1.1. LES OGM EN TANT QU’ENJEU INTERNATIONAL

10 Au cours de ces dernières décennies, les OGM sont devenus une préoccupation internationale et ont fait l’objet d’un nombre grandissant de craintes quant à notre vie quotidienne. Présentant un potentiel économique indéniable, ils sont au centre d’une vive concurrence entre de nombreux pays, qui ont mis en place des programmes de recherche et développement à la pointe. Néanmoins, les risques encourus par l’utilisation des OGM, notamment les conséquences pour la population, n’ont pas encore été évalués d’une manière exhaustive et pleinement assurée.

11 Le processus de production des OGM est divisé en trois grandes étapes : les essais en laboratoire ou « usage confiné » ; les essais en champ, induisant « la dissémination volontaire » dans l’environnement ; et la « commercialisation » ou l’utilisation des OGM dans des productions destinées à être vendues. C’est au cours de chacune de ces trois étapes que des risques peuvent survenir.

12 Deux principaux types de risque sont distingués. Le premier se rapporte à la technique de transgénèse elle-même : « Dans la plupart des cas, les gènes étrangers sont insérés au hasard dans une portion du génome de l’organisme hôte. Il n’est donc pas toujours possible de savoir à l’avance quelles séquences du génome seront modifiées par l’insertion et quelles en seront les conséquences et ce d’autant plus qu’il existe des phénomènes d’interaction entre les différents gènes d’un génome. Plusieurs situations sont alors envisageables. Il se peut, en premier lieu, que les fragments d’ADN insérés se recombinent accidentellement avec l’ADN de l’organisme hôte formant un recombinant capable de synthétiser des substances nouvelles pouvant s’avérer nocives ou permettant l’expression des virus jusque là désactivés. En second lieu, les mécanismes de contrôle protecteurs du gène inséré peuvent être déstabilisés par le transfert et devenir par là même inefficaces. » [8] La transgénèse est donc un processus incertain, dont les résultats ne sont pas toujours ceux escomptés.

13 La recherche sur les OGM implique également la conduite d’essais en champ qui entraînent un autre type de risque, lié à la dissémination : « De manière générale, deux problèmes peuvent se poser. Tout d’abord, celui généré par les nouvelles propriétés biologiques conférées à un organisme par l’insertion d’un transgène. Ainsi, si ces nouvelles propriétés confèrent à l’OGM un avantage sélectif, celui-ci peut envahir des écosystèmes où il s’avérerait nuisible, se développant au détriment d’autres organismes. Un transgène pourrait par exemple transformer en mauvaise herbe une plante qui n’en était pas une. Par ailleurs, on pourrait aussi voir apparaître de nouvelles populations sous l’effet de la forte pression de sélection accompagnant les OGM, comme par exemple le développement de populations d’insectes résistant à la toxine produite par une plante transgénique, rendant celle-ci inefficace. Le second problème concerne la question des flux de gènes, c’est-à-dire le passage du gène inséré à des espèces apparentées ou non à l’organisme modifié. Ainsi, un gène de résistance à un herbicide pourrait être transféré à des plantes sauvages apparentées à la culture transgénique, ce qui conduirait à la création de mauvaises herbes résistantes. » [9] Des plantes génétiquement modifiées peuvent ainsi contaminer, par exemple, des espèces semblables non modifiées par la pollinisation. Le fait qu’elles puissent avoir un impact sur d’autres espèces est l’un des arguments principaux des détracteurs des OGM.

14 L’impact des OGM sur l’environnement est l’une des grandes interrogations des gouvernements car, à l’instar de n’importe quel autre événement susceptible de détériorer l’environnement, il ne peut être mesuré avec un niveau élevé de probabilité qu’après plusieurs années de recherche et d’expérimentation. Par ailleurs, les OGM soulèvent également des interrogations au niveau agricole et économique.

15 Les variétés OGM sont présentes dans des cultures agricoles très communes, telles que le soja, le maïs et le colza. En 2001, l’Organisation des nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) identifiait plus de 40 millions d’hectares de culture OGM dans le monde [10] ; dix ans plus tard, en 2011, le Service international pour l’acquisition d’applications agricoles biotechnologiques (ISAAA) en recense 160 millions (dont plus de 120 millions sur le continent américain : 69 aux États-Unis, 30,3 au Brésil et 23,7 en Argentine) [11]. Le problème, qu’identifiait déjà Caroline Sägesser en 2001 et qui est toujours d’actualité, est que la production de semences OGM est entre les mains d’une poignée de grands groupes pharmaceutiques, chimiques ou semenciers. « Dans l’immédiat, le développement des OGM profite essentiellement à ces derniers, qui jouissent d’une position oligopolistique. Ces groupes sont américains et européens » pour la très grande majorité d’entre eux [12].

16 Les intérêts économiques de ces groupes sont en jeu et s’opposent souvent avec les intérêts et la liberté des agriculteurs. Certes, l’oligopole des producteurs de semences est un problème remontant à une époque antérieure à la création des OGM, mais ces derniers ajoutent une difficulté car ils sont souvent protégés par des brevets. Dans le système conventionnel, l’agriculteur achète ses semences auprès d’un semencier, souvent organisé selon un mode de production industriel. Le bénéfice du semencier se calcule sur la base du prix de vente des semences. Les conflits entre semenciers et agriculteurs viennent d’un principe appelé « privilège de l’agriculteur », qui permet à celui-ci de réutiliser les semences obtenues à partir de sa récolte [13] et ainsi de ne pas être complètement dépendant des semenciers, qui voient dès lors leurs bénéfices réduits. Cependant, le système des brevets, qui couvre la plupart des plantes transgéniques, ne permet pas un tel privilège, causant chez certains agriculteurs la crainte d’une perte de liberté par l’acceptation des OGM. En outre, certains producteurs de semences se tournent parfois vers des pratiques radicales pour la protection de leurs intérêts. Par exemple, en 1998, la société états-unienne Monsanto a envoyé des détectives au Saskatchewan (Canada) pour vérifier que les agriculteurs ne cultivaient pas illégalement des semences de colza transgéniques. Après constat d’infraction, des hélicoptères envoyés par la société ont répandu des herbicides sur les champs [14]. Par ailleurs, certains producteurs de semences contrecarrent anticipativement toute tentative de fraude en rendant leurs graines incapables de générer une nouvelle génération [15].

