1.1.1. Schéma général

12 De façon schématique, les budgets et comptes communaux reposent sur deux services :

• le service ordinaire (appelé « budget ordinaire »), qui couvre toutes les dépenses récurrentes (principalement, le budget de fonctionnement, y compris les charges des emprunts) et les recettes pour les couvrir ;
• le service extraordinaire (« budget extraordinaire ») qui reprend les dépenses et les recettes ayant un impact sur le patrimoine de la commune (principalement, le budget d’investissement).

• de transferts généraux, en provenance essentiellement du Fonds des communes ;
• des transferts spécifiques, comme par exemple les subventions-traitements des enseignants et les subventions de fonctionnement des écoles communales ;
• de la fiscalité additionnelle à l’impôt des personnes physiques (IPP) et au précompte immobilier (Pr. I.), ainsi que le décime additionnel sur la taxe de circulation (TC) ;
• de la fiscalité communale autonome, c’est-à-dire celle dont la base et le taux sont déterminés par la commune (la circulaire budgétaire émanant de la Région wallonne fournissant une nomenclature et des taux recommandés) ;
• les recettes de prestations, provenant principalement de la valorisation du patrimoine de la commune (droits d’entrée, loyers, coupes de bois,…) ;
• les recettes de dette, consistant principalement en des dividendes d’intercommunales, de Dexia et la participation des autorités supérieures (État, Région, Communauté) ou de tiers (fabriques d’église par exemple) dans les charges d’emprunt ;
• des prélèvements sur les fonds de réserve constitués des bonis des exercices précédents.

1.1.2. Aperçu chiffré

13 Le Fonds des communes représente une part substantielle des recettes ordinaires des communes, même si son importance relative a considérablement baissé depuis les années 1980 et 1990. Par ailleurs, cela reste un des principaux postes des dépenses régionales.

14 En 1976, le Fonds des communes représentait encore plus de 32 % des recettes communales (exercice propre). Ce pourcentage s’est maintenu jusqu’en 1981. En 1982, le Fonds ne représentait déjà plus que 30 % des recettes ordinaires totales pour arriver vers 25-26 % en 1985-1986 et stagner ensuite entre 20 et 22% du total des recettes ordinaires  [4]. Le tableau ci-dessous présente l’évolution, ventilée par Région, au cours des dernières années : en 2000, la moyenne belge était passée à 20 % avant de remonter quelque peu en 2003, suite aux efforts déployés par les trois régions en vue de répondre aux problèmes financiers mis en avant par les communes.

15 Les dernières décennies – et en particulier les vingt dernières années – ont donc été marquées par une baisse de la part relative des Fonds dans les recettes des communes.

Tableau 2 : Part du Fonds des communes dans les recettes ordinaires des communes (en %) 1 Communes Région wallonne Région flamande Région de Brux.-Capitale Belgique B 1990 24,1 20,4 22,7 21,9 C 1995 24,4 20,6 16,9 21,5 B 2000 21,8 20,2 17,4 20,4 C 2001 23,2 19,9 17,6 20,6 C 2002 22,0 19,8 19,1 20,4 B 2003 20,7 22,3 19,6 21,4 B 2004 20,0 23,0 19,2 21,5 Source : Dexia. 1 Un B devant l’année indique des données budgétaires (prévisions). Un C indique des données comptables (réalisations).

16 Pour financer les dépenses ordinaires, les communes belges se sont donc en priorité tournées davantage vers la fiscalité, laquelle est passée de 36 % des recettes locales ordinaires en 1990 à 43 % en 2000 et 45 % en 2003. Elles ont également, en Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale, reçu davantage de transferts spécifiques, destinés à financer des politiques spécifiques et des projets émanant des autorités supérieures  [5].

17 Dans le budget de la Région wallonne, les principales interventions en faveur des pouvoirs locaux sont regroupées au sein de la Division organique 14, dans laquelle le Fonds des communes occupe une place prépondérante : 867,5 millions € inscrits au budget de la Région en 2003, soit 73 % des dépenses de la DO 14 et plus de 17,5 % des dépenses régionales.

18 De même, si le financement général des communes est une compétence régionale, force est de constater que des transferts substantiels, mais le plus souvent spécifiques, émanent des communautés (enseignement, culture, etc.) et de l’Autorité fédérale (police, mainmorte, politique des grandes villes, etc.). Seul le financement régional sera toutefois abordé ci-dessous.

19 On constate donc que :

• la part des transferts généraux aux pouvoirs locaux a décru au fil du temps ;
• les subsides spécifiques ont cru en importance par rapport aux transferts généraux ;
• de 1994 à 2000, le nombre d’allocations de base destinées aux pouvoirs locaux a plus que doublé alors que les montants concernés ne connaissaient qu’une croissance modérée : si une partie de cette augmentation est attribuable à un redécoupage des allocations de base liées aux cofinancements européens, cela ne peut cependant cacher la multiplication des canaux d’intervention, avec parfois des allocations de base « incitatives » de faible ampleur ; bref, davantage de saupoudrage que de recherche « d’effets de levier » ou de « masse critique ».

2.2.1. Le modèle dit « des villes régionales »

51 Ce modèle  [26] était basé sur l’idée qu’une hiérarchie naturelle existe entre les communes, allant du village à la métropole, et que cette hiérarchie transparaît des équipements et services publics et privés que l’on trouve dans une commune, reflet des fonctions et rôles exercés par celle-ci. Dans ce cadre, les transferts généraux doivent couvrir les charges que les autorités supérieures et/ou les circonstances imposent aux communes tandis que la fiscalité locale doit financer les initiatives propres des communes.

