2.1. LE PRODUIT INTÉRIEUR BRUT

12 Le PIB est la somme des valeurs ajoutées créées sur un territoire donné au cours d’une période donnée, quelle que soit la nationalité ou le lieu de résidence des agents économiques qui sont à leur origine. Parce que la valeur ajoutée se transforme nécessairement en revenus (distribués ou non), le PIB mesure aussi l’ensemble des revenus générés dans les mêmes circonstances.

13 Rapporté au nombre d’habitants (ou à tout autre critère pertinent de taille), le PIB mesure la capacité d’une zone géographique à créer de la richesse – que les économistes appellent de la valeur ajoutée – sur son territoire.

Tableau 1

PIB par habitant (1989 -2009, indices base Belgique = 100)

Année	Région flamande	Région wallonne	Région bruxelloise
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	96,18 96,62 96,22 96,42 96,45 97,44 98,02 97,65 98,36 97,92 98,15 98,97 98,95 98,86 99,08 99,44 99,35 99,87 100,46 100,05 99,01	74,45 73,82 75,36 75,14 75,06 74,39 74,08 73,85 73,17 73,32 72,57 72,17 72,01 71,70 71,85 71,91 72,05 72,24 71,83 73,11 72,89	208,65 209,16 207,89 208,07 208,69 204,96 202,93 205,90 203,80 207,31 206,96 202,91 202,49 202,95 200,69 198,13 197,52 193,26 190,21 187,17 192,75

PIB par habitant (1989 -2009, indices base Belgique = 100)

14 Le tableau 1 reprend l’évolution du PIB régional par habitant entre 1989 et 2009 en pourcentage par rapport à la moyenne nationale. À sa lecture, on peut dégager principalement quatre constatations. En premier lieu, l’analyse en niveau montre que c’est manifestement sur le territoire de la Région bruxelloise que se concentre le plus nettement la création de valeur ajoutée par habitant. Jusqu’en 2003, le niveau du PIB par habitant y est supérieur ou égal au double de la moyenne nationale. Sur le reste de la période, il reste supérieur à 190 % de cette moyenne, à l’exception de l’année 2008 (187 %). En deuxième lieu, si on s’en tient cette fois à l’évolution, c’est vers la Région flamande que la création de richesses par habitant semble se concentrer au fil des années. Ainsi, le niveau du PIB par habitant qui, en début de période, était inférieur à la moyenne nationale (96,18 %) la rejoint en 2007 et, sous réserve de l’évolution récente, semble ensuite devoir durablement se maintenir au-dessus de cette moyenne. En troisième lieu, l’évolution du PIB par habitant en Région bruxelloise est manifestement moins favorable que la moyenne puisque, sur les 21 ans considérés, la statistique bruxelloise cède près de 16 points d’indice, passant de 208,65 à 192,75. Enfin, en Région wallonne, le PIB créé par habitant était déjà très sensiblement inférieur à la moyenne nationale en début de période (74,45 %) et il l’est encore davantage en fin de période (72,89 %), même si les plus optimistes remarqueront surtout le redressement sensible enregistré entre 2002 et 2008. Puisque le PIB flamand par habitant est désormais très proche de la moyenne nationale, l’écart de la Wallonie par rapport à cette moyenne donne aussi ipso facto l’écart par rapport à la Flandre. Ainsi en 2009, la capacité de création de richesse est, sur le territoire wallon, inférieure de plus d’un quart à ce qu’elle est sur le territoire flamand.

2.2. LA CAPACITÉ FISCALE

15 À côté du PIB, un autre indicateur pertinent en matière de solidarité inter-institutionnelle est la capacité fiscale. En Belgique, elle est approchée traditionnellement par l’impôt des personnes physiques (IPP) par habitant. La mesure porte cette fois sur la capacité des contribuables résidant dans une zone géographique donnée à alimenter, via leur revenu, les recettes fiscales de cette zone. C’est aussi l’indicateur retenu à l’article 48 de la LSF pour calculer l’intervention de solidarité nationale (cf. infra).

16 Le tableau 2 reprend l’évolution de l’IPP régional par habitant entre 1989 et 2009.

Tableau 2

IPP par habitant et écart par rapport à la moyenne nationale (1989-2009, en euros ou en %)

Année	Belgique	Flandre		Wallonie		Bruxelles
	IPP/hab. (euros)	IPP/hab. (euros)	Écart (%)	IPP/hab. (euros)	Écart (%)	IPP/hab. (euros)	Écart (%)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	1 576,16 1 605,61 1 571,75 1 682,48 1 804,41 1 914,25 2 061,43 2 099,42 2 231,43 2 303,91 2 407,07 2 522,82 2 639,03 2 794,61 2 947,18 2 971,65 2 935,37 2 763,68 2 949,35 3 045,87 3 211,04	1 614,31 1 657,20 1 633,62 1 760,82 1 895,69 2 020,91 2 180,37 2 234,41 2 371,59 2 460,45 2 574,47 2 704,68 2 839,87 3 023,15 3 208,07 3 241,61 3 202,99 3 038,44 3 228,88 3 334,86 3 526,05	+ 2,42 + 3,21 + 3,94 + 4,66 + 5,06 + 5,57 + 5,77 + 6,43 + 6,28 + 6,79 + 6,95 + 7,21 + 7,61 + 8,18 + 8,85 + 9,08 + 9,12 + 9,94 + 9,48 + 9,49 + 9,81	1 442,89 1 453,99 1 407,08 1 492,76 1 595,82 1 689,92 1 823,67 1 855,54 1 984,16 2 038,71 2 131,56 2 222,64 2 309,33 2 420,01 2 538,50 2 536,41 2 546,38 2 351,39 2 565,51 2 656,76 2 792,70	– 8,46 – 9,44 – 10,48 – 11,28 – 11,56 – 11,72 – 11,53 – 11,62 – 11,08 – 11,51 – 11,45 – 11,90 – 12,49 – 13,40 – 13,87 – 13,74 – 13,25 – 14,92 – 13,01 – 12,78 – 13,03	1 792,87 1 806,79 1 757,32 1 855,80 1 966,61 2 037,96 2 156,58 2 116,32 2 226,56 2 258,93 2 330,33 2 441,65 2 543,12 2 686,22 2 757,44 2 726,21 2 640,31 2 505,09 2 567,72 2 628,01 2 739,06	+ 13,75 + 12,53 + 11,81 + 10,30 + 8,99 + 6,46 + 4,62 + 0,81 – 0,22 – 1,95 – 3,19 – 3,22 – 3,63 – 3,88 – 6,44 – 8,26 – 10,05 – 9,36 – 12,94 – 13,72 – 14,70

IPP par habitant et écart par rapport à la moyenne nationale (1989-2009, en euros ou en %)

17 Les conclusions qu’on peut tirer de ce tableau sont, en partie, parallèles à celles qui découlaient du tableau 1. Ainsi en est-il de la position, moins favorable que la moyenne, que la Wallonie occupe en début de période et encore davantage en fin de période, avec, aussi, une certaine tendance au redressement, à partir de 2003, si on excepte 2006. L’écart par rapport à la moyenne nationale (de – 8,46 % à – 13,03 %) est, cependant, moins marqué qu’en termes de PIB, mais il est du même ordre de grandeur (23 points d’indice en fin de période) par rapport à la Flandre. De même, l’évolution est favorable à la Flandre, dont l’écart par rapport à la moyenne nationale passe de + 2,42 à + 9,81 %. Cependant, contrairement aux résultats en termes de PIB, la Flandre se situe ici au-dessus de la moyenne nationale dès le début de la période. De plus, en fin de période, l’écart est nettement plus marqué en termes d’IPP (9,81) qu’en termes de PIB (proche de 0). Enfin, les constatations les plus frappantes concernent la Région bruxelloise. Si, en début de période, l’IPP bruxellois par habitant est supérieur à la moyenne (+ 13,75 %) – quoique dans une proportion bien inférieure à ce qu’on constatait pour le PIB – et si, comme pour le PIB, l’évolution est clairement défavorable, le résultat en fin de période (– 14,70 %) fait de Bruxelles la région fiscalement la plus pauvre du pays, en net contraste avec son niveau de PIB (192,75% de la moyenne nationale).

2.3. LA SIGNIFICATION DU PIB BRUXELLOIS

18 Cette dernière constatation amène tout naturellement à se demander comment une région peut être fiscalement la plus pauvre alors que la richesse par habitant créée sur son territoire atteint grosso modo le double de la moyenne nationale. C’est ce qui apparaît à première vue comme une énigme, qui se résout à vrai dire aisément.