17 À côté de ces problématiques, il n’en reste pas moins que les cultures génétiquement modifiées peuvent offrir des avantages économiques à certains agriculteurs et permettent de lutter contre certaines maladies végétales ou de réduire l’utilisation de pesticides. Par ailleurs, les biotechnologies constituent une source d’emploi non négligeable et représentent un investissement prometteur. La Belgique – en particulier, la Flandre – est un bon exemple de cette réalité : depuis la découverte de M. Van Montagu, de nombreux laboratoires et spin-off ont vu le jour et diverses universités ont lancé des programmes axés sur la recherche fondamentale [16].

18 Les OGM sont également un enjeu de santé publique. Des cas d’allergie ont déjà été détectés ; certaines plantes ont été contaminées par l’injection de gènes provenant de plantes allergéniques lors d’une transgénèse [17]. Les dangers pour la santé – bien qu’ils n’aient pas encore été incontestablement démontrés – sont souvent mis en évidence par les détracteurs des OGM, qui plaident pour une application stricte du principe de précaution. Mais comme l’écrit C. Sägesser, leurs opposants « rétorquent que cette crainte se fonde sur le postulat, erroné, selon lequel les productions naturelles seraient sans danger – alors qu’il existe de très nombreux aliments naturels très toxiques pour l’homme –, tandis que toute modification apportée à la “Nature” serait dangereuse – alors que la production alimentaire comporte déjà, depuis longtemps, de nombreux produits “artificiels” issus de processus de sélection, de croisement et de préparation » [18]. Notons à ce propos que la procédure d’autorisation de mise sur le marché d’OGM, telle qu’établie par la directive européenne 2001/18/CE, empêche – en principe – la commercialisation d’OGM ayant des propriétés allergènes pouvant mettre en danger la santé des animaux ou des êtres humains [19].

19 Les OGM sont évidemment un enjeu politique de premier ordre, dans la mesure où ils exigent l’adoption de mesures pour réglementer la recherche, la culture et la commercialisation. L’implication d’associations telles que Greenpeace, Oxfam ou Inf’OGM montre à quel point la société civile se sent également concernée par tous les aspects de la question. La couverture médiatique dont les OGM font régulièrement l’objet montre aussi leur potentiel élevé de dramatisation [20], qui requiert une grande prudence dans la manière d’informer le public. Les OGM appellent donc à une redéfinition des relations entre le politique et le public, ou à tout le moins, entre le politique et la société civile. Est également questionné le régime de responsabilité : celui-ci doit-il être entièrement endossé par les producteurs ou par les gouvernements, ou convient-il de le partager entre ces deux acteurs ? [21] On relève aussi que les pays en développement manquent de moyens pour négocier ou empêcher le développement des OGM qui peuvent être préjudiciables pour leurs agricultures et leur biodiversité déjà fragiles.

20 En dépit de toutes ces interrogations économiques, sociales, éthiques et politiques, force est de constater que les OGM sont bel et bien présents dans notre environnement et qu’ils se développent un peu plus chaque jour. Le rôle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dans ce développement des OGM est indéniable [22]. Par ailleurs, la procédure par laquelle l’OMS a fait face aux cas critiques liés aux OGM auxquels elle a déjà été confrontée, comme le boeuf traité aux hormones, a été critiquée car elle est fondée uniquement sur la protection des intérêts économiques des États [23].

21 Le fait qu’elle ait déjà adopté un large éventail de règlements n’empêche pas l’Union européenne d’être favorable au développement des OGM sur le territoire européen, ou du moins de se diriger vers une plus grande acceptation de ce phénomène. En février 2011, les États membres ont donné leur accord à l’importation de produits contenant jusqu’à 0,1% d’OGM non autorisés en Europe [24]. La législation européenne, plus ou moins restrictive, qui a été adoptée depuis 1980, a été élaborée dans le cadre de la mise sur pied du Marché commun, à travers lequel l’Europe a toujours essayé de concilier des considérations souvent contradictoires. À terme, l’Union européenne veut harmoniser le marché de la biotechnologie. Cependant, elle ne borne pas ses choix aux seules promesses économiques des OGM. Entre 1998 et 2004, l’Europe n’a accordé aucune nouvelle autorisation de commercialisation d’OGM, établissant de facto un moratoire. Les études entreprises entre 1998-1999 et les critiques des ONG l’ont certainement influencée dans cette direction. De plus, dans ses directives les plus récentes, l’Union ne se limite pas aux considérations scientifiques et laisse une place aux avis et inquiétudes de la société civile [25].

22 Depuis l’adoption des directives et règlements de 1990-2003 (cf. infra), l’Europe a laissé une certaine liberté aux États et n’est plus intervenue de manière significative. Une des plus grandes controverses des dernières années remonte à 2007, lorsque l’Union européenne a adopté le règlement 834/2007 relatif à l’agriculture biologique [26]. En principe, les OGM sont formellement interdits dans le bio, mais ce règlement prévoit qu’un produit peut recevoir son label « bio » même s’il est contaminé par des OGM, à condition qu’il s’agisse d’une contamination fortuite et techniquement inévitable, et qu’elle ne dépasse pas les 0,9 % (comme pour l’agriculture traditionnelle, cf. infra). Certains environnementalistes, comme Greenpeace, y voient un pas de plus de la part de l’Union européenne dans l’acceptation générale des OGM [27].

1.2. RÉGLEMENTATION DES OGM EN EUROPE

23 Les deux principales directives qui régulent les trois étapes du processus de production des OGM sont les suivantes : la directive 98/81/CE du 26 octobre 1998 [28], qui régule la recherche en laboratoire, et la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 [29], qui couvre les deux autres étapes du processus (incluant donc des activités telles que le stockage, la culture, le transport, la destruction ou l’élimination des OGM). Ces directives régulent un large éventail de pratiques autorisées et mettent en place le contrôle des risques associés suivant un schéma défini : évaluation des risques scientifiques, gestion des risques, communication des risques [30]. Elles ont été transposées dans la législation belge, mais pas toujours en temps et en heure, les conflits politiques et l’architecture institutionnelle particulière de la Belgique ayant souvent ralenti le processus [31].

