changements climatiques. Chacun des grands rapports du GIEC a préparé les grands moments de décision politique. Réciproquement, chaque COP et chaque nouvelle étape de la négociation ont été l’occasion d’une demande d’expertise supplémentaire ou d’une impulsion par le GIEC de nouvelles recherches. Sans avoir officiellement les moyens d’orienter précisément les programmes, le GIEC contribue à susciter de nouveaux intérêts, à engager certains travaux et, plus généralement, à faire évoluer l’image du climat et des interactions entre l’homme et l’environnement chez les scientifiques et les mandataires politiques  [20]. Au fil du temps, le GIEC n’a par ailleurs eu de cesse d’affiner les procédures auxquelles il a recours pour éviter erreurs et approximations et, surtout, pour rendre le plus transparent possible le processus d’encadrement qui est le sien.

1.5. Le Sommet de Rio (1992)

26Du 29 octobre au 9 novembre 1990, se tient la deuxième Conférence mondiale sur le climat, à Genève. Elle réunit 137 pays ainsi que la Communauté européenne. Contrairement à la première édition, onze ans plus tôt, cette deuxième conférence assume, au-delà des enseignements scientifiques sur lesquels elle repose  [21], des accents davantage politiques. À la suite de difficiles discussions, une déclaration ministérielle voit le jour avec pour objet la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais sans mentionner le moindre objectif à cet égard. Cette deuxième conférence propose également la création d’un Système mondial d’observation du climat (SMOC)  [22]. Celui-ci doit permettre, dès 1992, de croiser les données des divers systèmes d’observation existants pertinents pour l’étude du climat : le Système mondial d’observation météorologique et la Veille de l’atmosphère globale, pour ce qui est des observations atmosphériques, ainsi que le Système mondial d’observation de l’océan et le Système mondial d’observation terrestre. Par la suite, le SMOC servira essentiellement d’appui scientifique à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).

27C’est le premier rapport du GIEC, publié dans la foulée de cette deuxième Conférence mondiale sur le climat, en août 1990, qui sert de base scientifique et technique à l’élaboration de la CCNUCC  [23]. Les scientifiques associés à ce premier document fourni par le GIEC y concluent avec certitude que les émissions humaines augmentent la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre, et que de celle-ci résultera un réchauffement global du climat. Ils avertissent que les émissions de gaz tels que le CO₂ devraient être réduites immédiatement de plus de 60 % pour que leur concentration soit stabilisée à leur niveau d’alors. Ils font cependant remarquer que les données ne permettent pas encore d’assurer que le faible réchauffement observé jusqu’alors soit déjà le résultat de l’influence humaine. Même s’il est encore baigné d’incertitudes scientifiques qu’il ne manque pas de rappeler (temporalité, ampleur et impacts régionaux des changements climatiques, etc.), ce document fait déjà état d’un accroissement attendu de la température moyenne du globe de 0,3°C par décennie au cours du XXI^e siècle si les activités humaines persistent à se développer au rythme observé et sans que soient mises en place des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Selon les scientifiques, cela équivaut à une hausse moyenne d’environ 2°C (par rapport à la période pré-industrielle) en 2025, et d’environ 4°C d’ici la fin du XXI^e siècle  [24]. Le Groupe de travail III du GIEC avance également certaines mesures de parade, parmi lesquelles les plus efficaces sont selon lui celles qui s’imposent d’elles-mêmes car elles auront des effets bénéfiques indépendamment de l’évolution du climat ou qu’elles sont rentables économiquement. À titre d’exemple, il pointe une augmentation du rendement de l’énergie, le remplacement des combustibles par des sources d’énergie ne produisant pas ou guère de gaz à effet de serre, des changements de comportements (par exemple : extension du télétravail à domicile) et des modifications structurelles (par exemple dans les transports), etc.

28Dès ce premier rapport de 1990, un élément particulier est porté à l’attention des décideurs politiques : la responsabilité jusqu’alors limitée des pays en développement dans l’évolution du climat, alors que ces mêmes pays sont souvent les premiers concernés par les conséquences du réchauffement climatique amorcé. Si les questions climatiques se fraient de plus en plus facilement un chemin à l’agenda des pays industrialisés, les pays en développement conservent en priorité des impératifs de développement économique et de lutte contre la pauvreté. Pourtant, comme le montrera la mise en œuvre du Protocole de Kyoto (cf. infra), l’implication des pays en développement dans le processus mondial de lutte contre le réchauffement climatique s’avère un enjeu crucial. La nécessité d’une aide financière et d’une collaboration accrue avec ces pays, qui ne disposent pas toujours des données scientifiques nécessaires, est déjà pointée du doigt. Ainsi, dès le mois de juin 1989, le GIEC a créé le Comité spécial pour la participation des pays en développement, qui se doit de faciliter l’intégration de ces pays aux discussions et projets en cours  [25].

29Sur cette base de travail que constituent les travaux du GIEC, le Comité intergouvernemental de négociation de la CCNUCC  [26], créé par l’Assemblée générale des Nations unies en 1990, commence deux années de négociations pour le moins intenses, qui aboutissent à un accord sur la Convention-cadre le 9 mai 1992. La procédure de ratification est ouverte un mois plus tard, lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (CNUED), appelée « Sommet de la Terre », tenue à Rio de Janeiro entre le 3 et 14 juin 1992. Ce traité reconnaît officiellement l’existence du dérèglement climatique, ainsi que la responsabilité humaine dans ce phénomène et la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

1.6. Objectif et principes de la CCNUCC

30Le texte qui sous-tend la CCNUCC  [27] défend l’idée qu’il convient d’agir pour supprimer le risque climatique qui plane au niveau mondial, tout en respectant le droit au développement des pays les plus pauvres. En son article 2, la Convention-cadre stipule ainsi que « son objectif ultime est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique (…) dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable ». Le texte ne fixe pas de limite de température ou autre à respecter pour atteindre cet objectif. Il ne précise pas non plus le niveau de concentration mondial de gaz à effet de serre au-delà duquel « une perturbation anthropique dangereuse du système climatique » adviendrait. Une telle estimation nécessiterait de pouvoir anticiper les progrès scientifiques à venir et l’aptitude des sociétés à s’adapter aux changements climatiques. Le texte pointe cependant qu’il est nécessaire d’agir vite, car les gaz à effet de serre émis ont la particularité de demeurer pendant très longtemps dans l’atmosphère (à l’image du CO₂, dont les effets perdurent durant plusieurs siècles).