52 Une première tranche est une « allocation de base » répartie en trois blocs : 70 % au prorata de la population, 10 % au prorata de la voirie, 20 % entre les communes qui font un effort fiscal minimal  [27]. Une deuxième tranche est destinée aux métropoles, qui reçoivent chacune 4 % de la dotation. Enfin, une troisième tranche, consistant en une « allocation pour fonctions particulières », n’est accessible qu’aux communes ayant un niveau minimum de fiscalité et était répartie en sept sous-tranches : nombre d’élèves inscrits dans la commune (20 %), emplois dans les commerce et les services (20 %), lits dans les établissements de soins (10 %), chômeurs complets indemnisés (10 %), pompiers (8 %), places dans les maisons de repos, crèches et garderies gérées directement ou indirectement par la commune, le CPAS ou une intercommunale.

53 Une simulation opérée par le Crédit communal en 1981 était favorable aux centres moyens (Mons, Namur, La Louvière, Tournai, Verviers) et petits (Ciney, Dinant, Rochefort, Nivelles, Huy, Arlon, Waremme) ainsi qu’aux communes de 3^e catégorie mais était fortement défavorable à Liège et aux communes, surtout non-centres, dont la fiscalité était inférieure à la moyenne.

54 Cette méthode de répartition ne prenait pas en compte des catégories de communes en tant que telle ; par ailleurs, elle visait à rencontrer l’ensemble des objectifs qu’un système de transferts généraux peut poursuivre : compenser les externalités, favoriser certaines politiques jugées positives, dédommager les communes des charges imposées ou émanant d’autres autorités, égaliser les besoins et égaliser les capacités et potentiels fiscaux.

2.2.2. Le modèle du professeur Jules Gazon

55 À l’origine, ce modèle  [28] propose une répartition pour 260 communes, Liège et Charleroi étant exclues. Les besoins des communes sont quantifiés à partir des charges nettes (c’est-à-dire les dépenses ordinaires moins les recettes ordinaires) de onze agrégats. La part moyenne de chaque agrégat dans le budget de chaque commune, en dépenses et en charges nettes, est examinée. Selon Gazon, « la réponse d’une commune aux besoins (dépenses) est relativement stéréotypée, tandis que les moyens qui y sont affectés (charges nettes) connaissent plus de variations ». De cette analyse sont retenus quatre agrégats relativement stables (infrastructure, administration, enseignement et sécurité) auxquels on ajoute un agrégat social. Prenant ces cinq agrégats (infrastructure, administration, social, sécurité, enseignement) comme variable à expliquer, dix variables-clés sont retenues au terme d’une première régression : population, densité, kilomètres de voirie, superficie, ratio superficie bâtie/superficie non bâtie, parc automobile, taux de chômage, minimexés, pertes d’emploi, valeur de 1 % à l’IPP (en BEF) par habitant.

56 À partir de là, deux pistes sont proposées :

• soit, après une régression en composantes principales, les dix variables-clés sont regroupées en variables composites et fonction de leur valeur explicative : facteurs démographiques (46,17 %), géographiques (21,90 %) et appauvrissement
  (caractéristiques socio-conjoncturelles et d’appauvrissement) (11,7 %). Ces pourcentages déterminent la part de chaque enveloppe dans le fonds, le solde
  (20,67 %) pouvant être utilisé de façon discrétionnaire par le pouvoir politique afin de satisfaire certains objectifs politiques prioritaires ou situations spécifiques non rencontrées. Les variables-composites sont ensuite exprimées au moyen de variables
  « représentatives » (par exemple la population pour le facteur démographique), éventuellement corrigées ;
• soit la répartition s’opère entre les communes en considérant que la part relative de la charge nette estimée d’une commune dans la charge nette estimée totale (260 communes). Le pourcentage ainsi obtenu est appliqué au montant du fonds pour obtenir la part de la commune  [29].

57 Ce modèle, présenté en 1988 lors d’un colloque à Liège, a été complété dans le cadre d’une deuxième convention avec la Région wallonne en 1992-1993. À notre connaissance, cette nouvelle version n’a pas été publiée mais diffère quant aux éléments suivants :

• le modèle ne portait plus que sur 258 communes (Namur et Mons rejoignant Liège et
  Charleroi dans les grandes villes devant faire l’objet d’un traitement spécifique) ;
• un agrégat environnement était ajouté ;
• dix variables-clés sont retenues, donnant 97,5 % de l’explication de départ ; plusieurs nouvelles variables apparaissent (population active, emplois occupés, nombre de classes, nombre d’implantations scolaires, nombre de logements sociaux) tandis que d’autres disparaissent (densité, superficie, parc automobile, valeur d’1 % d’IPP par habitant et le rapport superficie bâtie/superficie non bâtie) ;
• le concept de population est élargi pour prendre en compte les effets externes dont on considère que, hors grandes agglomérations, ils se limitent surtout aux communes limitrophes.

• le maintien d’un traitement séparé pour deux, voire quatre grandes villes ;
• une analyse des besoins des communes en fonction de leur charge nette ;
• une large part laissée au pouvoir discrétionnaire politique (dans la version de 1988) ;
• une approche des problèmes d’effets externes (surtout dans la version 1992-1993).