24 En 1990, la directive 90/219/CEE [32], modifiée en 1998 par la directive 98/81/CE, régule l’utilisation des micro-organismes génétiquement modifiés comme les bactéries ou les microbes, en espace confiné. La directive propose une classification de chaque micro-organisme sur base du risque qu’il représente, et chaque « classe » de risque est associée à un traitement scientifique spécifique. Cette directive était prévue pour couvrir les applications pharmacologiques des OGM, mais plusieurs États membres ont élargi sa portée au secteur vert de la biotechnologie en la transposant dans leurs législations. Ainsi, c’est à partir de cette législation que des animaux et plantes transgéniques ont été développés et parfois même commercialisés [33].

25 Également édictée en 1990, la directive 90/220/CEE [34], remplacée plus tard par la directive 2001/18/CE, concerne la dissémination volontaire dans l’environnement. Elle met en place un processus d’autorisation comprenant, notamment, une notification à l’autorité responsable du territoire sur lequel on voudrait introduire des OGM [35] – qu’il s’agisse d’essais en champ ou de cultures proprement dites –, ainsi que la consultation et l’information obligatoires du public [36]. Dernier point important, l’article 22 de la directive qui dispose que les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché d’OGM, en tant que produits ou éléments de produits, s’ils sont conformes à ladite directive, au nom du principe de libre circulation. En d’autres termes, cette législation fournit un cadre juridique pour la mise en place des cultures OGM en Europe.

26 Ce dispositif législatif européen est complété par deux règlements du 22 septembre 2003. D’une part, le règlement 1829/2003 [37], dont l’article 43 ajoute un article 26bis à la directive 2001/18/CE : « Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits. » C’est de cet article que découle la possibilité pour les États d’adopter des mesures relatives à la coexistence de cultures génétiquement modifiées avec d’autres formes de culture. D’autre part, le règlement 1830/2003 [38] sur la traçabilité et l’étiquetage des OGM, qui fixe une autre norme, toujours très débattue à l’heure actuelle : le seuil de tolérance. Il stipule que l’étiquette d’un produit ne doit pas mentionner la teneur en OGM dudit produit si celle-ci est inférieure à 0,9 %. Sous ce seuil, la présence fortuite d’OGM dans un produit non génétiquement modifié est considérée comme acceptable, voire sans risques ; au-delà de ce seuil par contre, le produit doit être étiqueté comme produit génétiquement modifié et vendu au prix d’un OGM. Le problème posé par ce règlement est double. D’une part, la fixation du seuil à 0,9 % est contestée par d’aucuns, notamment les partisans de l’agriculture biologique, qui estiment qu’il s’agit là d’un pourcentage trop élevé. D’autre part, les produits génétiquement modifiés étant vendus en principe moins chers que les autres, il en résulte une perte financière pour l’agriculteur qui pratique une culture traditionnelle ou biologique mais dont un champ a été contaminé par des OGM provenant d’implantations voisines à hauteur de 0,9 % ou plus : cet agriculteur est contraint à vendre ses produits au prix d’OGM, or il a utilisé des méthodes plus onéreuses. C’est pour répondre à cette problématique que les réglementations en matière de coexistence de cultures prévoient des compensations économiques en faveur des agriculteurs conventionnels en cas de contamination de leurs productions par des OGM (cf. infra).

1.3. RÉGLEMENTATION DES OGM EN BELGIQUE ET COMPÉTENCES RÉGIONALES

27 La transposition en droit belge des règles européennes liées à la recherche scientifique en matière d’OGM (directive 90/219/CEE modifiée par la directive 98/81/CE) a été assez complexe car, comme en dispose la loi spéciale de réforme institutionnelle du 8 août 1980 [39], la recherche scientifique est une compétence à la fois fédérale et régionale, selon les aspects traités. La recherche en laboratoire étant régionale, la régulation des OGM a donné lieu à trois arrêtés distincts pour la Région de Bruxelles-Capitale [40], la Région wallonne [41] et la Région flamande [42], pris respectivement en 1993, 1996 et 1995.

28 Dans les années 1990 également, les niveaux fédéral et régionaux mesurent l’importance de se coordonner en matière de sécurité. En 1995, est institué le Comité de coordination de la politique internationale en matière d’environnement (CCPIE) [43], afin de jouer le rôle d’interface entre les différentes autorités belges. Deux ans plus tard, l’État fédéral et les régions concluent un accord pour se coordonner au niveau administratif et scientifique en matière de biosécurité [44]. L’année suivante, la loi du 3 mars 1998 portant assentiment de l’accord de coopération entre l’État fédéral et les régions relatif à la coordination administrative et scientifique en matière de biosécurité [45] institue le Conseil de biosécurité. Celui-ci sert également d’interface entres les autorités fédérales et régionales et organise les procédures d’autorisation relatives à la mise sur le marché et aux essais en champ.

29 La même année, la Belgique transpose l’autre mesure phare sur les OGM, la directive 90/220/CEE de 1990 (remplacée plus tard par la directive 2001/18/CE), par l’arrêté royal du 21 février 2005 [46]. L’État fédéral, en tant que responsable de la santé publique, devient l’autorité compétente pour permettre l’introduction d’OGM sur le territoire belge.

30 Entre l’adoption de la directive 2001/18/CE et celle des deux règlements de 2003, la Belgique évolue sur le plan institutionnel. En 2001, les accords du Lambermont – ou accords de la Saint-Polycarpe – débouchent entre autres sur la régionalisation totale des compétences en matière d’agriculture, permettant donc aux régions de prendre en main une partie des mesures liées aux OGM dans l’agriculture. La Région wallonne et la Région flamande adoptent ainsi chacune un « décret coexistence », respectivement en 2008 et 2009 [47].

31 Quelles sont actuellement les compétences précises des régions en matières d’OGM ? Commençons par préciser qu’elles ne sont pas compétentes en matière de commercialisation : la procédure décrite dans l’arrêté royal de 2005 associe certes les acteurs régionaux au processus d’autorisation, mais sans leurs donner de compétences réelles [48]. Ainsi, une part importante du contrôle de l’introduction et de la circulation des OGM sur leur territoire échappe complètement aux régions, même si celles-ci doivent malgré tout prendre en charge certaines conséquences, comme les contaminations fortuites. Les régions n’ont également que des compétences très limitées sur la dissémination volontaire des OGM, les décrets coexistence semblant être leur seule manière d’agir concrètement.