31Si la Convention-cadre n’indique pas le but à atteindre en matière de limitation ou de réduction globale des émissions de gaz à effet de serre, elle soumet cependant toutes les Parties signataires à une série d’engagements (reprise en son article 4, paragraphe 1). Ces dernières doivent ainsi établir, mettre à jour périodiquement et transmettre à la Conférence des Parties des inventaires nationaux des émissions anthropiques de gaz à effet de serre ainsi que des programmes nationaux (et, le cas échéant, régionaux) contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques. Les Parties s’engagent également à gérer de manière rationnelle les puits et réservoirs de gaz à effet de serre tels que les forêts, les océans et les autres écosystèmes terrestres, côtiers et marins, ainsi qu’à soutenir la recherche sur les changements climatiques. Enfin, l’ensemble des Parties s’engagent à encourager et soutenir les travaux de recherche, les échanges de données scientifiques, l’éducation, la formation et la sensibilisation du public sur les enjeux climatiques.

32La Convention-cadre s’appuie également, en son article 3, sur une série, non exhaustive, de principes censés guider l’action des Parties.

2.1. Le rôle assigné aux COP

45Le principal objectif de la COP est de faire évoluer la CCNUCC : d’une part, en faisant le point sur l’application des engagements pris dans ce traité en faveur du climat et, d’autre part, en négociant de nouvelles mesures visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre afin de favoriser l’application effective de la Convention-cadre. Il s’agit notamment d’encourager et de guider l’élaboration et le perfectionnement de méthodes comparables pour établir les inventaires des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre de chaque État ; de faciliter les échanges d’informations sur les mesures adoptées ; et de coordonner certaines initiatives. Les responsabilités attribuées à la COP sont reprises au paragraphe 2 de l’article 7 de la CCNUCC.

2.2. Les Parties

46Depuis 1995, les signataires de la CCNUCC se retrouvent chaque année au sein de la COP pour discuter de la mise en place de mesures de lutte contre les changements climatiques. Par « Partie », on entend tout État ou organisation régionale d’intégration économique (à savoir l’Union européenne) ayant ratifié, accepté ou approuvé la Convention-cadre  [30]. S’il existe des différences techniques entre la ratification, l’acceptation et l’approbation, ces actes ont les mêmes conséquences, à savoir qu’ils lient juridiquement l’entité concernée  [31]. Les États et les organisations régionales d’intégration économique peuvent également adhérer à la Convention-cadre. L’adhésion a les mêmes effets juridiques que la ratification, l’acceptation ou l’approbation. La CCNUCC est ouverte à l’adhésion depuis le lendemain du jour où elle a cessé d’être ouverte à la signature, à savoir le 19 juin 1993. Contrairement à la ratification, à l’acceptation, à l’approbation ou à l’adhésion, la signature ne lie pas le signataire mais oblige ce dernier à s’abstenir de tout acte qui priverait le traité de son objet et de son but. La CCNUCC est entrée en vigueur le 21 mars 1994, soit 90 jours après sa ratification par 50 pays. Elle regroupe aujourd’hui 197 Parties (à savoir 196 États et l’Union européenne), qui ont ratifié, adhéré à ou accepté la Convention.

47Les organisations régionales d’intégration économique – ce qui ne concerne, à ce jour, que l’Union européenne – disposent d’un nombre de voix égal au nombre de leurs États membres qui sont parties à la Convention-cadre. Toutefois, elles ne peuvent exercer leur droit de vote que si aucun de leurs États membres n’exerce le sien  [32].

48Les COP réunissent les représentants des Parties mais également des acteurs non étatiques, en tant qu’observateurs, tels que des collectivités territoriales, des organisations non gouvernementales (ONG), des scientifiques, des organisations patronales, des syndicats ou des médias (cf. infra). C’est à Bonn, siège du secrétariat de la CCNUCC, que se tiennent annuellement ces réunions, à moins que l’une des Parties n’offre de l’accueillir, ce qui s’avère en pratique majoritairement le cas. La présidence des COP est assignée en alternance aux cinq groupes régionaux reconnus par l’ONU, à savoir : Afrique ; Amérique latine et Caraïbes ; Asie ; Europe centrale et orientale ; Europe de l’Ouest et autres États (Australie, Canada, États-Unis d’Amérique, Israël, Nouvelle-Zélande, Turquie). Le lieu de réunion a tendance à adopter également cette alternance.

49Une deuxième manière de catégoriser les États présents lors de la COP repose sur les annexes à la CCNUCC (cf. supra). Toutefois, la dichotomie qu’incarnait à l’origine cette différenciation entre pays développés, pays en transition et pays en développement a évolué avec le temps. Au cours des deux dernières décennies, un certain nombre de pays dits émergents ont enregistré une forte croissance économique, accompagnée d’une hausse équivalente des émissions de gaz à effet de serre. Sans efforts significatifs de la part de ces pays, il sera impossible de freiner les changements climatiques et de maintenir les limites fixées. Ce constat a d’ailleurs constitué l’une des principales limites du Protocole de Kyoto de 1997 (cf. infra). En 2011, lors de la COP 17 qui se tenait à Durban (Afrique du Sud), il a dès lors été décidé de lancer une plateforme de négociation devant aboutir pour 2015 (lors de la COP 21 à Paris) à un accord post-2020 incluant tous les pays.

50Enfin, outre ces découpages en régions ou selon le développement économique, la COP reconnaît également une série de groupes de négociation politique qui rassemblent les États qui partagent des enjeux similaires concernant les questions climatiques. La création de ces groupes n’obéit à aucune procédure officielle. Les Parties désireuses de former un groupe en informent simplement la COP.