2.3.1. Les objectifs

59 Les objectifs déclarés du décret sont  [31] :

• une fixation stable de l’évolution des moyens financiers des communes ;
• une solidarité accrue, surtout envers les communes frappées par la pauvreté ;
• la prise en compte de certaines caractéristiques structurelles dont les situations financières obérées ;
• la prise en compte de l’accomplissement de certaines missions essentielles.

2.3.2. Fixation et évolution de la dotation

60 Selon le nouveau mode de fonctionnement des régions instauré en 1989, le montant reçu de l’État national au titre du Fonds des communes est réduit, en vertu du mécanisme de financement des communautés et des régions au titre de participation des régions à l’assainissement des finances publiques. Cela a été partiellement compensé, en dehors du Fonds des communes, par un milliard BEF réparti en 1989 (900 millions BEF en 1990) selon les critères du fonds principal.

61 Le décret de 1989 ne prévoyait pas d’indexation de l’enveloppe globale. L’évolution annuelle de l’enveloppe relevait donc de l’arbitrage politique et a été tantôt supérieure, tantôt inférieure à l’évolution de l’indice des prix à la consommation. L’Union des villes et communes de Wallonie a estimé que l’absence de liaison à l’indice des prix à la consommation a représenté une perte de 95 millions €, de 1989 à 2003, pour les communes wallonnes  [32].

62 Dans le cadre de la « paix fiscale  [33] », le décret-programme du 17 décembre 1997 a instauré une adaptation à l’indice des prix à la consommation.

2.3.3. La répartition

63 La répartition entre les communes (après prélèvement pour le Fonds spécial de l’aide sociale) repose sur une classification des communes en trois catégories. Certains ont dénoncé le caractère hétéroclite de la 2^e catégorie et même l’opportunité d’une telle classification. Après prélèvement de 32,5 % à répartir entre Liège et Charleroi sur la base de critères ad hoc, le solde est réparti entre les 260 autres communes wallonnes, à raison de 85 % répartis selon la « dotation principale » et 15 % selon la dotation spécifique (qui n’avait de spécifique que les critères utilisés, le transfert restant un transfert général). Au sein de la dotation dite spécifique, certains aménagements ont été apportés au cours des dernières années : c’est donc la répartition telle qu’elle s’opère maintenant qui est présentée dans le tableau ci-dessous.

Tableau 4 : Structure du Fonds des communes wallon (1989) 1e catégorie : 32,5 %, répartis entre Liège et Charleroi en fonction de leur part de 1988 ; si la dotation à cette 1e catégorie augmente, l’augmentation est répartie en parts égales. 14,85 % selon la population (avec pondération favorable de la population 2e et 3e étrangère) catégories : 0,15 % pour les communes à statut linguistique spécial 67,5 % 26 % entre communes de la 2e catégorie selon population x quotient fiscal 1 Dotation principale : 44 % entre communes 3e catégorie selon population x coefficient fiscal 2 x 85 % coefficient de densité 3 x facteur correcteur 4 Capitale wallonne – Namur : 0,24 % Tranche A : 4,5 Dotation Voirie : 1,06 % % spécifique : Services incendie : 1,40 % 15 % Finances obérées : 1,80 % Sécurité : 1 % Tranche B : Implantations de l’enseignement communal 3,5 % Éducation et fondamental : ¼ jeunesse : Classes de l’enseignement communal 2,5 % fondamental : 2/4 Élèves de l’enseignement fondamental et secondaire tous réseaux : ¼ Chômeurs indemnisés : 3/8 Pauvreté : Tranche C : 7 % Minimexés : 2/8 5,72 % Revenu faible : 1/8 Logements sociaux : 2/8 Pertes d’emploi : 1,28 % 1 quotient fiscal : somme par habitant des redevances et impôts communaux, hors additionnels IPP et redevances sur les centrales nucléaires / rendement par hab. d’1 % d’additionnels à l’IPP. 2 coefficient fiscal : 1+(quotient fiscal – moyenne arithmétique des quotients des communes de la 3e catégorie)/écarttype des quotients des communes de la 3e catégorie)/5). 3 coefficient de densité : de 1,05 (si entre 100 et 249 hab. / km2) à 1,30 (si 60 ou 750 hab. par km 2). 4 facteur correcteur : basé sur le RC.

2.4.1. Les recours à la Cour d’arbitrage

83 Dès 1989, plusieurs recours en annulation totale ou partielle ont été introduits à la Cour d’arbitrage par la ville de Charleroi (annulation de l’art. 6 du décret – rôle n° 176), par M. Omer, un habitant de Charleroi (recours en annulation de l’art. 6 du décret – rôle n° 177), par la ville de Namur (recours en annulation totale – rôle n° 179). Des mémoires ont été déposés par l’exécutif régional wallon, les villes de Liège et de Mons, par l’exécutif régional flamand. La commune de Hannut a déposé une note d’observations.

84 Les recours de Charleroi et de M. Omer visaient l’annulation de l’article 6, établissant la répartition entre les deux communes de 1^e catégorie, c’est-à-dire Liège et Charleroi. Namur relevait l’arbitraire de la composition des catégories ainsi que l’hétérogénéité de celles-ci, la disproportion des parts et les différences de critères selon les catégories. Par son arrêt 13/91 du 28 mai 1991, la Cour a rejeté les recours de Namur et de Charleroi, déclarant par ailleurs le recours de M. Omer irrecevable. Les principaux arguments et contre-arguments seront évoqués ultérieurement.