32 Concernant les autorisations d’essais en champ, deux cas doivent être distingués. D’une part, il y a les mises en culture et les essais en champ relatifs à des plantes déjà autorisées selon la procédure de l’Union européenne : ils tombent sous le coup des mesures de coexistence entre cultures génétiquement modifiées et d’autres formes de culture. D’autre part, il y a les essais préalables à la procédure d’autorisation de l’Union européenne : ils sont de compétence fédérale et sont régis par l’arrêté royal de 2005, ainsi que par l’accord de coopération de mars 1998. Ce dernier dispose en son article 3 que l’autorisation de mise en culture pour expérimentation requiert l’accord du ministre régional compétent, lui conférant un droit de veto. Cependant, cet accord est réputé acquis si le ministre ne fait pas connaître sa position dans un délai de dix jours et, en vertu de l’article 6 §5 du même accord, l’accord du ministre peut être remplacé par une simple information dans le cadre d’une procédure simplifiée [49]. À noter en outre que ce droit de veto régional est de facto encore affaibli lorsque le ministre régional est issu du même parti que le ministre fédéral auquel il est censé remettre son accord. In fine, la marge de manœuvre des régions est donc assez réduite.

2.1. CONTEXTES ANTÉRIEURS AUX DÉCRETS

35 À travers son décret, chaque Région exprime une certaine vision des OGM, comme ensemble d’opportunités, de chances, de dangers ou de risques. Les éléments qui gravitent autour du processus politique ou qui lui sont antérieurs doivent être mis en lumière pour expliquer en grande partie la vision adoptée par chaque Région : il peut s’agir de différences entre les pratiques agricoles du Nord et du Sud, de facteurs socio-économiques et de choix politiques, ou des acteurs les plus influents en dehors du monde politique.

2.2. ÉVOLUTION DU DÉBAT EN WALLONIE

75 En Wallonie, le processus législatif visant à l’adoption de mesures de coexistence en Wallonie débute sous le gouvernement régional Van Cauwenberghe II (PS / CDH), issu des élections de juin 2004. Quatre propositions de résolution relatives aux OGM sont déposées en septembre et octobre 2005, émanant respectivement de six des trente-quatre députés PS (P. Calet, M. de Saint Moulin, F. Fassiaux-Looten, J. Gennen, R. Meureau et E. Tillieux), de trois des quatorze députés CDH (A.-M. Corbisier-Hagon, C. Di Antonio et R. Thissen), de deux des trois députés Écolo (M. Dethier-Neumann et B. Wesphael) et de quatre des vingt députés MR (C. Ancion, W. Borsus, C. Cassart-Mailleux et P.-Y. Jeholet) [79]. Seul donc le Front national ne dépose pas de résolution dans ce domaine. Ces quatre propositions sont fusionnées en un seul texte par la Commission de l’Environnement, des Ressources naturelles et de la Ruralité du Parlement wallon : Proposition de résolution sur l’organisation de la coexistence entre les cultures traditionnelles, biologiques et O.G.M. [80], qui est adopté par le Parlement wallon le 1^er décembre 2005 (cf. infra). Par ailleurs, un avant-projet de décret voit le jour en février 2006 [81].

76 Les textes et leurs objectifs ne connaissent plus guère d’évolution jusqu’à l’adoption du décret final en juin 2008 : en dépit de quelques séances houleuses au Parlement wallon, le débat est rapidement cristallisé. La répartition des partis entre majorité et opposition et les diverses sensibilités politiques aux OGM n’y sont pas étrangères. Les deux partis de la majorité – PS et CDH – ainsi qu’un parti de l’opposition – Écolo – défendent des positions relativement similaires, ce qui contribue à fixer assez vite la position de la Région wallonne envers les OGM.

77 Par ailleurs, malgré des débuts relativement prompts, le processus connaît ensuite une période de fort ralentissement. Il s’écoule en effet deux ans et demi entre l’adoption de la proposition de résolution par le Parlement wallon, en décembre 2005, et le dépôt d’un projet de décret, en mai 2008 [82]. Outre le laps de temps nécessaire à la rédaction des textes, les raisons de ces délais sont multiples.

78 Premièrement, comme N. Schiffino et F. Varone le font remarquer, les OGM en Belgique font partie des dossiers « sensibles », difficiles à négocier en période électorale [83]. Ainsi, au niveau fédéral, les élections régionales de 2004 ont eu pour effet de ralentir l’adoption de l’arrêté royal du 21 février 2005. De même au niveau régional, les élections communales de novembre 2006 et les élections législatives de juin 2007 constituent sans doute des freins à l’avancement du dossier. Les responsables politiques ne restent pas muets pour autant : certains dossiers européens liés aux OGM poussent parfois certains, le ministre B. Lutgen en particulier, à quelques rares mais néanmoins radicales sorties médiatiques (cf. infra). Par ailleurs, en février 2007, deux propositions de résolution sont encore déposées en la matière, l’une par un député FN (C. Petitjean) et l’autre par les deux députés Écolo mentionnés plus haut (M. Dethier-Neumann et B. Wesphael) [84].

79 Deuxièmement, quelques éléments procéduraux retardent le processus d’adoption. Outre les concertations entre les groupes de travail institués des deux côtés de la frontière linguistique, l’avant-projet de décret est examiné par la Commission européenne, afin de s’assurer que la future législation wallonne ne constituera pas une interdiction formelle des OGM. Troisièmement, si le fait de légiférer en matière de coexistence est considéré comme une urgence en début de législature, il s’agit manifestement là d’une préoccupation qui s’estompe rapidement, lors d’une période où – contrairement à celles durant lesquelles avaient été adoptés la directive 2001/18/CE et l’arrêté royal du 21 février 2005 – se produisent peu d’évènements médiatiquement marquants relativement aux OGM et donc susceptibles de raviver l’intérêt des pouvoirs publics sur cette problématique.