51Fondé en 1964, le Groupe des 77 (G-77) rassemble ainsi plus de 130 pays en voie de développement, ainsi que la Chine. Le siège du G-77 se situe à New York, et les pays membres président à tour de rôle annuellement ce groupe. La COP reconnaît également une coalition de 43 pays, membres du G-77 pour la plupart d’entre eux, au sein de l’Alliance des petits États insulaires (en anglais, Alliance of Small Island States - AOSIS). Ces pays ont tous la particularité de posséder des territoires à faible élévation côtière et des petites îles, fragilisés par le réchauffement climatique et notamment par la montée du niveau de la mer. Les pays les moins avancés (PMA) et le groupe régional africain sont également deux sous-groupes du G-77. Un autre groupe qui compose la COP est l’Union européenne (UE), en tant qu’organisation d’intégration économique. Les 27 membres de l’UE occupent à tour de rôle, tous les six mois, la fonction de porte-parole de ce groupe. L’UE n’a cependant pas le droit de vote au sein de la COP, ce droit revenant à chacun de ses pays membres (cf. supra). Les pays développés non européens ont également leur groupe, le Groupe Parapluie. Même si sa composition peut changer au fil du temps, les pays normalement membres de ce groupe sont : l’Australie, le Canada, les États-Unis, la Fédération de Russie, l’Islande, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et l’Ukraine. Enfin, parmi les groupes influents présents au sein de la COP, on compte encore le Groupe de l’intégrité environnementale (composé de la Corée du Sud, du Liechtenstein, du Mexique, de Monaco et de la Suisse), le groupe des pays de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), le groupe de pays d’Asie centrale, du Caucase, de l’Albanie et de la Moldavie (CACAM), le groupe BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine), the Like Minded Group of Developing Countries (LMDC : groupe de pays en développement ayant gagné en importance ces dernières années), la Ligue arabe et la Francophonie.

52Pour compliquer davantage encore les choses, certains pays font partie de plusieurs groupes de négociation. En théorie, chaque pays participant aux COP pèse le même poids : un pays, une voix. Cependant, les négociations au sein d’une COP étant réputées très complexes et nécessitant d’intenses et longues tractations, il est évident que les délégations les plus denses, majoritairement incarnées par les États les plus riches, disposent de davantage de moyens pour peser sur les débats. D’autant que l’adoption des décisions au sein des COP repose sur le consensus (cf. infra). Les Nations unies tentent de corriger en partie les inégalités de représentation des différents États Parties à la Convention-cadre à travers le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), qui organise durant les COP une série d’événements sur des thèmes clés liés à la coopération et met des moyens humains et financiers à la disposition des pays les moins bien représentés.

2.3. Les organisations dotées du statut d’observateur

53Aux côtés des représentants des Parties, une série de participants présents lors des différentes sessions de la COP le sont en tant qu’observateurs. Il est ainsi prévu à l’article 7, paragraphe 6, de la CCNUCC que l’ONU, les institutions spécialisées des Nations unies et l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ainsi que tous les États membres d’une de ces organisations ou observateurs auprès d’une de ces organisations qui ne sont pas Parties à la Convention peuvent être représentés aux sessions de la COP en tant qu’observateurs  [33]. Cet article dispose : « Tout organe ou organisme national ou international, gouvernemental ou non gouvernemental compétent dans les domaines visés par la Convention, qui a fait savoir au secrétariat qu’il souhaite être représenté à une session de la Conférence des Parties en qualité d’observateur, peut y être admis en cette qualité à moins qu’un tiers au moins des Parties présentes n’y fassent objection ».

54L’admission et la participation d’observateurs sont régies de manière plus détaillée par le règlement intérieur adopté par la COP. Aux articles 6 et 7 de celui-ci, il est par exemple prévu que certains observateurs, tels que le Fonds pour l’environnement mondial (FEM, cf. infra), des organisations intergouvernementales (OIG) ou encore des organisations non gouvernementales (ONG) peuvent, sur l’invitation du président, participer, sans droit de vote et sous certaines conditions, aux délibérations.

55Afin d’accroître leur visibilité, les ONG surtout, mais également les OIG et les organismes des Nations unies, ont pris l’habitude d’organiser des activités ou des réunions parallèles (ateliers, séminaires, etc.) lors des sessions de la COP afin de faire connaître leurs travaux, d’exprimer leur position et leurs préoccupations, et d’avancer des idées et des propositions sur les points négociés. Ainsi, les « side events » sont des événements officiels organisés en parallèle des négociations, qui prennent généralement la forme de conférences sur des thématiques précises et réunissent aussi bien des responsables politiques que des experts et des membres de la société civile. Les COP sont également l’occasion de promouvoir les technologies nouvelles, les avancées scientifiques et les autres moyens d’atténuer les changements climatiques ou de s’y adapter.

56Parmi les institutions des Nations unies actives lors des COP, on compte évidemment le GIEC, mais aussi la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), l’Institut des Nations unies pour la formation et la recherche (UNITAR) et l’Université des Nations unies (UNU). Du côté des organisations intergouvernementales également présentes lors des différentes sessions de la COP, figurent notamment l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Agence internationale de l’énergie (AIE) et l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP). Lors de la COP23, à Bonn en 2017, 126 organisations intergouvernementales ont été admises  [34], contre 14 lors de la première session de la COP, à Berlin en 1995.

2.4. Le cadre institutionnel

77Outre la Conférence des Parties, plusieurs institutions et organes opèrent dans le cadre de la CCNUCC, en soutien à la COP : la présidence, le bureau, les organes subsidiaires et le secrétariat  [48].

2.5. Le déroulement d’une COP

89Au cours de la semaine précédant l’ouverture officielle de la COP et des sessions des organes subsidiaires, le secrétariat de la CCNUCC fait en sorte que quatre blocs de négociation composés de pays en développement aient un lieu et le temps nécessaires pour tenir des réunions préparatoires. Il s’agit du groupe Afrique, du groupe PMA, du groupe AOSIS ainsi que du groupe G77 et Chine. Ces réunions sont privées : seuls les délégués des Parties appartenant à l’un de ces groupes peuvent y assister. D’autres blocs de négociation ou des coalitions de pays peuvent également tenir des réunions préparatoires, mais il leur incombe de prendre leurs propres dispositions à cet égard. Les réunions préparatoires sont importantes parce qu’elles donnent aux groupes l’occasion d’élaborer leur stratégie de négociation et de prendre position sur les questions à l’ordre du jour  [58].