85 Les recours introduits en février 1990 par plusieurs CPAS demandant et obtenant l’annulation de l’article 3 du décret attribuant à l’exécutif régional wallon le pouvoir de répartir le Fonds spécial de l’aide sociale (rôles 175,176,180,181 ; arrêt 4/91 du 21 mars 1991) ne seront pas davantage évoqués ici, car ils ne concernent pas directement la formule de répartition du Fonds des communes.

2.4.2. Les mesures correctives

86 Dès 1992, le gouvernement wallon a adopté des « mesures correctives en faveur des communes » destinées notamment à palier certains problèmes posés par le mécanisme de répartition du fonds.

87 Hors Fonds des communes, ces crédits (de l’ordre de 8 à 10 millions € par an) ont été répartis sur la base de divers facteurs dont certains découlent directement de la répartition du Fonds (par exemple intervention en faveur des communes de plus de 30 000 habitants non reprises en 2^e catégorie ; compensation de la perte au sein de la dotation principale,…) outre des interventions spécifiques en faveur d’Eupen, Wavre, Mons, St Ode,… et des interventions basées sur la police ou sur la participation au plan communal pour l’emploi, etc. Les montants concernés, globalement, de l’ordre de 1 % du Fonds des communes ne seront pas davantage détaillés ici.

88 Ces mécanismes ont été remplacés en 2001 par le plan Tonus 1  [39], dont les critères de répartition ont conservé la compensation de la perte de dotation principale. Les moyens de Tonus 1 ont été augmentés par rapport aux anciennes « mesures correctives », l’accord politique au sein du gouvernement wallon (2001) prévoyant l’intégration à terme de l’enveloppe Tonus 1 dans la dotation du « futur » Fonds des communes (un nouveau mode de répartition étant annoncé pour 2004). Si le calendrier a été quelque peu modifié, les intentions affichées dans l’accord de gouvernement wallon 2004-2009 sont toujours d’intégrer à terme les crédits de Tonus 1 dans le Fonds des communes (cf. infra).

2.4.3. Les travaux de la commission des Affaires intérieures du Parlement wallon

89 À la fin des années 1990, à la demande de parlementaires (cf. point 2.3.4.), la commission des Affaires intérieures du Parlement wallon a procédé à plusieurs auditions concernant le Fonds des communes. C’est la seule évaluation du fonds qui ait été organisée  [40]. Parmi les personnes auditionnées en janvier-février 1998 figuraient :

• Annie Vanboterdal, directrice générale, direction générale des Pouvoirs locaux
  (Ministère de la Région wallonne), qui a présenté en détail le mode de répartition ;
• Willy Burgeon, président de l’Union des villes et communes de Wallonie, a présenté une note rappelant l’origine du Fonds des communes, soulignant le recours accru des communes à la fiscalité, évoquant l’indexation récente du fonds avant de s’attarder aux critères de répartition ; l’effet pervers de la non-prise en compte de l’IPP dans le numérateur de la formule  [41] était mis en avant, de même que la non-prise en compte des externalités, le manque de prévisibilité et la complexité du système et la variation de la dotation spécifique ;
• le professeur Jules Gazon (ULg et SGP Consultants SA), qui a présenté un document intitulé « Élaboration d’un modèle de répartition du Fonds des communes wallonnes » ;
• Claude Parmentier, directeur général du CRAC, qui présenta une note intitulée « Le financement général des communes : l’intervention du Centre régional d’aide aux communes », rappelant notamment l’historique des prêts de trésorerie à long terme, l’ouverture du compte CRAC, les outils législatifs et les produits proposés par le centre ;
• le professeur Roger Defraiteur (Université de Mons-Hainaut) et Pierre Beaussart
  (président du Conseil économique et social de la Région wallonne).

2.4.4. Les partis politiques

90 Trois partis se manifestèrent également sur la question.

91 Le PSC, devenu depuis le CDH, le fit à l’occasion du congrès qu’il consacra aux Pouvoirs locaux, à Liège, en 1993. La version finale des travaux de la commission relative aux communes semble toutefois n’avoir jamais été publiée.

92 La question fut encore longuement abordée lors du congrès « Redynamiser nos régions », consacré au développement économique wallon, à Liège, en 1997  [42]. La résolution consacrée au thème « La Région et les pouvoirs locaux » soulignait la hausse de la part relative de la fiscalité locale et le fait que, « par rapport à la Flandre, la Wallonie privilégie le Fonds des communes et les subsides à la fiscalité. En outre, ces dernières années, les communes wallonnes reçoivent nettement plus et toujours plus de moyens par subsides que par fonds. Au niveau de la Région wallonne, un transfert d’enveloppe s’opère du financement général vers le financement spécifique et… arbitraire. On peut aussi y associer l’essor des interventions de la Région par le biais du Centre régional d’aide aux communes (CRAC) et l’accentuation des flux de solidarité entre les communes qui en résulte. » Relevant ensuite une série de « défis auxquels les communes sont confrontées », le PSC estimait que :

93

« Les relations entre la Région et les communes doivent évoluer sur base des orientations suivantes :

• Les mécanismes de financement des pouvoirs locaux devront être revus, en vue de plus de transparence, d'équité, de solidarité et d'efficience, de responsabilisation de la gestion communale.
• Le Fonds des communes et le Fonds spécial de l'aide sociale devront être revus afin que leur répartition supprime progressivement les inégalités entre communes. Ces inégalités ont deux origines. D'une part, les habitants de certaines communes disposent de revenus moins élevés que ceux d'autres communes. D'autre part, des communes ‘centre’ sont amenées à rendre des services en faveur de résidents de communes ‘périphériques’ (étudiants, navetteurs,…).