80 Le point de départ du débat politique wallon peut être situé au début des années 2000. Alors que la future directive 2001/18/CE est en discussion au niveau européen, la Belgique connaît sa cinquième réforme institutionnelle, qui aboutit entre autres à la régionalisation des compétences en matière d’agriculture. Au sein de l’exécutif wallon, alors composé d’une majorité PS / Fédération PRL FDF MCC / Écolo, le portefeuille de l’Agriculture et de la Ruralité est depuis 1999 entre les mains de José Happart (PS). Ce dernier n’est pas un opposant farouche aux OGM : inquiet au sujet de ce qu’on qualifie alors de « fronde anti-OGM », il se dit favorable à un rapatriement des expériences sur les OGM dans le giron des universités afin d’assurer un meilleur contrôle des recherches [85]. En 2002, il se déclare favorable au projet de la Commission européenne de fixer des seuils de contamination accidentelle acceptables [86]. À cette époque, cette position du ministre, et de son parti dans sa globalité (le PS), va dans le sens contraire des actions menées au niveau fédéral en matière de Santé publique et d’Environnement [87].

81 À la veille des élections régionales de 2004, le débat reste encore très calme en Wallonie. Ce n’est qu’après le scrutin que les choses évoluent, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les élections amènent au pouvoir une nouvelle majorité, PS / CDH, à laquelle s’offre la possibilité de formuler des objectifs concernant les OGM pour l’ensemble de la législature à venir. Cela n’avait pas été le cas de la majorité wallonne précédente, puisque ça n’avait été qu’en 2001, soit en milieu de législature, qu’une directive européenne avait permis aux régions d’agir sur la coexistence des cultures. La déclaration de politique régionale de 2004 contient ainsi une mention précise sur la problématique de la coexistence des cultures : « Le gouvernement s’attachera à (...) poursuivre les études en cours afin d’adopter rapidement des règles de cohabitation entre d’une part les cultures OGM et d’autre part les cultures traditionnelles et bios afin de prévenir tout risque de contamination des dernières par les premières. » [88]

82 Ensuite, la fin du moratoire européen relatif à l’autorisation de nouveaux OGM en Europe pousse les régions à examiner de plus prêt l’opportunité – et non l’obligation – que leur laisse l’article 26bis de la directive 2001/18/CE de prendre les mesures nécessaires en matière de coexistence. Certes, la fin du moratoire n’intervient officiellement que le 19 mai 2004, mais l’adoption des règlements européens sur la traçabilité et l’étiquetage des OGM en juillet 2003 – établissant le seuil de tolérance à 0,9 % – est déjà annonciatrice de cette évolution. Dans la foulée, la Commission établit quelques lignes directrices devant guider les États membres dans l’adoption de mesures de coexistence [89]. Il était en effet entendu que le moratoire ne devait courir que jusqu’à l’adoption de règles en matière de traçabilité et d’étiquetage [90]. Par ailleurs, la levée du moratoire a déjà été proposée en décembre 2003, avant d’être repoussée au prochain Conseil des ministres de l’Union européenne, suite au refus des experts des quinze États membres d’autoriser la mise sur le marché du maïs BT-11 [91].

83 Enfin, la majorité PS / CDH donne à Benoît Lutgen le portefeuille de l’Agriculture, de la Ruralité, de l’Environnement et du Tourisme. Ouvertement déclaré comme opposant aux OGM, le nouveau ministre wallon a par son travail, sa position personnelle et ses déclarations médiatiques un impact non négligeable sur la position du gouvernement wallon et sur le déroulement des travaux législatifs en cours.

84 Dès le début de l’année 2004, un groupe de travail au niveau de la Direction générale de l’Agriculture (DGA) [92] réunit scientifiques, fédérations d’agriculteurs principalement la FWA et la FUGEA), représentants de l’agriculture biologique, nvironnementalistes, consommateurs, firmes de biotechnologie et filières de distribution. Il est chargé d’étudier les aspects les plus techniques de la coexistence de cultures génétiquement modifiées avec les cultures traditionnelles et biologiques : distances entre les différents types de culture, indemnisation, problèmes transfrontaliers, etc. Au niveau du Parlement wallon, les discussions sont menées au sein de la Commission de l’Environnement, des Ressources naturelles et de la Ruralité. Les positions des quatre principaux partis se présentent alors comme suit. L’opposant le plus déterminé aux OGM demeure Écolo, dont l’opinion est souvent relayée par le député Bernard Wesphael. Les verts considèrent depuis longtemps les OGM comme un danger pour l’environnement et pour l’alimentation, et contestent l’existence de bénéfices socio-économiques qui pourraient résulter de la culture d’OGM pour les agriculteurs. En octobre 2004, B. Wesphael, en plus d’insister sur la nécessité de légiférer suite à la fin du moratoire européen, propose l’adhésion de la Région wallonne à la Charte de Florence, qui réunit les régions d’Europe qui veulent obtenir de la Commission européenne des mesures de coexistence plus restrictives [93].

85 Les libéraux, à l’instar des écologistes, sont rejetés dans l’opposition au lendemain du scrutin de 2004. Ils adoptent une attitude plus positive à l’égard des OGM. Le MR soutient – et soutiendra maintes fois par la suite – qu’il est essentiel pour la Wallonie de ne pas fermer la porte définitivement aux OGM, sous peine de laisser filer une opportunité de développement économique et de causer à terme une délocalisation de la recherche. Le parti libéral réfute tous les discours dénonçant les OGM comme dangers potentiels pour la biodiversité et l’agriculture familiale. Alors que d’autres partis craignent que l’acceptation des OGM ne fasse tomber l’agriculture dans les mains des multinationales, le MR pense que favoriser la concurrence de petites et moyennes entreprises (PME) dans le secteur des OGM agro-alimentaires aurait l’effet contraire [94].

86 Du côté de la majorité, les démocrates humanistes adoptent une vision très similaire à celle d’Écolo. Le CDH, B. Lutgen en tête, pense que les OGM représentent un risque réel pour la biodiversité, pour l’agriculture et pour les consommateurs. Par ailleurs, ce parti refuse dans un premier temps d’adhérer à la Charte de Florence, au motif que celle-ci réunit des régions qui prônent l’adoption de strictes mesures de coexistence alors que le but de la Wallonie est plus radicalement de ne jamais avoir la moindre parcelle de culture OGM sur son territoire [95].