19 Le PIB mesure la capacité à créer de la richesse sur un territoire, ici celui de la Région bruxelloise, mais il ne dit rien sur la façon dont ce PIB est ensuite réparti entre les facteurs de production, et sur le lieu de résidence de ces facteurs. Ainsi, le capital qui permet aux entreprises localisées à Bruxelles de produire leur valeur ajoutée est, certes, pour une part, détenu par des résidents bruxellois qui en tirent, alors, légitimement, des revenus (intérêts, loyers, dividendes), mais il aussi détenu par des résidents wallons, flamands ou même étrangers qui en tirent également, et à due concurrence, des revenus dont la Région bruxelloise ne bénéficie donc pas. Il est difficile d’estimer la proportion dans laquelle le capital investi à Bruxelles est détenu, respectivement, par des résidents bruxellois, belges hors Bruxelles ou étrangers.

20 Mais le phénomène s’applique aussi aux revenus du travail, pour lesquels des statistiques plus précises existent. La colonne « Étranger » reprend les personnes qui résident dans l’une des trois régions, mais qui travaillent à l’étranger [12]. Le tableau 3 répartit l’emploi régional selon le lieu de résidence pour 2009.

Tableau 3

Emploi régional selon le lieu de résidence (2009)

	Lieu de travail
Résidence	Région bruxelloise	Région flamande	Région wallonne	Étranger	Total
Région bruxelloise Région flamande Région wallonne Total	338 236 234 330 123 608 696 174	42 310 2410 994 42 513 2495 817	18 073 24 529 1080 257 1122 859	5 138 45 004 55 717 105 859	403757 2 714857 1 302095 4 420 709

Emploi régional selon le lieu de résidence (2009)

21 Ce tableau aide à résoudre l’énigme du PIB bruxellois, en illustrant bien la différence entre la taxation au lieu de travail (en vertu de laquelle tout l’IPP prélevé sur les revenus des personnes qui travaillent à Bruxelles est attribué à la Région bruxelloise) et la taxation au lieu de domicile (en vertu de laquelle seul l’IPP prélevé sur les revenus des résidents bruxellois est attribué à la Région bruxelloise). Sur les 696 174 personnes occupées à Bruxelles, 338 236 (48,59 %) résident dans cette région, 234 330 (33,66 %) résident en Flandre, et 123 608 (17,76 %) résident en Wallonie. Dès lors, rapporter le PIB bruxellois au nombre d’habitants revient à « attribuer » à ceux-ci la valeur ajoutée produite par les 357 938 non-Bruxellois qui travaillent à Bruxelles.

22 Trancher entre ces deux logiques n’est pas simple. Certes, la règle, en matière de relations internationales, est celle de la taxation au lieu de travail, mais, d’une part, cette règle connaît nombre d’exceptions et d’adaptations et, d’autre part, il ne s’agit pas ici d’un État indépendant mais d’une région au sein d’un État fédéral. Par ailleurs, il ne faut pas négliger l’effet « rétractant » que pourrait avoir la taxation au lieu de travail. Dans ce cas, les deux autres régions, et notamment la Flandre, pourraient être tentées de retenir sur leur territoire les emplois les plus mobiles, on pense par exemple aux administrations. En fin de compte et surtout, la logique voudrait que les citoyens payent leurs impôts au bénéfice de la région dont ils utilisent les services publics. Il faut alors se demander si les navetteurs consomment davantage de services publics au lieu de travail ou au lieu de résidence.

2.4. CONCLUSION

23 L’examen de deux indicateurs, le PIB et l’IPP, fait ressortir sans équivoque les différences de richesse produite et de capacité fiscale qui caractérisent les trois régions de Belgique. Ces différences donnent un sens à une intervention correctrice au titre de la solidarité institutionnelle, afin que tous les citoyens aient accès aux services publics dans des conditions sinon égales, au moins analogues.

24 L’examen des indicateurs met aussi en évidence un autre phénomène : alors que les milieux radicaux flamands (et certains milieux bruxellois) critiquent de façon constante la situation économique de la Wallonie [13], c’est manifestement l’évolution de la Région bruxelloise – à la gestion de laquelle les partis flamands sont associés depuis 1989 – qui est la plus préoccupante. En dehors de ces aspects plus polémiques, la réduction constante de la capacité fiscale relative de la Région bruxelloise plaide objectivement en faveur d’un effort spécial de solidarité sous la forme d’un « refinancement » dont l’ampleur et les modalités doivent encore être fixées, mais nous sortons là du cadre du présent Courrier hebdomadaire.

3.1. MÉCANISME, MONTANTS ET CARACTÉRISTIQUES

28 L’ISN a été appliquée à partir de 1990 selon la formule suivante : la Région dont l’IPP par habitant est inférieur à la moyenne nationale reçoit 468 francs belges (11,60 euros) indexés par habitant et par point d’écart en % entre son IPP par habitant et la moyenne nationale (cf. schéma de synthèse 1).

Schéma de synthèse 1

L’intervention de solidarité nationale

Base légale	LSF, article 48
Institutions concernées Base du calcul Règle d’évolution Règle de répartition	Régions dont IPP par habitant < moyenne nationale (soit, actuellement, la Région wallonne et la Région bruxelloise) 468 francs belges ou 11,60 euros Indexation, nombre d’habitants, écart en % entre l’IPP par habitant de la région et la moyenne nationale Calcul propre à chacune des régions concernées

L’intervention de solidarité nationale

29 Le montant de base pour le calcul de l’ISN, qui figure à l’article 48 de la LSF, 468 francs belges ou 11,60 euros, a été fixé lors des négociations institutionnelles de 1988. L’idée était de transposer, dans la LSF, la solidarité qui existait implicitement dans la loi du 9 août 1980, mais en rendant le mécanisme explicite, transparent et réversible. En effet, le recours à la « règle des trois tiers » – superficie, population, IPP – pour le partage des dotations qui prévalait jusqu’en 1988 était, pour la Région wallonne, plus favorable que le recours au principe unique du juste retour, puisque celui-ci constituait, pour la Wallonie, le tiers le moins favorable. Or, le principe du juste retour s’appliquait au financement des nouvelles compétences transférées en 1988, mais aussi au financement des compétences déjà gérées par les régions avant la réforme. Comme les auteurs de la réforme voulaient lier la solidarité à un critère objectif et réversible, à savoir l’écart de capacité contributive, le calcul a été fait « à l’envers » : partant d’un montant à compenser de 8 538,5 millions de francs belges, pour une population de 3 200 000 habitants avec un égard de capacité contributive de 5,7 %, on obtint 468 francs belges [14].

30 Le montant de base étant indexé, l’ISN par habitant est, par construction, constante en termes réels, pour autant que les capacités contributives relatives soient elles-mêmes constantes.

31 Enfin, la réversibilité du mécanisme a été vérifiée dans les faits en 1997, année où la Région bruxelloise, au départ exclue du mécanisme de solidarité en raison d’une capacité fiscale très supérieure à la moyenne, a commencé à en bénéficier elle aussi. Le mécanisme ne s’est, cependant, encore jamais retourné au bénéfice de la Flandre, puisque la capacité contributive de cette région a été supérieure à la moyenne nationale de façon constante depuis 1990.

32 Les capacités contributives à l’IPP des habitants des différentes régions et les écarts par rapport à la moyenne nationale figurent au tableau 2, et leurs évolutions depuis 1990 ont été commentées à la section 2.2. Sur cette base, le montant de l’ISN allouée aux Régions wallonne et bruxelloise depuis respectivement 1990 [15] et 1997 – la Flandre, rappelons-le, n’en ayant jamais bénéficié – est repris au tableau 5.

Tableau 5

Montant de l’ISN (1990-2010, en millions d’euros)

Année	Région wallonne	Région bruxelloise
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	377,8 434,0 481,1 508,8 531,0 531,8 548,7 528,3 559,0 562,8 601,6 648,1 657,9 747,2 758,0 754,2 869,1 775,2 800,3 820,7 833,8	0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,0 27,1 44,9 46,6 54,2 55,0 101,1 134,2 169,2 161,6 230,0 257,9 280,8 285,3

Montant de l’ISN (1990-2010, en millions d’euros)

33 Pour la Région wallonne, la valeur nominale de l’ISN a varié de 377,8 en 1990 à 833,8 millions d’euros en 2010. Le cas de la Région bruxelloise est particulièrement intéressant, dans la mesure où elle bénéficiait en début de période d’un IPP par habitant très supérieur à la moyenne (13,75 %, cf. tableau 2), et dès lors ne bénéficiait logiquement pas de l’ISN. Cependant, la capacité fiscale bruxelloise s’est rapidement réduite, de sorte que l’IPP qui lui était ristourné en application du principe du juste retour tendait lui aussi à diminuer. Cette réduction de l’IPP ristourné à Bruxelles s’est faite jusqu’en 1997 sans compensation au titre de la solidarité nationale, car le niveau de l’IPP par habitant restait au-dessus du seuil que représente la moyenne nationale [16].