90Le rendez-vous annuel que constitue une COP dure en général deux semaines, avec des journées rythmées par les différentes sessions de négociations auxquelles s’ajoutent des conférences thématiques en marge de la COP et destinées à apporter un éclairage sur un sujet particulier, avec la participation des représentants de la société civile. Avant d’entamer les discussions formelles, les représentants des Parties se retrouvent au sein des différents groupes de négociations évoqués plus haut afin d’adopter une position commune au groupe. Ensuite, et ce afin de préparer les sessions plénières, les délégués des différentes Parties sont préalablement répartis dans plusieurs groupes de travail sur des sujets précis tels que les mesures d’adaptation aux changements climatiques, les financements nécessaires, les objectifs à long terme, etc.

91Il convient de ne pas négliger non plus les discussions de couloirs et les réunions bilatérales destinées à arrondir les angles sur certains points particulièrement sensibles  [59].

92Élément plus difficile à appréhender concrètement, c’est notamment dans ces discussions de couloirs que s’expriment les lobbys industriels. Pour ne citer qu’eux, les secteurs des énergies fossiles, de l’industrie et des transports sont en effet également bien présents lors des COP, entre événements publics et promotionnels et, surtout, bras de fer en coulisses. Initialement, ces industriels se sont positionnés en climatosceptiques pendant des années, afin de défendre leur position économique et de ralentir un quelconque mouvement de transition énergétique qu’ils percevaient comme leur étant par définition défavorable. Si ce message de fond existe encore, une partie de ces lobbys, devant faire face à des législations et une opinion publique évoluant en faveur de la lutte contre les changements climatiques, a verdi son discours et tente aujourd’hui de se présenter, grâce aux avancées technologiques, comme une partie de la solution au problème. Disposant de moyens financiers colossaux, c’est essentiellement par l’image que ces secteurs tentent de convaincre ; mais dans les faits, leurs intérêts économiques restent toujours, actuellement du moins, majoritairement liés à l’exploitation des énergies fossiles.

93La première semaine de la COP est plutôt technique, rythmée par le travail des négociateurs, technocrates et experts, tandis que la seconde semaine est davantage politique, les négociations devant mener à un accord qui sera soumis à l’approbation des juristes.

94Il n’existe pas de nombre maximum ou minimum de délégués représentant les Parties lors des COP. Les Parties issues du groupe PMA ou de l’AOSIS ne disposent généralement que de deux ou trois délégués. Par contre, les autres Parties peuvent envoyer entre 80 et 130 délégués, voire davantage. Ces délégués sont généralement issus de l’administration, mais il peut également s’agir de représentants d’ONG locales, d’organisations internationales, de cabinets d’avocats ou encore de chercheurs, qui fournissent un appui technique lors des discussions. L’expérience des délégués choisis peut parfois jouer un rôle important dans les négociations. Toutes les Parties choisissent un chef de délégation. Les ministres ne participent qu’aux sessions dont les enjeux nécessitent leur présence. Quant aux chefs d’État ou de gouvernement, ils participent généralement aux COP importantes, telles que la COP15 à Copenhague et la COP21 à Paris  [60].

95Les COP débutent généralement par une séance plénière d’ouverture, avec plusieurs allocutions, l’adoption d’un ordre du jour et de plusieurs questions de procédure, et quelques déclarations des Parties. Elles se terminent par une séance plénière de clôture, qui doit normalement permettre l’approbation de décisions formelles. Les réunions plénières sont ouvertes à tous, y compris les organisations observatrices et la presse. Elles répondent à une organisation très protocolaire, où chaque pays souhaitant disposer d’un temps de parole doit le demander par voie électronique ou à l’aide d’un panneau à déposer à la verticale sur la table occupée par ses représentants. Les prises de parole sont limitées à quelques minutes seulement. Elles reviennent très souvent aux mêmes protagonistes : la présidence du Groupe des 77 et de la Chine pour les pays en développement, les Îles Marshall pour les petits pays insulaires, l’Arabie saoudite pour les États pétroliers, etc. Quand cela est possible, un temps de parole est également accordé par le président aux représentants des différents groupes d’ONG reconnus par la COP. Les séances plénières sont retransmises sur Internet. Plusieurs langues y sont officiellement utilisées : l’anglais, l’arabe, le chinois, l’espagnol, le français et le russe.

96Il n’est pas rare que, avant de trouver un accord, plus ou moins ambitieux selon les années, les délégations se livrent à des prolongations et quelques coups de théâtre. Avant d’être transmis au président de la COP, les textes de décision sont négociés en plus petits comités. Dans les rares cas où une COP adopte un nouveau Protocole ou Accord, et une fois validé par les Parties en réunion plénière de clôture, le texte finalement adopté doit encore, ultérieurement, être ratifié par les parlements nationaux de tous les pays  [61].

2.6. L’adoption des décisions

97La procédure de vote lors de la COP est en soi particulière. Elle relève essentiellement des articles 41 et 42 du règlement intérieur de la CCNUCC, adopté lors de la deuxième session de la COP, à Genève en 1996  [62]. Lors de la première session de la COP, à Berlin un an plus tôt, un projet de règlement intérieur était déjà sur la table, comme prévu par la Convention-cadre. Cependant, son article 42 ne faisait alors pas l’objet d’un accord. Pour aller de l’avant, les Parties ont convenu d’appliquer le projet de règlement intérieur de 1995  [63], à l’exception de l’article 42. Aucun consensus sur ce point n’étant intervenu depuis, cette pratique est restée d’application.

98La question laissée en suspens concerne les majorités à prévoir pour l’adoption de décisions sur les questions de fonds et sur les questions relatives au mécanisme financier prévu à l’article 11 de la CCNUCC (transferts de ressources financières et partage des technologies avec les pays en développement). Ce blocage concernant le règlement sur les votes s’explique par le fait que les pays dont les intérêts économiques pouvaient se voir menacés par la politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne voulaient pas que celle-ci leur soit imposée (par une majorité ou une majorité qualifiée). Une autre explication réside dans le fait que les États-Unis, en tant que l’un des plus gros contributeurs au budget de la Convention-cadre, ne souhaitaient pas que des décisions budgétaires leur soient imposées sans leur accord. Dès lors, la prise de décision sur toutes les questions de fond nécessite un consensus, ce qui implique concrètement qu’aucune des Parties n’objecte ouvertement avant le coup de marteau final du président de la COP. Ce procédé a parfois donné lieu à des passages en force, comme à Cancún en 2010 ou à Doha en 2012, où des prises de parole ont été ignorées  [64]. Sur toutes les questions de procédure, les décisions sont normalement prises à la majorité simple des Parties présentes.