87 Quant au PS, il a une position plus ambiguë. Certes, certains députés et ministres socialistes disent partager les inquiétudes du MR quant à l’avenir de la recherche scientifique en la matière. Mais si le MR veut préserver les intérêts de la recherche privée, le PS s’inquiète davantage des entraves à la recherche publique que pourraient constituer des mesures de coexistence trop restrictives – point sur lequel il est partiellement rejoint par le CDH, qui le met moins en avant. Par ailleurs, alors que les démocrates humanistes veulent établir un cadre général très strict, les socialistes prônent une approche au cas par cas, montrant ainsi qu’ils ne rejettent pas les OGM définitivement.

88 Bref, la majorité est composée de deux visions en partie différentes, mais pas incompatibles : l’approche au cas par cas pourrait se concrétiser via les différents arrêtés d’exécution du décret, et la protection de la recherche publique est un objectif commun. Une position commune entre PS et CDH a en outre toutes ses chances d’être soutenue dans l’opposition par Écolo. Ces éléments de rapprochement expliquent en partie la relative rapidité de mise en marche du processus législatif.

89 Entre mai et juillet 2005 se tiennent des auditions d’experts au sein de la Commission de l’Environnement, des Ressources naturelles, du Tourisme, de la Ruralité et de la Politique agricole [96]. Les scientifiques – issus de l’ULg, de l’UCL et de centres de recherche – mettent en garde quant aux possibles effets négatifs en matière de perte d’opportunité économique, de fuite des chercheurs et de déficit concurrentiel pour la Wallonie. Certains vont jusqu’à affirmer que les OGM pourraient être l’avenir de l’agriculture traditionnelle et non son anti-thèse. Cependant, d’autres demeurent dans une position prospective et considèrent que les bénéfices socio-économiques liés aux OGM sont alors neutres : il n’y a pas (encore) d’avantages sérieux, et les pertes sont (encore) nulles. Pour leur part, les environnementalistes (Nature & Progrès et Greenpeace), les associations de consommateurs (CRIOC et Test-Achat), ainsi que les membres de l’administration wallonne – issus de la DGO3 et représentant la Région wallonne au Conseil de biosécurité – plaident en faveur de mesures très restrictives et dénoncent les dangers potentiels des OGM pour la santé des consommateurs et pour l’avenir de l’agriculture.

90 Le 1^er décembre 2005, le Parlement wallon adopte la proposition de résolution soumise par la Commission [97]. Elle énonce les principes que la Wallonie décide de suivre en matière de coexistence des cultures : préserver le libre choix effectif des consommateurs et producteurs, tendre vers un niveau élevé de protection des agriculteurs traditionnels et biologiques, assurer une information transparente pour tous (consommateurs, agriculteurs voisins, population), créer un système de responsabilité assurant le dédommagement des agriculteurs dont les cultures seraient victimes de contamination selon le principe du « pollueur-payeur ».

91 L’avant-projet de décret est rapidement rédigé par le cabinet du ministre B. Lutgen [98] et est soumis à divers avis, dont ceux du Conseil wallon de l’environnement pour le développement durable (CWEDD) et du Conseil supérieur wallon de la conservation de la nature (CSWCN). Ces deux organismes approuvent le contenu de cet avant-projet en avril 2006, le premier allant jusqu’à le définir comme « opportunément strict » [99]. Notons particulièrement l’avis du CSWCN, qui encourage le gouvernement wallon à une plus grande sévérité : selon lui, la notion de « pollueur-payeur » doit englober plus que les seuls agriculteurs et être étendue à tous les acteurs des filières agricoles (semenciers, transporteurs, etc.), et les amendes administratives sont insuffisantes en tant que seules sanctions [100]. Ces propositions de modification se retrouveront dans la version finale du texte (cf. infra).

92 Jusque mai 2008, le texte poursuit son chemin à travers les différents filtres légaux : Commission européenne et Conseil d’État (qui rend trois avis : en août 2006 [101], novembre 2007 [102] et l’autre en février 2008 [103]). En attendant, le projet en lui-même ne fait plus débat au sein des instances régionales. Les déclarations médiatiques ne manquent par contre pas. Le ton est donné dès fin 2005, lorsque B. Lutgen déclare que la Région veut mettre en place des conditions de coexistence « telles qu’aucun agriculteur n’osera se lancer dans cette aventure » [104] – position qu’il réaffirme début 2006 [105]. En février 2007, il se déclare ouvertement opposé à la Commission européenne et aux députés européens qui s’attellent à définir un seuil de présence fortuite acceptable d’OGM dans les produits bios [106]. Parallèlement, le fossé entre majorité et opposition se creuse, et les libéraux font connaître leurs dissensions vis-à-vis de l’interdiction générale des OGM en Wallonie [107]. Dès 2005, certains députés wallons – appartenant notamment au MR– avaient par ailleurs fait part de leur mécontentement vis-à-vis des déclarations de B. Lutgen, qui avaient selon eux pour effet de bloquer le débat [108]. Il est vrai que la position affichée par le gouvernement wallon n’est pas sans influencer les travaux parlementaires qui se poursuivent, et qui privilégient davantage les opinions des opposants aux OGM. Ainsi, le représentant de Nature & Progrès a participé aux seize réunions organisées au niveau de l’administration, tandis que Belgobiotech [109] a été représenté à douze réunions, s’absentant particulièrement vers la fin du processus.

93 Au début du mois de mai 2008, un projet de décret finalisé le 30 avril précédent est déposé au Parlement wallon par le ministre de l’Agriculture, de la Ruralité, de l’Environnement et du Tourisme, B. Lutgen [110]. Lors de son examen en commission de l’Environnement, des Ressources naturelles, du Tourisme, de la Ruralité et de la Politique agricole, les différents amendements déposés par quatre députés du MR sont rejetés [111]. Le décret est finalement adopté en séance plénière du Parlement le 11 juin 2008 par 51 voix (PS, CDH, Écolo, FN) contre 15 (MR) [112] ; il est sanctionné et promulgué par le gouvernement wallon le 19 juin [113]. Quelques mois plus tard, à l’automne 2008, la Région wallonne adhère à la Charte de Florence.