34 Représentant un milliard d’euros par an environ, l’ISN a un effet comparable, en ordre de grandeur, à la solidarité implicite des communautés (cf. infra). Cependant, et sans doute en raison de son caractère explicite et de la relative facilité avec laquelle on peut se procurer les données quantifiées, l’ISN a fait l’objet, depuis son introduction en 1990 et plus que la solidarité implicite des communautés, de nombreuses discussions et, dans les milieux radicaux flamands notamment, de nombreuses critiques. Elle partage en cela le sort de nombreuses mesures dont le but avoué est de modifier la répartition primaire ou spontanée des variables économiques, et auxquelles on reproche systématiquement soit leur inefficacité – lorsqu’elles ne parviennent pas à modifier sensiblement ladite répartition primaire –, soit leur caractère anti-économique ou même contreproductif – lorsque, précisément, elles atteignent leur objectif et donc conduisent à une situation différente de celle qui aurait été en leur absence.

35 En l’occurrence, les débats autour de l’ISN portent essentiellement sur deux phénomènes : d’une part, le paradoxe des recettes, c’est-à-dire, la situation dans laquelle les régions initialement les plus pauvres fiscalement obtiendraient, après application de l’ISN, des recettes par habitant plus élevées que la région initialement la plus riche (cf. 3.2), et, d’autre part, le piège à la pauvreté, c’est-à-dire la situation dans laquelle les régions bénéficiaires de l’ISN n’auraient budgétairement aucun intérêt à s’enrichir, ce qui freinerait leur développement économique et contribuerait donc à l’augmentation permanente de l’ISN (cf. 3.3).

3.2. LE PARADOXE DES RECETTES ET L’EFFET ÉGALISATEUR

36 L’intervention de solidarité nationale a pour objet de diminuer les inégalités entre les recettes sur lesquelles les régions peuvent compter, indépendamment de leurs richesses propres, pour mener leurs politiques. Si, sur le principe de cette « égalisation », il existe sans doute un large consensus, il en va tout autrement dès lors qu’il s’agit de fixer le point jusqu’auquel cette égalisation doit aller. Doit-elle conduire à une égalité totale ou, même, peut-elle aller au-delà ? Ici interviennent les conceptions que les différents acteurs ont de la solidarité.

37 Si, conformément à la définition de la première partie, la solidarité consiste à prélever les recettes publiques en fonction de la capacité contributive et à les répartir en fonction des besoins, il est évidemment possible d’aboutir au paradoxe suivant : la région présentant les besoins par habitant les plus élevés, dès lors que sa contribution à l’impôt était plus faible, obtiendra logiquement des moyens également plus élevés, même si, au départ, sa contribution à l’impôt était plus faible. Si on considère, par exemple, que les régions sont en charge du développement économique, il n’est pas insensé que la Wallonie, dont le PIB par habitant atteint à peine 75 % de la moyenne nationale, dispose, en fin de compte, de plus de moyens que la moyenne nationale pour relancer son économie, malgré une capacité fiscale de 13 % inférieure à cette moyenne.

38 Dans la situation belge, cependant, une telle proposition est controversée. Il suffit pour s’en convaincre de reprendre les discussions qui ont conduit au vote, par le Parlement flamand, des résolutions sur une réforme de l’État, le 3 mars 1999. Lors des discussions en commission, les représentants du VEV [17] avaient précisé qu’« un mécanisme transparent de solidarité est nécessaire. Cependant, cette solidarité ne peut avoir pour conséquence que, par habitant, la région aidée ait finalement plus de moyens à sa disposition que celle qui finance la solidarité ». En séance plénière, L. Van den Brande, alors ministre-président du gouvernement flamand, avait ajouté que « la solidarité passe après la responsabilité et ne peut pas constituer le principe de base de communautés qui vivent en voisins » [18]. On parla alors d’over-solidariteit [19].

39 Une autre difficulté tient à la mesure-même du paradoxe. Faut-il tenir compte de toutes les recettes, en ce compris les impôts régionaux, ou se limiter aux recettes transférées au départ du budget fédéral, à savoir l’IPP et l’ISN ?

40 Les tableaux 6a, 6b et 6c nous indiquent qu’en 2010, il n’y a pas de paradoxe des recettes. En effet, les IPP ristournés à la Région flamande, à la Région wallonne et à la Région bruxelloise s’élèvent à respectivement 110,0 %, 87,0 % et 84,3% de la moyenne nationale et, l’ajout de l’ISN conduit les trois régions précitées à recevoir 101,1 %, 98,9 % et 98,1 % de la moyenne nationale.

41 Un paradoxe des recettes est néanmoins présent de 1990 à 2002, quand la Région wallonne reçoit davantage que la Région flamande en termes d’IPP + ISN par habitant (cf. aussi le graphique 1). On constate en outre qu’entre 2008 et 2009, la Région wallonne a vu son IPP baisser (tableau 6b) et que l’intervention de solidarité nationale n’a pas fait en sorte que ses revenus globaux par habitants augmentent, sauf en pourcentage de la moyenne nationale.

Tableau 6a

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région flamande (en euros, en %)

Année	IPP (milliers d’euros)	IPP/hab. (euros)	IPP/hab. (% moyenne nationale)	ISN (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (% moyenne nationale)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	2 334 286 2 593 915 2 872 676 3 187 160 3 514 843 3 845 597 4 218 004 4 638 424 5 066 172 5 560 262 5 844 454 6 040 014 6 278 035 6 491 990 6 737 677 6 985 893 7 395 617 7 697 768 8 136 052 7 906 868 8 186 626	406,7 449,7 495,7 547,2 601,1 655,6 717,3 786,3 856,9 938,2 983,9 1 016,4 1 051,1 1 082,8 1120,0 1156,0 1 216,7 1 258,3 1 320,4 1 275,4 1 308,3	98,6 99,6 100,4 101,2 102,1 102,7 103,7 104,3 105,4 106,9 107,2 107,7 108,2 108,9 109,1 109,1 110,0 109,5 109,5 109,9 110,0	0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0	406,7 449,7 495,7 547,2 601,1 655,6 717,3 786,3 856,9 938,2 983,9 1 016,4 1 051,1 1 082,8 1120,0 1156,0 1 216,7 1 258,3 1 320,4 1 275,4 1 308,3	90,3 90,9 91,5 92,6 93,7 94,9 96,2 97,5 98,5 100,1 100,3 100,4 100,5 100,6 100,7 100,7 101,0 101,2 101,2 101,0 101,1

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région flamande (en euros, en %)

Tableau 6b

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région wallonne (en euros, en %)

Année	IPP (milliers d’euros)	IPP/hab. (euros)	IPP/hab. (% moyenne nationale)	ISN (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (% moyenne nationale)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	1 271 853 1 371 239 1 500 099 1 645 708 1 789 176 1 935 506 2 085 030 2 272 786 2 426 923 2 590 351 2 700 461 2 761 240 2 830 045 2 888 609 2 993 246 3 120 761 3 216 214 3 435 155 3 640 467 3 513 318 3 626 629	392,1 420,8 457,9 499,7 541,4 584,2 629,1 684,4 729,5 777,3 808,6 825,1 842,6 857,6 885,4 919,0 942,1 999,8 1 053,1 1 009,6 1 035,1	95,1 93,2 92,7 92,4 92,0 91,5 91,0 90,8 89,8 88,6 88,1 87,4 86,8 86,3 86,3 86,8 85,2 87,0 87,4 87,0 87,0	378 011,0 434 021,1 480 747,1 509 037,2 531149,4 532 252,8 548 485,0 532 013,8 558 938,2 562 999,8 601 242,5 648 241,3 708 392,7 747 174,6 757 959,5 754 198,9 868 177,1 775 231,3 800 280,9 820 693,5 839 024,2	508,6 554,0 604,7 654,3 702,2 744,9 794,5 844,6 897,5 946,3 988,7 1 018,8 1 053,6 1 079,4 1109,7 1141,1 1196,4 1 225,4 1 284,7 1 245,5 1 274,5	112,9 112,0 111,6 110,7 109,5 107,8 106,6 104,8 103,1 101,0 100,8 100,7 100,8 100,3 99,8 99,4 99,4 98,5 98,5 98,6 98,5

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région wallonne (en euros, en %)

Tableau 6c

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région bruxelloise (en euros, en %)

Année	IPP (milliers d’euros)	IPP/hab. (euros)	IPP/hab. (% moyenne nationale)	ISN (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (milliers d’euros)	(IPP + ISN)/hab. (% moyenne nationale)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	496 428 542 647 575 526 610 793 642 532 685 555 710 663 753 788 789 689 811 402 849 661 873 501 905 294 914 057 937 584 957 123 1 015 805 1 025 996 1 080 795 1 045 173 1 078 882	514,8 565,1 605,0 642,7 677,0 720,4 749,5 793,0 828,5 850,1 885,7 905,7 925,3 921,4 937,7 950,7 997,1 994,9 1 030,8 983,9 1 002,2	124,8 125,2 122,5 118,9 115,0 112,9 108,4 105,2 101,9 96,9 96,5 96,0 95,3 92,7 91,4 89,8 90,1 86,6 85,5 84,8 84,3	0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2 996,2 27 138,0 44 932,1 46 567,0 54 171,6 59 078,3 101 055,4 134 211,4 169 212,1 161 406,4 230 029,7 257 935,8 280 846,7 299 812,1	496 428 542 647 575 526 610 793 642 532 685 555 710 663 756 784,2 816 826,7 856 334,4 896 228,2 927 673,0 964 371,9 1 015 112,5 1 071 795,4 1126 335,5 1177 211,6 1 256 025,8 1 338 730,5 1 326 019,6 1 378 693,9	114,3 114,2 111,7 108,7 105,6 104,3 100,5 98,7 98,5 95,8 95,3 95,0 94,3 95,1 96,4 97,5 96,0 97,9 97,9 98,8 98,9