99Outre l’adoption de décisions, les travaux de la COP peuvent également déboucher sur des déclarations politiques non contraignantes, qui sont destinées notamment à orienter les travaux à venir. Ainsi, lors de la deuxième session de la Conférence des Parties, la Déclaration ministérielle de Genève a permis de stimuler les négociations en vue de l’adoption du Protocole de Kyoto.

3.1. Berlin (1995), la première COP

101La première COP sur les changements climatiques s’est tenue à Berlin en mars 1995. La préparation et l’organisation de l’événement ont été confiées à la ministre allemande de l’Environnement, Angela Merkel. L’Allemagne fait alors figure de modèle en matière environnementale : le pays s’est engagé à réduire de 30 % ses émissions de CO₂ entre 1987 et 2005.

102Malgré le faste qui se dégage de cette première session, les observateurs externes et notamment les médias ne sont pas convaincus sur le fond. Lors de cette première réunion des Parties, il règne un certain désenchantement après l’enthousiasme qu’avait suscité l’adoption de la CCNUCC trois ans plus tôt. La COP de Berlin n’aboutit en effet à aucune mesure concrète, à part celle de négocier le Protocole de Kyoto, les 120 gouvernements présents prenant acte de la gravité de la situation et de la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre relevant de l’activité humaine. Les Parties reconnaissent également que les engagements pris à Rio de Janeiro en 1992 s’avèrent insuffisants et inadéquats ; elles mandatent un groupe de travail pour établir un protocole de réduction des émissions des seuls pays développés après 2000  [65].

103La COP2, qui se tient à Genève un an plus tard, est quant à elle principalement marquée par ce que l’on nomme la Déclaration de Genève, qui précise les orientations des négociations alors en cours et accueille favorablement le deuxième rapport du GIEC en considérant que celui-ci constitue « l’évaluation la plus complète et la plus fiable actuellement disponible des informations scientifiques et techniques concernant les changements climatiques mondiaux »  [66]. La Déclaration estime que ce rapport apporte une base de connaissance scientifique suffisamment solide pour justifier un renforcement urgent des actions de lutte contre le réchauffement climatique, en particulier celles des pays de l’Annexe I.

3.2. Kyoto (1997), des objectifs contraignants

104Le deuxième rapport du GIEC, qui date de 1995, fournit l’axe scientifique pour les négociations relatives au Protocole de Kyoto. Ce document fait état d’avancées considérables dans la compréhension de divers aspects physiques du problème, ainsi que dans le développement de modèles couplant l’atmosphère avec les océans et les glaces. C’est dans ce deuxième rapport que, pour la première fois, la part anthropique dans le réchauffement observé de la planète est distinguée des influences naturelles, même si cette part est évoquée de manière très prudente. Les auteurs du rapport pointent l’activité humaine, et notamment l’utilisation de combustibles fossiles, la modification de l’utilisation des sols et l’agriculture comme des facteurs explicatifs du réchauffement observé et de l’élévation du niveau de la mer.

3.3. Copenhague (2009), l’échec

119À partir de 2005, une double négociation s’ouvre : d’une part, pour amener à une interprétation plus large de la politique climatique sous la CCNUCC, qui impliquerait l’ensemble des Parties et plus seulement les pays industrialisés et, d’autre part, pour mettre en place une deuxième période d’engagement du Protocole de Kyoto (2013-2020). À Montréal en décembre 2005, la COP11/CMP1 bat des records de participation et jouit d’une belle couverture médiatique. Dans un document commun aux deux Conférences des Parties, appelé « Processus de Montréal », il est donc question d’envisager l’après-Kyoto, en tenant compte des blocages et écueils expérimentés par le passé et en s’appuyant sur les connaissances scientifiques actualisées et synthétisées dans le troisième rapport du GIEC, publié en 2001  [74].

120En marge des résultats jugés peu significatifs engrangés par la COP12/CMP2 (les grandes discussions sur l’après-Kyoto ayant été reportées à plus tard), la session de 2006, qui se tient à Nairobi (Kenya), est marquée par un désintérêt de l’opinion publique et une incompréhension pour ces grands rendez-vous internationaux dont les répercussions concrètes échappent généralement au plus grand nombre  [75].

121La publication du quatrième rapport du GIEC fait par contre grand bruit, en 2007, puisque ce document est accompagné de l’attribution simultanée du prix Nobel de la Paix au GIEC ainsi qu’à l’ancien vice-président états-unien démocrate Al Gore  [76], pour leur engagement dans la lutte contre les changements climatiques. Dans ce rapport, les experts estiment désormais avec une probabilité de plus de 90 % (contre 67 % dans leur précédent rapport) que les émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique sont responsables des changements climatiques depuis 1950. Ils insistent également sur la problématique de la fonte des glaces en mer polaire, phénomène qui y rend désormais possibles la navigation et l’exploitation des ressources au détriment de la faune et du mode de vie des habitants de ces hautes latitudes. Enfin, ils mettent en garde contre les sécheresses à venir, la perturbation des écosystèmes et l’impact du réchauffement sur les forêts et les zones côtières.

122Si ce quatrième rapport du GIEC a de quoi éveiller les consciences et faire espérer qu’émerge un consensus mondial sur la nature et l’importance du risque que représentent les changements climatiques, force est de constater que le rendez-vous tant attendu de Copenhague (2009), la COP15 censée donner une suite et un second souffle au Protocole de Kyoto, est loin de tenir ses promesses. Deux années de négociations intensives et plusieurs réunions préparatoires ont eu lieu en amont de la COP15, mais sans qu’un consensus ne puisse aboutir, ce qui n’annonçait rien de bon, malgré une audience record des participants à cette quinzième COP (représentants nationaux, journalistes, ONG, scientifiques et au final, chefs d’État et de gouvernement). Accouché dans la douleur, l’Accord de Copenhague ne fixe aucun objectif individuel aux Parties. Mais il reconnaît la nécessité de ne pas dépasser un seuil de réchauffement moyen de la planète de 2°C par rapport à ce qu’il était à l’aube de l’ère industrielle, vers 1850, ce qui est une avancée majeure. Les pays industrialisés doivent proposer des objectifs de réduction, et les pays en développement avancer des mesures nationales adaptées. Mais tout cela reste juridiquement non contraignant.