2.3. ÉVOLUTION DU DÉBAT EN FLANDRE

94 Dans quelle mesure, à la veille de l’adoption du décret de coexistence flamand, les opinions des partis politiques du Nord du pays différent-elles de celles de leurs homologues wallons ? Le CD&V et l’Open VLD défendent des positions très proches de celles du MR en Wallonie, à savoir : donner le libre choix pour l’agriculteur et le consommateur entre cultures conventionnelles, biologiques ou OGM ; envisager les cultures OGM comme solution d’avenir pour l’agriculture traditionnelle ; préserver – ou renforcer selon le cas – le potentiel concurrentiel des régions dans les biotechnologies agro-alimentaires ; soutenir la recherche aussi bien fondamentale qu’appliquée. Sous la houlette de Kris Peeters, le CD&V va jusqu’à parler d’équité entre agriculteurs OGM et non OGM, rompant toute ambiguïté autour de la notion de « libre choix » et se démarquant ainsi de son pendant wallon, le CDH [114]. Pour sa part, Groen partage entièrement la vision d’Écolo et du CDH sur les dangers sérieux que représentent les OGM pour la biodiversité, l’alimentation et l’avenir de l’agriculture. La position du SP. A est plus difficile à déterminer. Les socialistes flamands interviennent rarement dans les débats et dans la presse sur ce sujet. Il est probable que la position du SP. A dépende essentiellement de sa présence ou non au sein du gouvernement flamand. Signalons simplement que les (rares) communications personnelles émises après 2009 ne permettent pas de classer le SP. A comme un opposant aux OGM. Quant aux deux partis qui n’ont pas de correspondant au Sud du pays, à savoir la N-VA et le Vlaams Belang, ils ne s’expriment jamais sur la question durant la période concernée. La N-VA n’exprimera son point de vue sur les OGM que quelques mois après la fin du cartel formé avec le CD&V, survenue en septembre 2008. Bien que la période d’existence dudit cartel corresponde plus ou moins avec la législature d’adoption du décret, nous n’assimilons pas les points de vue de la N-VA à ceux du CD&V car, depuis 2010, la N-VA se prononce nettement contre les OGM [115] avec des arguments similaires à ceux de Groen.

95 Le débat sur les OGM démarre en Flandre à la fin de l’année 1999 lorsque, préoccupé par l’actualité et les récentes avancées en matière de biotechnologie, le Parlement flamand demande à cinq de ses organes consultatifs de lui rendre des avis sur les divers aspects économiques, sociaux, environnementaux, éthiques des OGM et sur leurs perceptions par le public. Les avis sont émis entre avril et mai 2000 par le conseil flamand de l’Environnement, le Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen (Mina-raad), le conseil flamand de la politique scientifique, le Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid (VRWB), le conseil socio-économique flamand, le Sociaal-economische Raad van Vlaanderen (SERV), le conseil flamand de la Santé, le Vlaamse Gezondheidsraad (VGR), et le conseil flamand de l’Agriculture et l’Horticulture, le Vlaamse Land- en Tuinbouwraad (VLTR) [116]. Les recommandations émises par les cinq organes présentent de nombreuses similitudes : information équilibrée et nuancée du public, structuration du débat public, orientation et stimulation de la recherche, identification des dangers potentiels liés aux OGM, prise en compte des objections éthiques et morales aux manipulations génétiques [117].

96 Le Parlement flamand met alors sur pied le Vlaamse Instituut voor Wetenschappelijk en Technologisch Aspectenonderzoeken (VIWTA), auquel il confie un projet pilote relatif aux débats sur les OGM. Entre 2000 et 2003, le VIWTA travaille à l’identification des acteurs majeurs dans le domaine des OGM agro-alimentaires et à la collecte de leurs opinions. En mai 2003, il organise un forum public où un panel de seize citoyens peuvent interroger des experts et des parties prenantes, et auquel viennent assister certaines personnalités politiques. Il remet finalement un rapport au Parlement flamand, formulant certaines recommandations concernant la stimulation du débat public sur les OGM et les mesures politiques qu’il conviendrait selon lui d’adopter en priorité [118]. Le 3 mars 2004, le Parlement flamand adopte une résolution qui reprend presque entièrement les recommandations du VIWTA, parmi lesquelles la nécessité d’adopter des mesures organisant la coexistence des cultures génétiquement modifiées avec les cultures traditionnelles et biologiques [119].

97 Tout cela contribue à donner au débat sur les OGM en Flandre une nouvelle impulsion. Cependant, la majorité gouvernementale d’alors (VLD / SP / Agalev / VU) ne s’intéresse guère au dossier. En juin 2003, lors d’une interpellation parlementaire, le ministre flamand de l’Environnement et de l’Agriculture, Ludo Sannen (Agalev), avait clairement dit que les mesures de coexistence n’étaient pas une priorité pour son gouvernement [120].

98 Le 22 juillet 2004, les élections régionales conduisent à la relégation des écologistes dans l’opposition au nouveau gouvernement Leterme, composé d’une majorité CD&V / VLD / SP. A / Spirit / N-VA. Des groupes de travail se mettent en place au niveau de l’administration, tandis que les discussions politiques se tiennent dans le cadre de la sous-commission pour l’Agriculture, la Pêche et la Ruralité. Malgré la présence de deux partis favorables aux OGM dans la majorité, le CD&V et le VLD, l’élaboration des textes prend un peu plus de temps qu’en Wallonie.

99 Être favorable aux OGM ne signifie pas les accepter sans condition. La Flandre est dans une position délicate car elle ne peut pas refuser les OGM en raison des intérêts économiques majeurs qui y sont liés, mais elle ne peut pas non plus les accepter sur son territoire sans avoir préalablement évalué leurs risques et sans prendre les mesures permettant d’éviter de froisser une trop grande part de l’opinion publique. Il est dès lors plus difficile au gouvernement flamand qu’à son homologue wallon d’adopter une position claire et de donner l’impulsion nécessaire aux travaux législatifs. En outre, le gouvernement flamand ne compte dans ses rangs aucun ministre exerçant un leadership comparable à celui de B. Lutgen en Wallonie. L’absence de consensus au sein du gouvernement [121] oblige à reporter plusieurs fois le projet de décret promis par le ministre de l’Agriculture et de la Ruralité, Yves Leterme (CD&V).