Effet égalisateur et paradoxe des recettes : Région bruxelloise (en euros, en %)

Graphique 1

Effet de l’ISN sur les recettes par habitant (recettes par habitant en % de la moyenne nationale après attribution de l’ISN)

115
110
105
100
95
90
85
80
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fl W Bxl

Effet de l’ISN sur les recettes par habitant (recettes par habitant en % de la moyenne nationale après attribution de l’ISN)

42 Le graphique 1 illustre bien l’effet paradoxal et sa concentration sur la période 1990-2002. Sur cette période, la Région wallonne obtient, par habitant, davantage de moyens que la Région flamande ou que la Région bruxelloise, qui disposent, pourtant, toutes deux d’un IPP par habitant plus élevé. L’explication de ce phénomène tient aux règles qui, dans la LSF, s’appliquent en période transitoire, soit de 1989 à 1999 inclus. Pendant cette période en effet, la proportionnalité à l’IPP entre en application progressivement, à concurrence de 10 % (cumulés) par an. En revanche, l’ISN s’applique entièrement dès le début. Il en résulte que l’ISN marque ses effets au bénéfice de la Région wallonne, alors que les conséquences négatives de la proportionnalité la touchent encore seulement en partie [20]. Le caractère paradoxal du financement de la Région wallonne se réduit dès lors, assez rapidement, au fur et à mesure que la proportionnalité est appliquée, et disparaît en 2003.

43 Dans un premier temps, la situation de la Région bruxelloise échappe au paradoxe, puisque la région la plus riche est aussi celle qui bénéficie, par habitant, des recettes ristournées les plus élevées. La Région bruxelloise est même victime d’un effet paradoxal à l’envers puisque, à partir de 1997 et malgré l’accès au bénéfice de l’ISN, les recettes qui lui sont ristournées passent en dessous de la moyenne nationale alors que l’IPP qui lui est ristourné est encore, à ce moment, supérieur à cette moyenne. À partir de 1999, le paradoxe disparaît, la Région bruxelloise se situant en dessous de la moyenne nationale tant pour l’IPP « juste retour » que pour la somme de cet IPP et de l’ISN.

44 Si l’ISN ne provoque plus de paradoxe de recettes depuis 2003, elle engendre cependant encore un puissant effet égalisateur. Ainsi, en 2010, les recettes par habitant de la Région wallonne passent, avec l’attribution de l’ISN, de 87,0 % à 98,5 % de la moyenne nationale, alors que parallèlement les recettes de la Région flamande passent de 110,0 % à 101,1 % de cette moyenne.

3.3. LE PIÈGE À LA PAUVRETÉ BUDGÉTAIRE

45 Si le rendement de l’IPP augmente dans une région, alors que, par hypothèse, il ne varie pas dans les autres régions, l’IPP par habitant (IPPH) de cette région augmente par rapport à la moyenne nationale. Cette augmentation a, à son tour, deux effets sur les recettes versées par l’État fédéral à la région dont l’IPP augmente et aux deux autres régions : un effet ISN et un effet juste retour.

46 En termes d’effet ISN, si l’IPPH de la région concernée se situait déjà au-dessus de la moyenne nationale, comme c’est le cas pour la Région flamande, rien ne change car il n’existe pas d’ISN négative. Par contre, si l’IPPH de cette région se situait initialement en dessous de la moyenne nationale, comme c’est le cas pour les Régions wallonne et bruxelloise, l’ISN allouée à cette région diminue.

47 Hors ISN, la partie de l’IPP attribuée à chaque région est fonction de la part de celle-ci dans l’IPP. C’est l’effet juste retour. Dès lors, toutes autres choses égales par ailleurs, l’augmentation de l’IPP d’une région entraînera une augmentation du montant reçu par celle-ci hors ISN.

48 Les deux effets ont tendance à se compenser. Néanmoins, l’effet ISN est plus important que l’effet juste retour. Il existe dès lors un « piège à la pauvreté budgétaire » : une région qui bénéficie de l’ISN a, du strict point de vue budgétaire, intérêt à s’appauvrir et par conséquent à réduire sa part dans l’IPP [21]. Les tableaux 7a et 7b illustrent l’effet sur les recettes des trois régions et de l’État fédéral d’une augmentation de l’IPP de chaque région successivement, à concurrence de 100 millions d’euros dans chaque scénario envisagé, et ce en 2000 pour le tableau 7a et en 2010 pour le tableau 7b.

49 Dans le tableau 7b, une hausse de l’IPP flamand supposée intervenir en 2010 est profitable à toutes les régions, la Flandre bénéficiant alors de 13,8 millions d’euros de plus, la Wallonie de 5,6 millions supplémentaires et Bruxelles d’1,7 millions supplémentaire. Une hausse de l’IPP wallon ne bénéficie qu’à la Région de Bruxelles-Capitale. La Région wallonne perd en effet davantage en termes d’ISN qu’elle ne gagne en termes de juste retour. Un piège à la pauvreté est donc bien présent. L’État fédéral bénéficie par contre de recettes excédentaires largement supérieures aux 100 millions initiaux, en raison de l’économie réalisée sur l’ISN. Une hausse de l’IPP bruxellois ne bénéficie qu’à la Région wallonne et à l’État fédéral, Bruxelles étant par conséquent à son tour victime du piège à la pauvreté budgétaire.

Tableau 7a

Effet de l’augmentation de l’IPP d’une région, à concurrence de 100 millions d’euros (2000, en millions d’euros)

Effets	Région wallonne	Région flamande	Région bruxelloise	État fédéral
En cas d’augmentation de l’IPP wallon
ISN Retour Total	– 44,2 + 26,9 – 17,3	0 – 23,4 – 23,4	+ 5,7 – 3,4 + 2,3	+ 138,5
En cas d’augmentation de l’IPP flamand
ISN Retour Total	+ 18,2 – 10,9 + 7,3	0 + 14,4 + 14,4	+ 5,7 – 3,4 + 2,3	+ 76,1
En cas d’augmentation de l’IPP bruxellois
ISN Retour Total	+ 18,2 – 10,9 + 7,3	0 – 23,4 – 23,4	– 56,5 + 34,3 – 22,2	+ 138,3

Effet de l’augmentation de l’IPP d’une région, à concurrence de 100 millions d’euros (2000, en millions d’euros)

Tableau 7b

Effet de l’augmentation de l’IPP d’une région, à concurrence de 100 millions d’euros (2010, en millions d’euros)

Effets	Région wallonne	Région flamande	Région bruxelloise	État fédéral
Augmentation de l’IPP wallon
ISN Retour Total	– 41,3 + 27 – 14,2	0 – 23,9 – 23,9	+ 4,8 – 3,2 + 1,7	+ 136,5
Augmentation de l’IPP flamand
ISN Retour Total	+ 16,2 – 10,6 + 5,6	0 + 13,8 + 13,8	+ 4,8 – 3,2 + 1,7	+ 79
Augmentation de l’IPP bruxellois
ISN Retour Total	+ 16,1 – 10,6 + 5,5	0 – 23,9 – 23,9	– 52,6 + 34,5 – 18,2	+ 136,5

Effet de l’augmentation de l’IPP d’une région, à concurrence de 100 millions d’euros (2010, en millions d’euros)

50 Le piège à la pauvreté budgétaire doit cependant être nuancé. En effet, en ce qui concerne les communautés, l’IPP est ristourné selon une stricte règle de proportionnalité n’intégrant pas de mécanisme de solidarité. Ainsi en 2010, les communautés bénéficient d’une rétrocession de 16,7311 % de l’IPP perçu sur leur territoire. Par conséquent, si l’IPP wallon augmente de 100 millions d’euros, il en résulte une hausse de l’IPP ristourné à la Communauté française de 16,7 millions d’euros, montant supérieur à la perte en termes de recettes régionales résultant de l’augmentation de l’IPP wallon, perte s’élevant à 14,2 millions d’euros. Si l’IPP bruxellois augmente de 100 millions d’euros, le gain pour la Communauté française s’élève à 80 % de 16,7 millions d’euros, soit 13,4 millions d’euros, montant cependant inférieur à la perte en termes de recettes régionales résultant de l’augmentation de l’IPP bruxellois, perte se montant à 18,2 millions d’euros. Il subsiste donc dans ce dernier cas un léger piège à la pauvreté budgétaire.