Le fonds des communes doit rester un transfert général destiné à financer l’ensemble des activités de la commune. La dotation dite ‘spécifique’ du Fonds des communes devrait être revue en profondeur, afin d’éviter les variations erratiques d’une année à l’autre pour une même commune et les redondances entre critères de répartition. Une adaptation régulière des indicateurs fiscaux, une plus grande fiabilité des données utilisées et davantage de prévisibilité seront également des éléments à prendre en considération.
Les autres transferts aux pouvoirs locaux ont pour vocation de financer des missions spécifiques dévolues aux communes par une directive européenne, une loi ou un décret.
Par le biais de ces transferts, la Région ou l’État peuvent aussi inciter les communes à suivre certaines politiques qui s’inscrivent dans le projet de la Nation, de la Communauté ou de la Région (promotion du tourisme, parcs industriels, urbanisme…).
Les transferts émanant de la Région wallonne (mesures correctives en faveur des communes…) sont, trop souvent, dans une importante mesure, répartis en fonction de critères subjectifs, voire en l’absence de tout critère. Il convient de répartir les subventions entre les communes de façon objective, en fonction de critères définis de manière transparente dans des décrets. L’appel aux communes doit être fait pour toutes les communes répondant aux critères inscrits dans le décret.
Les mêmes principes régiront les transferts émanant de la Communauté française.
En outre, en matière de travaux subsidiés, le PSC (…) propose à nouveau la suppression pure et simple des formes actuelles de subsidiation. Il recommande la création d’un
Fonds pour les investissements communaux wallons (FICW) pour la répartition des subventions en faveur de certains investissements effectués par les communes dans la
Communauté française et la Région wallonne sans investissement nouveau en matière de frais de fonctionnement et de personnel. La dotation du Fonds sera répartie chaque année entre les communes sous forme de droits de tirage. Les droits de tirage non utilisés pendant une année seront reportés sur l’année suivante. Les communes auront le choix de leurs travaux mais aussi la pleine responsabilité de leurs choix et de leurs finances. Les critères de répartition seront objectifs : la population, la superficie et l’étendue de la voirie, éventuellement, le patrimoine classé et, pour ne pas léser les communes, tous autres critères appropriés.
(…) La politique fiscale des communes doit permettre le financement des initiatives propres à chaque commune. L’autonomie communale doit être respectée. C’est ainsi que le PSC s’oppose à la ‘régionalisation des additionnels communaux’ et souhaite la mise en œuvre de la péréquation cadastrale moyennant accord entre les régions, l’État et les pouvoirs locaux. (…) »

94 En 1996, le chef de groupe PRL au Parlement wallon, Serge Kubla avait fait réaliser une étude sur le sujet, afin de comparer la part de l’IPP versé par les habitants des communes wallonnes qui revient finalement au financement du Fonds des communes et les montants reçus du fonds par ces communes. Il identifiait ainsi quatre zones qui bénéficiaient nettement du flux de solidarité, en recevant nettement plus que leur contribution au financement du Fonds des communes via l’IPP : une zone couvrant Antoing, Mons, La Louvière, Charleroi ; une zone couvrant Flémalle, Seraing, Liège et Herstal ; la province de Luxembourg ; l’arrondissement de Philippeville. Il s’agit là de zones où le revenu total net imposable par habitant ou par déclaration est inférieur à la moyenne régionale. A contrario, il était souligné que le Brabant wallon était un important « contributeur net ». Autre positionnement : la commission PRL des bourgmestres et des échevins des communes de l’arrondissement de Liège tint une conférence de presse le 6 février 1997 sur les finances communales au cours de laquelle l’insuffisance de la dotation du fonds fut dénoncée ; le bourgmestre libéral de Visé, Marcel Neven, déclarait aussi au Soir le 21 avril 1998 que la révision du décret Cools était un « combat prioritaire » et proposait un effet de cliquet (une commune ne devrait jamais recevoir moins que l’année précédente), dénonçait l’incitation au augmenter le précompte immobilier et réclamait une prise en compte des externalités.

95 Le 3 juin 1998, les députés Écolo Baille, Daras et Marchant tinrent une conférence de presse intitulée « Le Fonds des communes : la nécessaire clarification ». À cette occasion, ils dénonçaient l’insuffisante solidarité entre communes, l’absence de stabilité, le peu de transparence et de clarté des critères, le fait que ces derniers étaient peu adaptés aux besoins des communes et aux évolutions, l’arbitraire des subventions particulières, la diminution de l’autonomie locale,… Écolo proposait de clarifier les éléments du débat, de dégager un nouveau modèle de répartition qui porterait sur le Fonds des communes, les travaux subsidiés et les subsides particuliers ; qui respecterait les principes de solidarité entre communes et de stabilité ; qui serait facilement applicable ; qui respecterait des exigences d’objectivité en se basant sur des critères précis « et où ne règne pas l’arbitraire » ; et qui tiendrait compte des besoins mesurables des communes et respecterait l’autonomie des pouvoirs locaux.