100 Comme en Wallonie (cf. supra), les échéances électorales de 2006 et 2007 s’ajoutent au problème, les partis politiques étant peu enclins à traiter des sujets sensibles en période de campagne. La position d’Y. Leterme est particulièrement délicate, lui qui apparaît comme « premier ministrable » à la veille des élections fédérales de juin 2007. Par ailleurs, les OGM cessent un certain temps d’être un sujet d’actualité brûlant, ce qui les éloigne des préoccupations des mandataires politiques, des médias et de l’opinion publique. Quelques échanges ont tout de même lieu au Parlement flamand ; ils sont l’occasion pour les partis de rappeler leurs opinions et leurs exigences. Vera Dua (Groen) demande ainsi à plusieurs reprises que le futur décret inclue la possibilité pour le gouvernement flamand d’établir des zones sans OGM [122], demande à laquelle les partis de la majorité répondent par la négative.

101 Les choses prennent une autre tournure après le scrutin fédéral de juin 2007, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, devenu Premier ministre, Y. Leterme est remplacé au poste de ministre-président flamand par Kris Peeters (CD&V), qui se montre plus proactif que son prédécesseur. Dès décembre 2007, il propose un avant-projet de décret règlementant la coexistence des cultures génétiquement modifiées avec d’autres cultures [123]. Ensuite, en 2008, la Wallonie ayant adopté son décret en la matière, il est important pour la Flandre de fixer son propre cadre général afin de ne pas créer un vide juridique important entre les deux régions et de permettre aux administrations du Sud et du Nord de continuer sereinement leur collaboration sur les questions techniques. Enfin, la problématique des peupliers génétiquement modifiés (cf. infra), a pour effet de raviver certaines tensions communautaires et de marquer définitivement l’écart entre Wallons et Flamands sur la question des OGM.

102 À l’instar de son parti, K. Peeters voit les OGM comme un outil économique très important pour la Flandre. Mais à l’inverse d’Y. Leterme, il s’exprime plus régulièrement et publiquement sur la question. Par exemple, il déclare que les producteurs de poulets européens ne sont pas compétitifs car il leur est interdit de nourrir leurs volailles à base de produits génétiquement modifiés, alors que dans le même temps, l’Europe importe massivement des poulets étrangers nourris de la sorte [124], ou estime que la culture d’OGM mérite une chance équitable par rapport aux autres cultures [125].

103 Entre décembre 2007 et octobre 2008, pas moins de trois versions de l’avant-projet de décret sont élaborées par le cabinet de K. Peeters, le texte évoluant au fil des avis du VLTR, du SERV [126] et du Conseil d’État. En particulier, les deux premiers avis invitent à un allègement des charges administratives pour l’agriculteur désireux de cultiver des OGM, ainsi qu’à une évaluation régulière de l’application du futur décret, impliquant une participation citoyenne. Par ailleurs, le VLTR trouve que des poursuites pénales, envisagées à coté des amendes administratives, sont une punition bien trop sévère pour l’agriculteur fautif, et recommande de se limiter à des sanctions administratives. Ces avis seront pris en compte dans la version finale du texte (cf. infra).

104 Survient alors l’épineux dossier des peupliers OGM. En mai 2008, le Vlaams Instituut voor Biotechnologie désire mener une expérience scientifique impliquant la plantation de peupliers génétiquement modifiés dans le parc industriel de Zwijnaarde, près de Gand. Il espère ainsi obtenir un bois plus productif en bioéthanol. Dans un premier temps, les experts du Conseil de biosécurité donnent leur feu vert au projet, en précisant toutefois que leur avis se limite à ce seul cas, et non à une production en masse de tels peupliers [127]. En Wallonie, le ministre B. Lutgen critique fermement cet avis. Les conflits se multiplient entre les partis francophones, qui ne partagent pas tous les même avis sur la question, entre la Région wallonne et la Région Bruxelles-Capitale (qui a approuvé le projet) [128], entre le gouvernement wallon et les partis flamands soutenant le VIB, et entre l’État fédéral et la Région flamande [129]. Quelques jours plus tard, Paul Magnette (PS) et Laurette Onkelinx (PS), respectivement ministres fédéraux du Climat et de l’Énergie et de la Santé publique, refusent la plantation des peupliers génétiquement modifiés au VIB, provoquant l’indignation de la ministre flamande de l’Innovation, Patricia Ceysens (Open VLD) [130]. Cette dernière soutient par ailleurs l’introduction du dossier par le VIB auprès du Conseil d’État [131]. En attendant un éventuel revirement du fédéral, le VIB décide de demander des autorisations pour planter les peupliers aux Pays-Bas, ce qu’il obtient fin 2008 [132]. Le 31 décembre de la même année, le Conseil d’État suspend la décision des ministres fédéraux et leur demande de réviser leur position [133]. P. Magnette et L. Onkelinx font rapidement savoir qu’aucun élément concret ne peut les amener à revenir sur leur refus [134]. Finalement, le Conseil de biosécurité émet un second avis favorable, poussant les deux ministres à accepter la plantation litigieuse [135]. Cette actualité transforme la problématique de la coexistence des cultures en conflit communautaire et révèle la profonde différence qui existe entre les visions des deux régions.

105 À la même époque, le texte quasi définitif du futur décret flamand est en discussion. En février 2009, quelques amendements sont déposés, parmi lesquels l’un de Vera Dua (Groen) [136] et l’autre d’un ensemble de députés CD&V / Open VLD / SP. A [137]. Depuis le début des débats, Groen souhaite, d’une part, que la charge de la preuve, dans les conflits entre agriculteurs, incombe à l’agriculteur d’OGM et, d’autre part, que le décret permette au gouvernement flamand d’établir des zones sans OGM. Dans un souci de faire peser le moins de charges possibles sur les épaules de l’agriculteur d’OGM, la première de ces demandes est rejetée. Quant à la seconde, elle est partiellement coulée dans le texte final, qui permet d’établir des zones sans OGM sur base unique de la volonté des agriculteurs (le gouvernement flamand ne décide donc de rien en la matière, mais doit tout de même approuver l’accord). Par contre, le deuxième amendement est quant à lui intégré au texte final, qui prévoit dès lors que la réclamation pour réparation des dommages faisant suite à une contamination d’une culture non génétiquement modifiée doit se faire auprès d’un organisme spécifique – le Fonds de compensation (cf. infra) – et non auprès de l’agriculteur présumé fautif.

106 Le décret est finalement adopté par le Parlement le 25 mars 2009 [138] par 65 voix pour, 6 contre et 21 abstentions ; il est sanctionné et promulgué par le gouvernement flamand le 3 avril de la même année [139].