51 Enfin, si on se limite aux seuls effets régionaux, le piège à la pauvreté s’épuise progressivement avec le temps. On peut démontrer mathématiquement (cf. annexe) que sous l’hypothèse d’un taux annuel d’inflation de 1,7 % et d’un taux de croissance réelle du PIB de 1,7 %, le piège à la pauvreté budgétaire disparaîtra complètement dans 25 ans, soit pour l’année budgétaire 2035. Cette disparition n’est pas étonnante, puisque le montant de base de l’ISN augmente uniquement à concurrence de l’inflation (1,7 % par an, sous notre hypothèse) alors que la partie ristournée de l’IPP augmente annuellement à concurrence de l’inflation (1,7 % par an) et de la croissance réelle du PIB (1,7 % par an supplémentaire). Il est donc logique que le poids de l’effet juste retour se trouve progressivement renforcé, même si le phénomène est plutôt lent.

3.4. L’EFFET DE CONVERGENCE-DIVERGENCE

52 Outre le piège à la pauvreté, les tableaux 7a et 7b illustrent l’effet de convergence-divergence qui affecte, cette fois, l’État fédéral. En effet, si les IPP versés par les contribuables qui résident dans les régions convergent, c'est-à-dire si l’IPP perçu dans une ou deux régions les moins riches augmente ou si l’IPP de la région la plus riche diminue, l’État fédéral réalise une économie sur le montant de l’ISN. C’est l’effet de convergence.

53 En revanche, une évolution divergente de l’IPP, caractérisée par une augmentation de l’IPP de la région la plus riche ou une baisse de l’IPP des régions les moins riches, engendre une hausse de l’ISN à charge de l’État fédéral. C’est l’effet de divergence.

54 Ainsi, le piège à la pauvreté budgétaire qui caractérise les mécanismes de l’ISN et de la rétrocession de l’IPP a aussi pour conséquence de récompenser l’État fédéral pour les politiques de réduction des inégalités économiques qu’il mettrait en oeuvre.

3.5. LA CHARGE DE L’ISN

55 Enfin, il convient aussi de quantifier de façon plus précise la charge de l’ISN in fine.

56 En première analyse, c’est l’État fédéral qui octroie l’ISN aux régions dont l’IPP par habitant est inférieur à la moyenne nationale. Cependant, ce sont les contribuables flamands, wallons ou bruxellois qui versent les recettes fiscales de l’État fédéral. L’ISN est par conséquent implicitement financée par les trois régions elles-mêmes. Ainsi, les Régions wallonne et bruxelloise financent implicitement, pour partie, la solidarité dont elles bénéficient [22].

57 Le tableau 8 fournit le détail du phénomène depuis 1990. Si on s’en tient à 2010 (dernière ligne du tableau), la contribution des trois régions à l’IPP – qu’on prend ici, pour la facilité, comme approximation de la contribution des régions à l’ensemble des recettes fiscales – est de 63,43 %, 28,18 % et 8,38 %, respectivement pour la Flandre, la Wallonie et Bruxelles. Dès lors, la Région wallonne, qui perçoit 833,1 millions d’euros d’ISN, contribue simultanément à concurrence de 28,18% au financement de ce montant et finance également 28,18% de l’ISN bruxelloise. En fin de compte, la solidarité nette en sa faveur n’est plus que de 517,9 millions.

58 La Région bruxelloise constitue à plusieurs égards un cas intéressant. Elle a vu sa part de l’IPP passer de 11 % en 1990 à 8,38 % en 2010, soit une diminution d’un peu moins d’un quart. Par conséquent, elle est passée d’une situation où elle finançait en termes nets l’ISN (contribution nette à l’ISN de 1,677 milliard de francs belges en 1990) à la situation en 2010 où elle reçoit 285,1 millions d’euros d’ISN nominale soit une solidarité nette de 191,3 millions d’euros après déduction de sa contribution à sa propre ISN et à l’ISN wallonne. De plus, alors que l’IPPH bruxellois se situe en dessous de la moyenne nationale depuis 1997 (– 0,22 %), la Région bruxelloise bénéficie d’une ISN nette positive seulement depuis 2003. En effet, de 1997 à 2002 inclus, l’ISN nominale perçue par la Région bruxelloise était inférieure à sa contribution au financement des ISN wallonnes et bruxelloises, de sorte que son ISN nette restait négative.

59 Enfin, la Flandre n’ayant jamais bénéficié de l’ISN, elle est forcément contributrice nette sur l’ensemble de la période. En 2010, sa charge dans les ISN wallonne et bruxelloise se monte à 709,3 millions d’euros.

Tableau 8

Prise en charge de l’ISN (en milliers de francs belges (1990 -2002) ou d’euros (2003-2010), et en %)

ISN perçue nominale Rég. Rég. Rég. Année fl. wal. bxl.			Part de l'IPP total (%) Rég. Rég. Rég. fl. wal. bxl.			ISN financée par la Région flamande Rég. Rég. Rég. fl. wal. bxl.			ISN financée par la Région wallonne Rég. Rég. Rég. fl. wal. bxl.			ISN financée par la Région bruxelloise Rég. Rég. Rég. fl. wal. bxl.			ISN perçue nette Rég. Rég. Rég. fl. wal. bxl.
1990 0,00 1991 0,00 1992 0,00 1993 0,00 1994 0,00 1995 0,00 1996 0,00 1997 0,00 1998 0,00 1999 0,00 2000 0,00 2001 0,00 2002 0,00 2003 0,00 2004 0,00 2005 0,00 2006 0,00 2007 0,00 2008 0,00 2009 0,00 2010 0,00	15 242 727,43 17 501 248,52 19 385 405,44 20 526 161,70 21 417 803,23 25 839 633,19 22 116 837,13 21 452 660,55 22 538 343,58 22 702 124,27 24 244 201,60 26 139 359,82 28 384 897,33 746870,89 757651,32 753892,29 867824,18 774916,17 799955,56 820770,30 833081,85	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 120 817,21 1 094 298,14 1 811 821,10 1 877 743,46 2 184 388,91 2 324 672,71 101 014,29 134 156,80 169 143,28 161 340,80 229 936,16 257 830,92 280 873,01 285 086,10	59,49 59,97 60,44 60,75 61,07 61,89 61,63 61,62 61,94 62,04 62,21 62,43 62,70 63,06 63,15 63,14 63,60 63,31 63,28 63,43 63,43	29,51 29,19 28,95 28,91 28,88 28,17 28,90 29,06 28,89 28,90 28,74 28,54 28,26 28,06 28,06 28,21 27,66 28,25 28,31 28,18 28,18	11,00 10,84 10,61 10,34 10,05 9,94 9,47 9,33 9,16 9,05 9,04 9,03 9,04 8,88 8,79 8,65 8,74 8,44 8,41 8,38 8,38	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00	9 068 315,98 10495507,03 11717076,14 12468962,14 13080789,17 15992314,89 13630203,70 13218238,66 13960696,26 14084974,62 15082545,57 16318976,46 17796337,26 470 989,82 478 493,39 476 022,83 551 969,04 490 596,63 506 208,38 520 620,60 528 429,91	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 74442,55 677829,94 1124099,84 1168161,85 1363728,55 1457488,44 63701,38 84726,50 106800,49 102618,86 145571,75 163154,28 178159,80 180832,20	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00	4497611,78 5108764,30 5612254,96 5933867,85 6184767,58 7279812,52 6392441,26 6233508,02 6512149,46 6561746,44 6968969,72 7460347,92 8022325,43 209566,79 212573,00 212650,50 240040,91 218930,42 226502,35 231331,23 234801,20	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 35 105,90 316 182,64 523 682,74 539 755,34 623 439,19 657 014,21 28 343,91 37 640,16 47 710,27 44 627,00 64 961,89 73 003,19 79 163,07 80 350,52	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00	1 676 799,67 1 896 977,19 2 056 074,35 2 123 331,71 2 152 246,48 2 567 505,78 2 094 192,17 2 000 913,87 2 065 497,86 2 055 403,21 2 192 686,31 2 360 035,44 2 566 234,64 66 314,27 66 584,93 65 218,95 75 814,23 65 389,11 67 244,82 68 818,47 69 850,74	0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 11 268,76 100 285,56 164 038,52 169 826,27 197 221,17 210 170,06 8 969,01 11 790,15 14 632,52 14 094,94 19 402,51 21 673,45 23 550,13 23 903,39	– 9 068315,98 – 10 495507,03 – 11 717076,14 – 12 468962,14 – 13 080789,17 – 15 992314,89 – 13 630203,70 – 13 292681,21 – 14 638526,20 – 15 209074,46 – 16 250707,42 – 17 682705,00 – 19 253825,69 – 534691,20 – 563219,89 – 582823,32 – 654587,90 – 636168,39 – 669362,66 – 698780,40 – 709262,11	10 745 115,65 12 392 484,22 13 773 150,49 14 592 293,85 15 233 035,65 18 559 820,67 15 724 395,87 15 184 046,63 15 710 011,47 15 616 695,09 16 735 476,53 18 055 572,72 19 705 557,68 508 960,18 507 438,17 493 531,52 583 156,26 491 023,86 500 450,01 510 275,99 517 930,13	– 1 676799,67 – 1 896977,19 – 2 056074,35 – 2 123331,71 – 2 152246,48 – 2 567505,78 – 2 094192,17 – 1 891365,42 – 1 071485,28 – 407620,63 – 484769,12 – 372867,71 – 451731,99 25731,02 55781,72 89291,80 71431,64 145144,53 168912,65 188504,41 191331,97