123Très vite, l’analyse des objectifs que se fixent elles-mêmes les Parties dans les mois qui suivent la signature de l’accord indique que l’effort commun envisagé est nettement insuffisant pour maintenir le réchauffement de la planète sous les 2°C. Cet effort doit donc être intensifié. Il apparaît également évident que davantage de pays doivent être impliqués dans une politique mondiale contraignante, et parmi ceux-ci les États-Unis et certains pays en développement. Par ailleurs, l’adoption d’un accord international sur les changements climatiques pour la période allant au-delà de 2012 est une condition pour avancer sur la question de l’aide à apporter aux pays en développement, en particulier les communautés et les pays les plus exposés aux conséquences des changements climatiques. Sur cette question également, l’Accord de Copenhague en est resté au stade de la promesse : les pays industrialisés se sont engagés à affecter 30 milliards de dollars à un Fonds vert pour le climat (FVC, cf. supra) sur la période 2010-2012, qui doit ensuite passer à 100 milliards de dollars par an « d’ici à 2020 ».

124L’échec de la COP de Copenhague témoigne de l’ampleur des résistances face au défi que représente pour l’économie mondiale la nécessité d’une réduction très importante de l’usage des carburants fossiles, dans un contexte de crise financière et économique et de tensions géopolitiques accrues entre pays développés occidentaux, puissances émergentes et pays en développement  [77]. C’est également à ce moment (novembre 2009) qu’éclate l’affaire dite du Climategate, qui fait suite à la divulgation des courriels de la Climatic Research Unit de l’University of East Anglia (cf. supra).

3.4. Doha (2012), la suite de Kyoto

125Après l’échec de la COP de Copenhague, les ambitions nourries pour Cancún (COP16/CMP6, 2010) sont plus modestes, d’autant que les sessions préparatoires révèlent de nouvelles tensions entre les États-Unis et la Chine. Afin de débloquer la situation, et sur la base de ce qui avait été amorcé à Copenhague, une nouvelle approche est tentée pour encadrer les négociations : plutôt que de chercher à obtenir un accord global « par le haut », qui impose aux Parties des objectifs à atteindre, il s’agit d’identifier, en premier lieu, ce qui est envisageable, tout en restant rentable socialement et économiquement, pour chaque pays. À l’exception de la confirmation de certains points tels que la mise en place du FVC, la COP de Cancún permet également le lancement d’un mécanisme, appelé REDD+ (deuxième mouture de la Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation forestière - REDD, lancée en 2008), destiné à endiguer l’exploitation forestière dans les pays en développement en les aidant financièrement à opérer une meilleure gestion du secteur forestier.

126Un an après, à Durban (Afrique du Sud), la COP17/MOP7 est vouée à une nouvelle déception, tant les oppositions sont vives entre les principaux blocs négociant l’avenir climatique mondial : l’Europe et les pays en développement les plus vulnérables aux changements climatiques exigent des mesures contraignantes, face aux États-Unis et aux pays émergents (Afrique du Sud, Brésil, Chine) qui freinent ces ambitions pour des raisons essentiellement économiques. Alors que la session semble devoir se clôturer sur une page blanche, la présidente de la conférence, Maite Nkoana-Mashabane, ministre sud-africaine des Affaires étrangères, décide de jouer les prolongations avec les délégués encore présents ; elle obtient alors une feuille de route pour les années à venir, qui, fait historique, reçoit l’adhésion des « grands acteurs climatiques » que sont les États-Unis, le Japon, la Russie, la Chine et l’Inde. L’accord, dénommé « Plateforme de Durban », stipule que les termes d’un nouveau traité, s’appliquant à tous les pays, doivent être définis pour 2015 et entrer en vigueur en 2020.

127C’est également à Durban que le FVC est rendu opérationnel. Cependant, le défi concernant le financement de la question climatique au niveau international reste entier puisque, pour rappel, les pays industrialisés se sont engagés à une aide annuelle de l’ordre de 100 milliards de dollars en 2020. Les moyens d’y parvenir sont encore à définir.

128Concernant le Protocole de Kyoto, une deuxième période d’engagement de huit ans (2013-2020) est entérinée lors de la COP18 à Doha, fin 2012. Le vide juridique dans lequel le monde allait entrer inexorablement après la fin du Protocole de Kyoto (appelé maintenant Kyoto 1), le 31 décembre 2012, est évité de justesse. L’opération se traduit par un engagement a minima sur une prolongation du protocole jusqu’au 31 décembre 2020. Appelé Kyoto 2, ce texte prend la forme d’un amendement au Protocole de Kyoto.

129De nouveaux objectifs sont fixés pour les pays engagés dans le processus. Mais les pays impliqués dans cette seconde phase du Protocole de Kyoto ne représentent que 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Le Canada, sorti du système en 2011 (cf. supra), le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Russie ont refusé de poursuivre leurs efforts de réduction dans un cadre ne s’appliquant pas à la Chine et aux États-Unis. Les négociations ont également été rendues difficiles par des désaccords sur la gestion des droits d’émissions liés à la première période d’engagement. Les pays d’Europe de l’Est ont connu une forte désindustrialisation au moment de l’effondrement de l’URSS. Sans effectuer d’efforts environnementaux particuliers, ils ont pu accumuler de grandes quantités de quotas qui sont venues inonder le marché carbone et faire baisser les cours.

130La deuxième période d’engagement implique des efforts chiffrés pour 37 pays industrialisés (les 27 États membres de l’UE, l’Australie, la Biélorussie, la Croatie, l’Islande, la Norvège, la Suisse, l’Ukraine et certains petits États comme le Liechtenstein et Monaco). Dans ce cadre, l’UE, ses États membres et l’Islande se sont engagés à réduire leurs émissions moyennes et conjointes d’environ 20 % par rapport à 1990.