96 Ces positions se retrouvaient dans le programme Écolo de 1999, dans un chapitre intitulé « Restructurer les pouvoirs communaux et supracommunaux ». Écolo y rappelait que sa demande d’évaluation du Fonds des communes n’avait pas été rencontrée. Outre la création d'un Fonds des politiques urbaines en appui de la mise en place de communautés urbaines, la situation des finances communales faisait l’objet d’une fiche intitulée « Les finances locales : donner aux pouvoirs locaux les moyens de leur politique ». Après un rappel historique, Écolo dénonçait une solidarité insuffisante du Fonds, un manque de stabilité, le manque de transparence et de clarté des critères, une diminution de l’autonomie locale et « l’immobilisme politique ». Les options d’Écolo étaient des synergies régions-pouvoirs locaux en termes de missions, « des mécanismes de solidarité adaptés aux besoins nouveaux », « accompagner le transfert de responsabilités de transferts de moyens ». Parmi les propositions, figurait une révision du Fonds des communes qui devrait « concerner l’ensemble des moyens mis à la disposition des communes par la Région wallonne : subsides non affectés (le Fond des communes actuel), les travaux sub-sidiés, les subsides particuliers ; respecter les principes initiaux de solidarité entre les communes et de stabilité (…) ; être facilement applicable ; respecter des exigences d'objectivité, c'est-à-dire se baser sur des critères précis et où ne règne pas l'arbitraire ; tenir compte des besoins mesurables des communes, en ce compris les coûts de centralité ; respecter l'autonomie des pouvoirs locaux ».

2.5.1. La stabilité

98 Le décret Cools semblait apporter certaines garanties en matière de stabilité, qu’il s’agisse de l’introduction progressive du nouveau mode de répartition entre 1989 et 1994 ou du fait que la dotation dite spécifique ne pouvait être revue de plus de 20 % tous les deux ans ; de plus, la fixation des parts des communes de la première catégorie se basait sur les parts antérieures. L’expérience montra toutefois que les dotations dites spécifiques mais également la dotation principale pouvait connaître de très fortes variations d’une année à l’autre.

99 Dans la dotation dite spécifique, ces variations pouvaient par exemple provenir du critère « pertes d’emploi » : avec un montant relativement stable d’année en année, mais un nombre et une localisation des pertes d’emploi très variable, les montants reçus par les communes peuvent varier très fortement.

100 Dans la dotation principale, cela pouvait provenir du fait que, compte tenu de l’enveloppe fermée, d’autres communes accroissaient leur numérateur (additionnels au précompte immobilier et fiscalité propre) tandis que d’autres le laissaient inchangés.

2.5.2. La solidarité

101 Une solidarité accrue, surtout envers les communes frappées par la pauvreté, constituait un des objectifs du décret de 1989. Cette pauvreté peut être approchée par la « pauvreté fiscale » ainsi que par certains indicateurs sociaux. Nous retiendrons ici les premiers.

102 L’égalisation de la capacité fiscale est incontestablement présente dans le mode de répartition wallon, puisque 40 % du total de la dotation est influencé (négativement) par le rendement d’1 % d’additionnels à l’IPP  [43]. Le niveau de revenu intervient directement mais de manière marginale, dans la dotation dite spécifique. Enfin, le RC influence un quart du total mais cela ne concerne que les communes de 3^e catégorie.

103 Cela permet de conclure que le mode de répartition introduit une solidarité envers les communes dont les habitants sont « pauvres », c’est-à-dire les communes qui ont un faible rendement de l’impôt des personnes physiques  [44]. B. Jurion souligne ainsi que « ce sont donc, dans chaque catégorie de communes, celles dont le revenu moyen par habitant est le plus bas qui bénéficient de la dotation la plus forte ».

104 Par contre, aucune péréquation n’intervient en matière de précompte immobilier, lequel représente aujourd’hui une source de rentrée équivalente ou supérieure aux additionnels à l’IPP. La Région wallonne est d’ailleurs la seule qui ne fait pas intervenir le rendement des additionnels au précompte immobilier dans la répartition du Fonds des communes.

105 En conclusion, si le mode de répartition a un effet redistributif incontestable (en se basant sur le niveau de revenu par habitant), il ne compense pas les disparités de base ou de rendement des additionnels au précompte immobilier.

2.5.3. La prise en compte de certaines caractéristiques structurelles

106 On peut s’étonner avec B. Jurion  [45] que des critères telles que la population active ou la population scolaire ne se retrouvent pas dans les critères de répartition de la dotation principale ou liés à une pondération plus importante. Le mode de répartition ne se soucie pas véritablement des objectifs de compensation des externalités, lesquelles ne sont que modestement rencontrées via des critères de la dotation dite spécifique :

• d’une manière générale, et ainsi que l’atteste le recours à cet indicateur dans de nombreux modes de répartition dans d’autres régions et pays, la population scolaire, tous réseaux confondus, est considérée comme un bon indicateur de la « centralité » d’une commune, c’est-à-dire de l’importance des services qu’elle rend à des non-résidents (c’est-à-dire des non-contribuables dans la commune) ;
• dans la dotation dite spécifique, seule la population scolaire correspondant aux tranches d’âge de l’obligation scolaire est prise en compte, négligeant ainsi, par exemple, les étudiants des universités et des hautes écoles ;
• par ailleurs, l’intervention en faveur de Namur au titre de capitale régionale  [46] pourrait également être considérée comme visant à prendre en compte des « externalités ».