Prise en charge de l’ISN (en milliers de francs belges (1990 -2002) ou d’euros (2003-2010), et en %)

4.1. LE FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS

62 S’il n’est pas utile de revenir ici de façon détaillée sur les règles qui régissent le financement des communautés [23], on peut néanmoins rappeler, de façon synthétique, que les communautés n’ont pas de fiscalité propre et tirent l’essentiel de leurs recettes de quatre sources. Ainsi, elles se voient ristourner une partie de l’IPP perçu auprès des personnes qui résident sur leur territoire ; elles bénéficient d’une dotation à charge de l’État fédéral (dite « masse TVA ») répartie entre elles proportionnellement au nombre d’élèves qui fréquentent l’enseignement obligatoire qu’elles subventionnent ; elles bénéficient également de moyens supplémentaires liés au refinancement intervenu en 2001 ; enfin, elles reçoivent de l’État fédéral une dotation visant à compenser la redevance radio et télévision (RTT), ancienne recette communautaire qui a été transférée aux régions.

63 L’importance de ces quatre recettes communautaires dans les budgets de 2010 est reprise au tableau 9.

Tableau 9

Les principales recettes communautaires (budget 2010 initial, en millions d’euros)

Recettes	Communauté flamande	Communauté française
IPP ristourné Masse TVA Refinancement Dotation compensatoire de la RRT	3 774,0 6 656,5 963,3 530,4	1 997,5 5 050,1 549,3 294,2

Les principales recettes communautaires (budget 2010 initial, en millions d’euros)

64 Dans ces mécanismes de financement communautaires, on peut relever principalement trois dispositions qui constituent des formes de solidarité telle qu’elle a été définie dans la première partie, au sens étroit ou au sens large.

65 En premier lieu, les moyens attribués aux Communautés flamande et française pour financer leurs compétences en matière d’enseignement sont répartis entre elles, pour une part, selon les besoins, c’est-à-dire proportionnellement au nombre d’élèves, et non pas selon le principe dit du « juste retour », à savoir proportionnellement à l’IPP.

66 En deuxième lieu, les montants concernés par le paragraphe précédent varient annuellement en fonction d’un coefficient démographique qui reflète l’évolution de la population de moins de 18 ans depuis 1988 [24]. Ce coefficient démographique est calculé séparément pour chacune des communautés. On utilise ensuite, pour le calcul de ces montants attribués aux communautés, le coefficient le plus favorable, ce qui entraîne inévitablement un avantage, c’est-à-dire une autre forme de solidarité, pour l’autre communauté.

67 En troisième lieu enfin, l’IPP payé par les résidents bruxellois est affecté à l’une ou l’autre des communautés sur une base forfaitaire et non pas sur une base réelle [25]. Pour ce faire, on utilise la proportion 80 % pour les francophones et 20 % pour les néerlandophones. La même clé est utilisée pour la répartition de la redevance radio-télévision des Bruxellois et, depuis 2002, pour la dotation compensatoire qui la remplace. Il est probable, cependant, que la réalité sociologique soit plus proche de 90 % de francophones et 10 % de néerlandophones, comme le montrent les votes émis sur les listes francophones et néerlandophones à Bruxelles lors des élections régionales [26] ou encore le nombre de documents délivrés en français ou néerlandais dans les administrations bruxelloises.

4.2. LA SOLIDARITÉ AU BÉNÉFICE DE LA COMMUNAUTÉ FRANÇAISE

4.2.1. La masse TVA initiale

68 La LSF accorde une dotation d’un montant initial de 167,4 et 128,9 milliards de francs belges aux Communautés flamande et française, soit respectivement 56,49 % et 43,51 %, en vue de financer les compétences relatives à l’enseignement communautarisées en 1988 [27]. Ces montants initiaux étaient basés sur les budgets prévus pour l’enseignement dans les deux communautés l’année précédant la réforme (1988). Cette proportion correspond au nombre total d’élèves recensés en 1987 de l’école maternelle à l’université, en ce compris l’enseignement de promotion sociale mais à l’exception des étudiants universitaires étrangers.

69 Jusqu’en 1998, ces montants sont indexés annuellement, puis adaptés en fonction de l’évolution démographique, prise en compte à concurrence de 80%, à la hausse comme à la baisse. Les montants obtenus sont alors additionnés et le total ainsi obtenu est réparti selon la clé « élèves », à concurrence de 57,55 % pour la Communauté flamande et 42,45 % pour la Communauté française. La part de chaque communauté étant ainsi différente de ce qui prévalait avant la réforme, une correction transitoire est instaurée, de sorte que le passage d’un système à l’autre s’effectue sans heurts trop marqués. En 1989, 1990 et 1991, cette correction de transition est appliquée entièrement et la répartition de mise avant la réforme est alors d’application. Dès 1992, la correction est appliquée de façon dégressive à hauteur de 12,5 % par année, de sorte que la correction disparaît entièrement en 1999.

70 À partir de 1999, début de la période dite « définitive », les montants de base continuent à être indexés et adaptés au facteur démographique. Ils sont ensuite répartis proportionnellement au nombre d’élèves dans les Communautés française et flamande (cf. schéma de synthèse 2) À noter que le nombre d’élèves exclut les doubleurs, qui sont plus nombreux en Communauté française qu’en Communauté flamande.

Schéma de synthèse 2

Masse TVA (période définitive)

Base légale Institutions concernées Base du total à transférer Règle d’évolution Règle d’imputation pour la population bruxelloise Règle de répartition

LSF, article 38 §3 Communautés flamande et française Montants de l’année précédente Indexation et coefficient démographique le plus favorable (80 %) 80 % à la Communauté française et 20 % à la Communauté flamande Proportionnellement au nombre d’élèves de 6 à 17 ans dans les écoles de chaque communauté

Masse TVA (période définitive)

71 Pour mesurer la solidarité que ce mécanisme comporte implicitement, le tableau 10 reprend la masse TVA attribuée à la Communauté française de 1989 à 2010 (colonne a) et la compare avec les montants qui auraient été attribués à cette entité si la répartition avait été effectuée selon le principe du juste retour (colonnes c et g), c’est-à-dire en fonction du rendement de l’IPP prélévé sur le territoire de chaque communauté.

Tableau 10

Partie attribuée de la TVA et solidarité au bénéfice de la Communauté française (en millions d’euros, en%)

Année	Mont. LSF (a)	IPP 1 (%) (b)	Mont. IPP 1 (c)	Écart 1 (euros) (d)	Écart 1 (%)(e)	IPP 2 (%) (f)	Mont. IPP 2 (g)	Écart 2 (euros) (h)	Écart 2 (%) (i)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 *	3 283,8 3 378,3 3 442,5 3 537,6 3 613,6 3 660,0 3 726,2 3 777,8 3 810,4 3 843,1 3 989,8 4 109,1 4 196,4 4 277,6 4 384,7 4 517,3 4 611,8 4 708,6 4 936,5 4 962,0 5 060,1	37,96 37,51 37,09 36,83 36,56 36,45 36,12 36,16 35,87 35,80 35,64 35,43 35,17 34,84 34,76 34,80 34,36 34,71 34,76 34,61 34,61	2 870,4 2 919,2 2 950,6 3 020,6 3 071,9 3 110,8 3 146,5 3 202,5 3 212,2 3 241,2 3 313,0 3 383,2 3 246,0 3 460,0 3 534,9 3 647,6 3 678,7 3 795,5 3 981,8 3 981,0 4 059,7	+ 413,4 + 459,1 + 491,9 + 517,0 + 541,7 + 549,2 + 579,7 + 575,3 + 598,2 + 602,0 + 676,8 + 725,9 + 770,4 + 817,6 + 849,8 + 869,7 + 933,1 + 913,0 + 954,7 + 981,0 + 1 000,4	+ 12,59 + 13,59 + 14,29 + 14,62 + 14,99 + 15,00 + 15,56 + 15,23 + 15,70 + 15,66 + 16,96 + 17,67 + 18,36 + 19,11 + 19,38 + 19,25 + 20,23 + 19,39 + 19,34 + 19,77 + 19,77	39,07 38,60 38,16 37,87 37,57 37,44 37,07 37,10 36,79 36,71 36,55 36,34 36,07 35,73 35,65 35,67 35,23 35,56 35,60 35,45 35,45	2 954,0 3 004,0 3 035,4 3 105,9 3 156,8 3 195,2 3 229,5 3 285,6 3 294,7 3 323,6 3 397,6 3 469,9 3 514,5 3 548,7 3 624,7 3 738,8 3 772,7 3 888,2 4 078,5 4 077,8 4 158,4	+ 329,8 + 374,3 + 407,1 + 431,7 + 456,7 + 464,8 + 496,7 + 492,2 + 515,7 + 519,6 + 592,2 + 639,2 + 681,9 + 729,0 + 760,0 + 778,5 + 839,1 + 820,4 + 858,0 + 884,2 + 901,6	+ 10,04 + 11,08 + 11,82 + 12,20 + 12,64 + 12,70 + 13,33 + 13,03 + 13,53 + 13,52 + 14,84 + 15,56 + 16,25 + 17,04 + 17,33 + 17,23 + 18,20 + 17,42 + 17,38 + 17,78 + 17,82