131Il est prévu que l’entrée en vigueur de l’amendement de Doha soit soumise à l’acceptation ou à la ratification d’au moins trois quarts des Parties impliquées dans le Protocole de Kyoto. Mais la ratification de la deuxième période d’engagement du Protocole de Kyoto s’avère, contrairement à ce qui sera le cas pour l’Accord de Paris, extrêmement lente. La Belgique ratifie officiellement l’amendement de Doha le 14 novembre 2017, en marge du Sommet climatique de Bonn (COP23) ; quant à elle, l’UE le ratifie le 21 décembre suivant. Les États membres de l’UE, Allemagne et Suède en tête, mettent déjà en œuvre l’amendement de Doha via une législation européenne équivalente dans la pratique. La Pologne, dont la production d’électricité dépend encore à 90 % du charbon, s’oppose cependant longtemps à une prolongation du Protocole de Kyoto, avant de déposer ses instruments d’acceptation de l’amendement de Doha le 28 septembre 2018.

132Finalement, les 144 instruments d’acceptation de l’amendement de Doha nécessaires sont reçus par le dépositaire des traités des Nations unies à New York le 2 octobre 2020, après la ratification par la Jamaïque et le Nigéria, avec une entrée en vigueur officielle prévue dans les 90 jours qui suivent, soit le 30 décembre 2020, c’est-à-dire un jour avant que la période visée par cet amendement ne se termine. Le modeste objectif de cet amendement est alors déjà dépassé. L’ONU a en effet déclaré, à l’occasion de cette ratification tardive, que « les pays développés qui ont des objectifs au titre de la deuxième période d’engagement du Protocole ont appliqué provisoirement l’amendement en attendant son entrée en vigueur. Les données les plus récentes montrent que pour ces pays, le total des émissions globales de gaz à effet de serre en 2018 était inférieur de 25,3 % à celui de 1990 »  [78]. L’objectif commun qui leur avait été assigné était une réduction de 18 % par rapport au niveau de 1990. L’entrée en vigueur de l’amendement de Doha est donc avant tout symbolique : il permet de clore le régime de Kyoto, qui a montré ses limites en termes de réductions obtenues, au moment où le régime de Paris prend le relais.

133En effet, compte tenu du peu de mobilisation autour de la deuxième phase d’engagement du Protocole de Kyoto, la COP21, organisée à Paris à la fin de l’année 2015, a concentré des attentes importantes avec un objectif premier : parvenir, comme le prévoit la Plateforme de Durban, à un accord global qui soit juridiquement contraignant pour les 196 Parties et qui prenne le relais du Protocole de Kyoto à partir de 2020.

3.5. Paris (2015), un accord mondial

134La COP19, à Varsovie en 2013, et la COP20, à Lima (Pérou) en 2014, posent essentiellement les bases du futur accord mondial attendu à Paris fin 2015. Les difficultés restent nombreuses : peu d’engagements sur le volet financement de la part des pays industrialisés  [79], oppositions du côté de l’Australie ou des États-Unis, repli du Japon  [80], fortes réticences des pays émergents à s’engager sur leurs propres réductions d’émissions, travail de lobby de l’industrie du charbon  [81], etc.

3.6. Katowice (2018), un cadre opérationnel

145Dès 2016, une COP liée par l’Accord de Paris a lieu annuellement, en parallèle de la COP liée par la CCNUCC. Il s’agit de la Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement (CMA).

146Les COP postérieures à la COP21 doivent préparer la mise en œuvre effective de l’Accord de Paris, qui doit prendre effet au plus tard le 1^er janvier 2021, prenant ainsi le relais du Protocole de Kyoto. Suite au Sommet de Paris, des mandats sont délivrés à plusieurs organes pour avancer sur la concrétisation des grands axes dessinés par l’Accord. Des organes sont ainsi constitués ou renforcés pour les volets « Adaptation » (Comité de l’adaptation  [88]), « Financement » (FVC et Comité permanent des finances  [89]), « Partage des technologies », « Transparence et comptabilisation », etc. Les organes subsidiaires de la CCNUCC, à savoir l’OSAST et l’OSMEO, sont eux aussi mis à contribution : ils ont reçu des mandats spécifiques supplémentaires pour la révision des mécanismes de marché (qui régulent les échanges d’émissions de CO₂ en permettant aux pays les moins pollueurs de revendre des quotas à ceux qui émettent le plus). Enfin, un groupe de travail ad hoc sur l’Accord de Paris est chargé de préparer la mise en œuvre de celui-ci et d’encadrer les CMA à venir. À travers cette multiplication d’organes en charge de traduire l’Accord de Paris en règles et en modalités pratiques, on assiste également à une complexification des négociations à venir. Les sujets sur lesquels il faut aboutir ne manquent pas : comptabilité des mesures d’atténuation et d’adaptation, mise au point d’un mécanisme d’observation et de transparence, concrétisation du cycle quinquennal d’ambition, mise en place d’un nouveau mécanisme de marché, mise en place d’un mécanisme international pour les pertes et préjudices associés aux impacts des changements climatiques décidé à Varsovie, etc.

147Tous ces points sont abordés à Marrakech en 2016 lors de la COP22. Mais cette première COP post-Accord de Paris doit surtout régler des problèmes organisationnels et de timing, du fait que personne ne s’attendait à une ratification aussi rapide du texte négocié un an plus tôt. Les Parties se mettent d’accord pour une mise en œuvre des règles de l’Accord de Paris (« Paris Rulebook ») pour la fin de l’année 2018. Par ailleurs, une analyse a été menée conjointement par les pays donateurs qui se sont engagés à un financement climatique annuel en faveur des pays en développement de l’ordre de 100 milliards de dollars à l’horizon 2020. Sur cette base, il apparaît que le financement public des pays développés devrait passer de 41 milliards au cours de la période 2013-2014 à 67 milliards d’ici 2020. L’analyse projette que, en couplant cette somme au financement mobilisé par le secteur privé, les 100 milliards de dollars devraient être atteints en 2020. Sur cette question, les ONG nuancent toutefois les avancées obtenues, en précisant que ces montants incluent des prêts, qui sont d’ailleurs davantage en augmentation que les dons. Il est donc difficile d’évaluer la valeur réelle des financements accordés. Par ailleurs, ces mêmes ONG estiment que les besoins se chiffrent en milliers de milliards de dollars  [90].