2.5.4. La prise en compte de l’accomplissement de certaines missions essentielles

107 La dotation dite spécifique vise aussi à reconnaître l’action des communes dans divers domaines (tels que l’enseignement, les pompiers, la police), ce que le système antérieur ne prenait que très faiblement en compte. Lors de l’adoption du décret, de nombreuses communes se sont réjouies d’une telle reconnaissance des efforts consentis.

2.5.5. Les catégories de communes

108 L’existence de catégories de communes peut être appréhendée à plusieurs égards :

• l’existence de catégories en elles-mêmes et leur composition ;
• les enveloppes attribuées à chaque catégorie ;
• les différences de formules de répartition entre les catégories de communes.

109 De nombreuses questions sur les enveloppes attribuées aux diverses catégories ont également été posées, notamment par Namur dans son recours auprès de la Cour d’arbitrage.

110 Quant aux critères de répartition, ceux de la 1^e catégorie sont essentiellement historiques et politiques (c’est-à-dire renvoyant à un certain rapport de forces entre Liège et Charleroi). C’était là l’objet du recours de Charleroi auprès de la Cour d’arbitrage : Charleroi estimait que sa part devait être revue à la hausse, la dotation hors Fonds des communes de BEF 500 millions reçue chaque année de 1985 à 1988 n’ayant pas été incluse dans les calculs. À cela, l’exécutif régional répondit que l’utilisation de critères objectifs au sein de la 1^e catégorie n’avantagerait pas nécessairement Charleroi et cite en exemple un éventuel critère « charges de la dette ». De son côté, la ville de Liège souligna son rôle politique, culturel, judiciaire et militaire ainsi que le poids des charges de sa dette et l’effort d’assainissement entrepris pour justifier la quote-part lui revenant.

111 Une étude  [47] a appliqué le mode de répartition des communes de 2^e catégorie aux communes de la 3^e catégorie et vice-versa. Il en ressort que cela conduit « à des répartitions où certaines communes y gagnent et d’autres y perdent par rapport à la situation actuelle pour les deux scenari », ce qui semble souligner l’absence de logique de recourir à deux formules différentes pour les 2^e et 3^e catégories.

112 Enfin, le tableau ci-dessous montre l’importance relative et absolue du Fonds par ensemble de communes présentant des caractéristiques socio-géographiques communes (clusters)  [48].

Tableau 5 : Importance du Fonds des communes dans le total des recettes ordinaires des communes wallonnes – ventilation par cluster (1990,2000) Com. agricoles et Com. Petites villes et Grandes villes Communes rurales résidentielles com. industrielles touristiques % du total des recettes ordinaires 1990 23,4 18,3 25,5 24,8 23,0 2000 18,5 11,5 20,7 26,3 19,4 €/hab. 1990 136,64 93,36 154,96 328,06 155,65 2000 161,06 91,00 190,98 424,27 192,49 Source : DEXIA, Les élections communales 2000, Une approche thématique et statistique des finances locales, Bruxelles, 2000, p. 65..

113 Les grandes villes (soient 18 communes wallonnes selon la typologie retenue), qui ont en moyenne subi une perte d’habitants et une baisse relative du revenu moyen entre 1990 et 2000, bénéficient davantage du Fonds des communes que les autres clusters de communes.

2.5.6. L’orientation de la fiscalité

114 Les critères de répartition dans le Fonds principal des 2^e et 3^e catégories ont fortement influencé les choix locaux en matière de fiscalité. C’est là aussi une spécificité wallonne. Ainsi, selon le mode de répartition instauré par le décret de 1989, toutes autres choses égales par ailleurs, une augmentation du taux des additionnels à l’IPP n’améliorera pas le quotient ou le coefficient fiscal d’une commune et n’aura pas d’influence positive sur la quote-part obtenue. Il sera par contre plus bénéfique d’augmenter les taxes propres ou les additionnels au précompte immobilier (cf. l’évaluation de l’arrêté de 1983 supra).

115 De plus, la dotation principale constituant une enveloppe fermée, une commune qui ne modifie pas sa fiscalité risque de voir sa quote-part réduite si d’autres communes augmentent leurs taxes prises en compte pour le numérateur de la formule de répartition (additionnels au précompte immobilier jusqu’en 1997 ou fiscalité locale propre). B. Jurion  [49] a montré le lien entre une quote-part plus importante dans le fonds et une tendance à réduire la pression des additionnels à l’IPP et à faire davantage appel aux additionnels au précompte immobilier Une autre étude  [50] a également montré qu’au cours de la période 1989-1998, les communes wallonnes se sont tournées de manière privilégiée vers le précompte immobilier : 194 communes wallonnes sur 262 ont ainsi augmenté leur taux d’additionnels au Pr. I. contre 135 qui ont augmenté les additionnels à l’IPP (certaines communes ont augmenté les deux taux) ; sur les 17 communes qui ont réduit au moins un de leur taux d’additionnels, quatre ont augmenté le taux de leurs additionnels au précompte immobilier pour réduire les additionnels à l’IPP, comportement qui favorise leur quotient ou coefficient fiscal.