Partie attribuée de la TVA et solidarité au bénéfice de la Communauté française (en millions d’euros, en%)

* Provisoire.

72 La loi de financement impute l’IPP bruxellois, de façon forfaitaire, à concurrence de 80 % pour la Communauté française et de 20 % pour la Communauté flamande. Cette clé de répartition sera reprise sous l’appellation IPP 1 dans nos tableaux (colonnes b, c, d et e). Cependant, on considère généralement que la population bruxelloise compte vraisemblablement plutôt 90 % de francophones et 10 % de néerlandophones. Cette clé de répartition est reprise dans les tableaux sous la colonne IPP 2 (colonnes f, g, h et i).

73 Ainsi, la solidarité au bénéfice de la Communauté française et relative à la masse TVA a représenté, de 1990 à 2010, entre 413,4 et 1 000,4 millions d’euros ou, si on applique une clé plus réaliste pour la répartition de l’IPP, entre 329,8 et 901,6 millions d’euros. Plus marquant encore, l’importance de la solidarité dans le total reçu augmente au fil du temps : en 2010, elle représente 19,77 % (ou 17,82 %) de la dotation, contre 12,59 % (ou 10,04 %) en 1990. Cette augmentation de l’importance relative de la solidarité s’explique aisément par la diminution de la part de la Communauté française dans l’IPP total, passant de 37,96 à 34,61 % dans l’hypothèse 1 et de 39,07 à 35,45 % dans l’hypothèse 2. On retrouve ici les effets des évolutions décrites à la section 2.2.

74 S’agissant des effets de la répartition entre les deux communautés d’un montant qui est fixé par ailleurs sans rapport avec la clé de répartition, la solidarité identifiée ci-dessus au bénéfice de la Communauté française est à charge de la Communauté flamande.

4.2.2. Le refinancement

75 La loi spéciale du 13 juillet 2001 [28] accorde aux communautés des moyens supplémentaires afin d’assurer leur refinancement. Ces moyens sont répartis selon deux critères : le nombre d’élèves et l’IPP. Le poids du premier critère diminue cependant au fil du temps : il est de 65 % en 2002, il diminue de 5 % par an de 2003 à 2009, puis de 10 % par an jusqu’en 2012, année à partir de laquelle la répartition des moyens supplémentaires est effectuée de façon entièrement proportionnelle à l’IPP (cf. schéma de synthèse 3).

Schéma de synthèse 3

Le refinancement des communautés

Base légale Institutions concernées Base du total à transférer Règle d’évolution Règle de répartition (2010) Règle de répartition (à partir de 2012)

LSF, articles 38 §3 bis et 3 ter, 40 bis et 40 ter Communautés flamande et française Montants fixés à l’article 38 §3 bis Indexation, 91 % de la croissance du PIB et coefficient démographique le plus favorable 20 % proportionnellement au nombre d’habitants de moins de 18 ans et 80 % proportionnellement à l’IPP Proportionnellement à l’IPP de chaque communauté

Le refinancement des communautés

76 Le tableau 11 présente les moyens accordés à la Communauté française en vertu des dispositions susmentionnées et expose les conséquences d’une répartition proportionnelle à l’IPP 1 et à l’IPP 2. La répartition prévue par la loi du 13 juillet 2001 accorde, en 2010, 550,4 millions d’euros à la Communauté française, soit 25,9 millions de plus que ce qui résulterait d’une répartition proportionnelle à l’IPP 1 et 13,1 millions de plus que ce qu’octroierait une répartition proportionnelle à l’IPP 2.

77 Après avoir progressé de 2002 à 2007 (de 8,4 à 34,7 millions d’euros de solidarité selon l’IPP 2), le montant de cette solidarité est en train de décroître depuis 2008. De même, l’importance relative de la solidarité décroît de façon régulière, passant de 12,77 % (10,51 %) à 4,71 % (2,38 %) entre 2002 et 2010. S’agissant des effets de la répartition entre les deux communautés d’un montant qui est fixé par ailleurs sans rapport avec la clé de répartition, la solidarité identifiée ci-dessus au bénéfice de la Communauté française est à charge de la Communauté flamande.

Tableau 11

Refinancement des communautés et solidarité au bénéfice de la Communauté française (en millions d’euros, en %)

Année	Mont LSF (a)	IPP 1 (%) (b)	Mont IPP 1 (c)	Écart 1 (euros) (d)	Écart 1 (%) (e)	IPP 2 (%) (f)	Mont IPP 2 (g)	Écart 2 (euros) (h)	Écart 2 (%) (i)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 *	79,9 139,9 200,8 350,3 401,1 529,7 612,1 482,5 550,4	35,17 34,84 34,76 34,80 34,36 34,71 34,76 34,61 34,61	69,7 122,6 177,3 313,0 360,0 483,2 564,7 449,3 524,5	+ 10,2 + 17,4 + 23,4 + 37,3 + 41,1 + 46,5 + 47,4 + 33,2 + 25,9	+ 12,77 + 12,44 + 11,65 + 10,65 + 10,25 + 8,78 + 7,74 + 6,88 + 4,71	36,07 35,73 35,65 35,67 35,23 35,56 35,60 35,45 35,45	71,5 125,7 181,8 320,8 369,2 495,0 578,4 460,2 537,3	+ 8,4 + 14,2 + 18,9 + 29,5 + 31,9 + 34,7 + 33,7 + 22,3 + 13,1	+ 10,51 + 10,15 + 9,41 + 8,42 + 7,95 + 6,55 + 5,51 + 4,62 + 2,38

Refinancement des communautés et solidarité au bénéfice de la Communauté française (en millions d’euros, en %)

* Provisoire.

78 La solidarité au profit de la Communauté française contenue dans le refinancement deviendra nulle en 2012, année à partir de laquelle la répartition des moyens supplémentaires sera entièrement proportionnelle à l’IPP. Plus encore, selon la clé IPP 2, plus réaliste, on assistera à une solidarité implicite au profit de la Communauté flamande et à charge de la Communauté française dès 2012, solidarité qui sera, cette fois, illimitée dans le temps.

4.3. LA SOLIDARITÉ AU BÉNÉFICE DE LA COMMUNAUTÉ FLAMANDE

4.3.1. La masse TVA initiale

79 L’article 38 §4 de la LSF dispose qu’une fois indexée, la masse TVA initiale est multipliée par un facteur démographique représentant 80% du rapport entre la population de moins de 18 ans au 30 juin de l’année considérée et la population de moins de 18 ans au 30 juin 1988. Ce facteur est calculé séparément pour les deux communautés – en appliquant à Bruxelles la proportion forfaitaire désormais traditionnelle : 80 FR-20 NL ; le coefficient le plus favorable est ensuite appliqué aux deux communautés. Depuis 1990, le coefficient le plus favorable a été, de façon constante, celui de la Communauté française : 0,99540 contre 0,991 pour la Communauté flamande en 1990 et 1,02848 contre 0,97656 en 2010, avec un écart nettement croissant (cf. tableau 12). Dès lors, son application aux recettes de la Communauté flamande conduit, en quelque sorte, à subsidier pour celle-ci des enfants qui n’existent pas, ou encore à subsidier de façon plus avantageuse les enfants réels.