148La COP23, à Bonn en 2017, est la première conférence climatique majeure à avoir lieu sous la présidence d’un petit État insulaire, avec le soutien logistique de l’Allemagne : les Îles Fidji. Cette COP se déroule dans une ambiance particulière, suite à l’annonce du retrait des États-Unis de l’Accord de Paris. Le leadership des négociations revient alors à la Chine et à l’UE, alors que tous les regards se tournent déjà vers la COP24 qui se déroulera à Katowice (Pologne).

149Souhaitant donner l’exemple à la veille de celle-ci, le Conseil de l’Union européenne approuve, le 4 décembre 2018, deux directives  [91] et un règlement  [92], qui appartiennent au paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » et qui devront permettre une révision à la hausse de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’UE pour 2030, de 40 % à 45 %, par rapport à 1990.

3.7. Glasgow (2021), la COP post-posée

159Après le désistement du Brésil (suite à l’élection de son président, Jair Bolsonaro) à accueillir la COP25, c’est au Chili que doit se tenir ce nouveau sommet international. Mais suite à un important mouvement de contestation sociale, le gouvernement chilien y renonce, et c’est finalement à Madrid que se tient, à la fin de l’année 2019, la COP25, sous présidence chilienne.

160Cette COP est décevante à plus d’un titre. Tout d’abord, même si l’échéance de 2020 (année butoir de révision des contributions nationales) se rapproche, et malgré les conclusions émises dans le dernier rapport du GIEC, aucun signal politique fort n’est émis. Ensuite, même si une ébauche de texte est mise sur la table en fin de sommet, la question du marché du carbone n’est toujours pas tranchée. Les pays en développement demandent qu’un pourcentage des unités échangées serve à financer leurs frais d’adaptation aux changements climatiques. De leur côté, les pays développés sont prêts à accepter une contribution volontaire aux frais d’adaptation, mais refusent un prélèvement obligatoire et automatique des unités. Un autre souci réside dans le fait que la Chine, l’Inde et surtout le Brésil ont accumulé un grand nombre de quotas sous le précédent régime de flexibilité et souhaitent continuer à en disposer après 2020, quitte à affaiblir des objectifs déjà insuffisants pour maintenir la hausse globale des températures bien en dessous de 2°C.

161C’est à Glasgow, en Écosse, qu’est censée se tenir en 2020 la COP26, en partenariat avec l’Italie. Toutefois, le 1^er avril 2020, le secrétariat de la CCNUCC annonce que cette session sera reportée d’un an en raison de la crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19. Finalement, la COP26 se déroulera en principe à Glasgow du 1^er au 12 novembre 2021.

162Les enjeux de cette nouvelle session sont importants. Cinq ans après la COP21, elle devait être la première étape clé permettant de vérifier l’état d’avancement de la mise en œuvre de l’Accord de Paris. Or une échéance importante dans le cadre des négociations climatiques est passée quasiment inaperçue en cette année particulière de pandémie. Selon l’Accord de Paris  [97], les Parties avaient jusqu’au 9 février 2020 pour soumettre une révision des contributions nationales déposées à l’occasion de l’Accord de Paris. Soit « au moins neuf à douze mois avant la session pertinente de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties à l’Accord de Paris ». Avec le report de la COP26, cette date symbolique est postposée d’un an également. Toutefois, il est frappant de constater que, au moment de l’annonce du report de la COP 26, seules six Parties avaient déposé une version actualisée de leurs contributions nationales : par ordre chronologique, les Îles Marshall (qui ont déjà soumis une seconde version de leurs contributions), le Surinam (qui en est également à sa seconde version), la Norvège, la Moldavie, Singapour et le Japon. Depuis lors, ces six Parties ont été rejointes par 63 pays et l’Union européenne (comptant pour une Partie)  [98].

163Sachant que, dans leur version actuelle, les contributions nationales ne permettent pas de rencontrer collectivement l’objectif de l’Accord Paris  [99], il sera particulièrement important de guetter les nouveaux engagements proposés avant la tenue de la COP26. À cet égard, un rapport conjointement publié par la CCNUCC et le PNUD en septembre 2019 indique, sans identifier nommément les pays concernés, que 75 Parties (comptant pour 37 % des émissions mondiales) ont indiqué leur intention de revoir à la hausse l’ambition de leurs contributions nationales, par l’adoption de mesures soit de réduction des émissions, soit d’adaptation, soit à la foi de réduction des émissions et d’adaptation  [100]. En revanche, 122 Parties (représentant 63 % des émissions mondiales) n’envisagent pas une telle révision à la hausse. D’ailleurs, 14 Parties (comptant pour 26 % des émissions mondiales) n’envisageraient même pas de soumettre des contributions nationales révisées en 2020.

164La crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19 a porté un coup considérable à l’économie mondiale ; dès lors, nombreux sont les experts et les ONG qui craignent que les projets de relance qui succéderont à cette crise n’occultent complètement les enjeux climatiques. À moins que, au contraire, les plans de relance ne s’orientent vers une transformation des modèles économiques en place, avec une priorité accordée aux investissements durables. La COP26 a été reportée d’un an, ce qui équivaut à une annulation pour un sommet annuel et donne l’impression que la question climatique et ses enjeux peuvent faire l’objet d’une pause. Or le problème du réchauffement reste entier et urgent. Outre le renforcement nécessaire des ambitions nationales, cette COP26 devait également traiter d’autres questions en suspens, comme la mise en place d’un nouveau mécanisme de marché ou le lancement des négociations pour définir de nouveaux engagements en matière de financement. En effet, un nouvel objectif collectif de financement d’ici à 2025 doit être négocié par les pays développés, avec un plancher fixé à 100 milliards de dollars annuels. Ces discussions s’annoncent elles aussi très difficiles dans un contexte post-Covid.

165Le premier bilan mondial prévu par l’Accord de Paris est programmé pour 2023 et sera renouvelé tous les cinq ans par la suite. Pour ce qui est des contributions nationales, de nouvelles copies sont donc attendues pour au plus tard neuf mois avant la COP de Glasgow. La révision suivante est fixée à 2025.