Tableau 12

Les coefficients démographiques (1990-2010, sur la base de la population au 30 juin de l’année précédente)

Année	Communauté flamande	Communauté française
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	0,99118 0,98667 0,98546 0,98777 0,99007 0,99138 0,98994 0,98686 0,98383 0,97886 0,96851 0,96933 0,96651 0,96408 0,96328 0,96451 0,96656 0,96890 0,97040 0,97580 0,97656	0,99540 0,99255 0,99057 0,99390 0,99458 0,99550 0,99577 0,99595 0,99759 0,99690 0,99821 0,99972 1,00416 1,00750 1,01021 1,01280 1,01729 1,02020 1,02097 1,02766 1,02848

Les coefficients démographiques (1990-2010, sur la base de la population au 30 juin de l’année précédente)

80 Le tableau 13 présente la masse TVA accordée à la Communauté flamande (colonne a) ainsi que les montants qu’elle obtiendrait en cas d’application du coefficient démographique flamand (CDF) (colonnes b et c). Y figurent aussi les montants que la Communauté flamande obtiendrait, avec son propre coefficient démographique, en cas de répartition proportionnelle à l’IPP 1 (colonnes d et e) et à l’IPP 2 (colonnes f et g).

81 En fin de compte, l’utilisation du coefficient francophone entraîne, pour la Communauté flamande, des recettes supplémentaires qui varient de 16,7 à 336,6 millions d’euros entre 1990 et 2010. S’agissant de montants supplémentaires accordés à la Communauté flamande sans affecter les montants perçus par la Communauté française (à laquelle on applique son propre coefficient démographique, et qui n’est donc pas lésée par l’application de ce même coefficient à la Communauté flamande), cette forme de solidarité est à charge de l’État fédéral.

82 Néanmoins, l’application conjointe du coefficient flamand et de la clé IPP 1 aurait fourni à la Communauté flamande, sur la même période, entre 397,4 et 613,4 millions d’euros au-delà du montant effectivement perçu. Le recours à la clé IPP2 réduit logiquement ces montants à respectivement 314,0 et 519,5 millions d’euros. Ces écarts signifient que la répartition de la masse TVA ne comporte pas, globalement, de solidarité au profit de la Communauté flamande, l’utilisation du coefficient démographique francophone compensant en partie seulement, et à charge de l’État fédéral, les effets du recours au nombre d’élèves, plutôt qu’à l’IPP, comme critère de répartition.

Tableau 13

Effet du coefficient démographique pour la Communauté flamande (1990-2010, en millions d’euros)

Année	Mont LSF (a)	Mont CDF (b)	Écart CDF (c)	Mont IPP 1 (d)	Écart IPP 1 (e)	Mont IPP 2 (f)	Écart IPP 2 (g)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	4 275,4 4 403,5 4 512,6 4 663,6 4 788,6 4 873,6 4 958,5 5 077,5 5 143,8 5 210,2 5 306,3 5 439,7 5 546,1 5 653,1 5 784,0 5 963,8 6 095,7 6 225,0 6 520,3 6 540,3 6 669,6	4 258,8 4 378,9 4 490,8 4 636,5 4 768,6 4 855,1 4 958,0 5 032,9 5 085,2 5 124,6 5 185,7 5 272,5 5 338,1 5 409,9 5 514,9 5 679,1 5 791,7 5 912,6 6 194,6 6 210,3 6 333,0	+ 16,7 + 24,6 + 21,7 + 27,2 + 20,1 + 18,6 + 27,5 + 44,6 + 58,6 + 85,6 + 120,7 + 167,2 + 208,0 + 243,2 + 269,1 + 284,7 + 303,9 + 312,4 + 325,7 + 330,0 + 336,6	4 672,8 4 835,7 4 980,4 5 150,5 5 308,0 5 402,5 5 534,4 5 603,6 5 665,1 5 707,1 5 839,4 5 976,1 6 079,2 6 192,5 6 325,4 6 507,4 6 678,0 6 780,23 7 101,1 7 141,8 7 282,9	– 397,4 – 432,2 – 467,8 – 486,9 – 519,4 – 528,8 – 548,9 – 526,1 – 521,3 – 496,9 – 533,1 – 536,4 – 533,1 – 539,4 – 541,4 – 543,6 – 582,3 – 555,3 – 580,8 – 601,5 – 613,4	4 589,5 4 751,2 4 895,9 5 065,6 5 223,4 5 318,1 5 452,0 5 520,8 5 583,4 5 626,1 5 757,0 5 892,0 5 994,4 6 107,5 6 239,6 6 420,4 6 589,0 6 691,8 7 009,7 7 049,9 7 189,1	– 314,0 – 347,7 – 383,4 – 402,0 – 434,7 – 444,5 – 466,5 – 443,3 – 439,6 – 415,9 – 450,7 – 452,3 – 448,3 – 454,4 – 455,5 – 456,6 – 493,4 – 466,8 – 489,5 – 509,6 – 519,5

Effet du coefficient démographique pour la Communauté flamande (1990-2010, en millions d’euros)

4.3.3. La dotation compensatoire de la redevance radio-télévision

84 En 2001, les conséquences budgétaires du transfert de la redevance radio-télévision (RTT) des communautés vers les régions ont été neutralisées par l’octroi d’une dotation compensatoire aux communautés. Cette dotation correspond à la moyenne des RRT perçues, respectivement par les deux communautés, en 1999, 2000 et 2001, convertie aux prix de 2002 et indexée annuellement [29] (cf. schéma de synthèse 4).

Schéma de synthèse 4

La dotation compensatoire de la RRT

Base légale Institutions concernées Base du calcul Règle d’imputation à Bruxelles Règle d’évolution Règle de répartition

LSF, article 47 bis Communautés flamande et française Moyenne de la RRT 1999 à 2001 aux prix de 2002 80 % à la Communauté française et 20 % à la Communauté flamande Indexation Calcul propre à chaque communauté

La dotation compensatoire de la RRT

85 La RRT bruxelloise étant répartie selon la clé 80 FR-20 NL (soit, dans notre terminologie, IPP 1), il en résulte un gain pour la Communauté flamande par rapport à la clé plus réaliste 90 FR-10 NL (IPP 2). Cette forme implicite de solidarité au profit de la Communauté flamande, et à charge de la Communauté française, est illimitée dans le temps. Le tableau 14 expose l’évolution des montants concernés entre 2002 (8,3 millions d’euros) et 2010 (9,7 millions d’euros).

Tableau 14

Dotation compensatoire de la RRT (2002-2010, en millions d’euros)

Année	Montant LSF	Montant IPP 2	Écart
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010	457,2 464,4 474,2 487,4 496,1 505,1 527,8 527,5 537,0	448,9 456,0 465,6 478,6 487,1 496,0 518,3 518,0 527,3	+ 8,3 + 8,4 + 8,6 + 8,8 + 9,0 + 9,1 + 9,5 + 9,5 + 9,7

Dotation compensatoire de la RRT (2002-2010, en millions d’euros)

86 S’agissant de répartir entre les deux communautés une dotation dont le montant est fixé par ailleurs indépendamment de la clé de répartition, cette forme de solidarité est à charge de la Communauté française.

4.4. CONCLUSION

87 Les diverses formes de solidarité mises en lumière ci-dessus pour l’une ou l’autre des communautés sont synthétisées, pour l’année 2010, dans le tableau 15, suivant l’hypothèse la plus réaliste (IPP 2).

Tableau 15

La solidarité au bénéfice des communautés (2010, en millions d’euros) *

	Réf.	Communauté flamande	Communauté française	État fédéral
Masse TVA initiale Refinancement Coefficient démographique Dotation compensatoire de la RRT Total	Tabl. 10 Tabl. 11 Tabl. 12 Tabl. 13	– 901,6 – 13,1 336,6 9,7 – 568,4	901,6 13,1 0,0 – 9,7 905,0	0,0 0,0 – 336,6 0.0 – 336,6

La solidarité au bénéfice des communautés (2010, en millions d’euros) *

* Les bénéfices de la solidarité sont précédés d’un signe “+” ; la prise en charge de la solidarité, d’un
signe “–”.

88 Au total, la Communauté française bénéficie, au titre de la solidarité, de 905 millions d’euros, pris en charge, à concurrence de 568,4 millions par la Communauté flamande et de 336,6 par l’État fédéral. Si, poussant le raisonnement jusqu’au bout, on répartit, entre les deux communautés, les 336,6 millions d’euros financés par l’État fédéral en utilisant la clé de répartition IPP 2 (35,45 % de l’IPP est attribué à la Communauté française, 64,55% de l’IPP est attribué à la Communauté flamande), la solidarité perçue par la Communauté française est réduite de 119,3 millions d’euros, ce qui la fixe à 785,6 millions. À l’inverse, la Communauté flamande assume 217,3 millions d’euros supplémentaires de solidarité au bénéfice de la Communauté française, ce qui porte logiquement le total à 785,6 millions.

89 Ainsi, si la LSF ne prévoit aucun mécanisme explicite de solidarité au profit des communautés, elle est loin d’être dépourvue de toute forme de solidarité. De même, si certaines dispositions favorisent la Communauté flamande, elles ne suffisent pas à entraîner, globalement, un effet Mathieu, la communauté la moins riche bénéficiant in fine effectivement de la solidarité, et la communauté la plus riche en finançant indirectement la plus grande part.