2.5.7. Synthèse

116 À l’origine, le Fonds des communes wallon a souvent fonctionné par à-coups : dans les premières années, il s’agissait des changements fréquents de répartition ; ensuite, ce fut le « gel » de la répartition de 1986 à 1988. Si, depuis 1989, le mode de répartition est stable  [51], on assiste par contre à une grande variabilité des quotes-parts, tant dans la dotation principale que dans celle dite « spécifique » .

117 Cependant, quels qu’aient été les systèmes utilisés, la ligne directrice est restée celle de l’égalisation de la capacité et de l’effort fiscaux (avec la question particulière du précompte immobilier, évoquée ci-dessous). On peut donc estimer que la répartition ne s’est pas opérée en fonction des « besoins » des communes : l’égalisation des coûts ou des besoins ou une compensation des externalités n’ont guère été prises en considération au niveau des critères, à l’exception de quelques critères du Fonds d’aide exceptionnelle puis de la dotation dite spécifique du décret Cools. C’est là une différence majeure par rapport à la plupart des systèmes existant.

118 De même, le mécanisme a orienté le profil de la fiscalité communale, au contraire des systèmes mis en place dans les autres régions.

2.6.1. Les orientations du gouvernement wallon

120 En juillet 1999, la déclaration de politique régionale (DPR) du gouvernement wallon  [52] a rappelé, concernant les communes.

121

« Le gouvernement veillera à ce que des moyens financiers soient prévus pour les missions qui leurs sont confiées. Après un examen de l'évolution socio-économique des entités locales, le gouvernement réexaminera les dotations et subventions aux communes. Une solidarité entre communes pauvres et communes riches sera garantie. Le gouvernement veillera à assurer une grande stabilité et prévisibilité de leurs dotations. En ce qui concerne les travaux subsidiés, dans un souci de cohérence et afin d'optimaliser les dépenses régionales, de grandes orientations seront dès lors définies par le gouvernement. »

122

« Mise en place d’un financement régional adéquat, stable et transparent, qui permette aux communes de planifier les moyens mis à leur disposition. Les critères retenus prendront en compte le profil socio-économique de la commune, le niveau de revenus des habitants, .la pression fiscale sur la population, le rôle sous-régional de la commune et les externalités .qui y sont liées. L’instauration d’un droit de tirage ayant pour avantage d’objectiver l’attribution des subsides aux communes. »

2.6.2. Les premières annonces

123 Le projet d’une réforme du Fonds des communes a été confirmé durant l’été 2001 lorsque les premières phases des plans Tonus 1 et 2 ont été adoptées par le gouvernement wallon. Il s’agissait essentiellement d’annoncer que le nouveau système devrait être en place pour le 1^er janvier 2004, les moyens consacrés au plan Tonus 1 devant être intégrés, à terme, dans la dotation du Fonds des communes (cf. supra).

124 En décembre 2002, en répondant aux questions de l’Union des villes et communes de Wallonie pour une interview dans le périodique Mouvement communal  [54], le ministre des Pouvoirs locaux avait mentionné les points suivants :

• intégration dans le Fonds des communes des moyens dégagés pour le plan Tonus I
  (19,8 millions €), confirmant ainsi les déclarations antérieures ;
• évaluation des externalités (zones d’influence) pour les villes et les communes ;
• dégagement de moyens supplémentaires et la péréquation fiscale ;
• une répartition s’articulant autour de quatre axes dont :
  • la prise en compte du rendement de l’impôt et l’intégration de la paix fiscale dans le décret, le ministre déclarant vouloir prendre en compte « les différences de rendement de l’impôt entre communes wallonnes et, en assurant une compensation aux communes au rendement faible, donner toute son importance à la notion de paix fiscale » ;
  • une plus grande stabilité des dotations communales en instaurant un mécanisme de calcul triennal.

2.6.3. Le projet du ministre des Affaires intérieures

125 Un projet de réforme du Fonds des communes fut élaboré par le cabinet de Charles Michel (MR), ministre wallon des Affaires intérieures.

126 Les orientations et objectifs de ce projet étaient :

127

• renforcement du fonds des communes comme source de financement ;
• rencontrer de manière équilibrée les objectifs de redistribution des ressources et de
  correction des externalités ;
• rechercher une plus grande stabilité et une plus grande transparence des critères de
  répartition ;
• renforcer le rôle du fonds des communes comme instrument de partenariat et
  d’orientation des politiques régionales  [55]. »

128

• Dotation de base : contribuer au financement des missions de base de toutes les communes et à un standard minimum de biens publics locaux.
• Dotation de péréquation : corriger (ou atténuer) les déséquilibres découlant d’une répartition inégalitaire des ressources fiscales entre les collectivités locales (= action sur les recettes).
• Dotation de compensation des externalités : contribuer au surcoût résultant de l’accomplissement de missions spécifiques (justice, enseignement, santé,…) et tenter de compenser financièrement les effets d’externalités (= action sur les dépenses).
• Dotation de ‘partenariat’ : support à la politique régionale (conjoncturelle ou structurelle). »

Tableau 6 : Les dotations et leurs pondérations dans le projet de Charles Michel Dotations Base (27,5 %) Péréquation (27,5 %) Compensation (40 %) Spécifique / partenariat (5 %) Tranches Population (25 %) Superficie (20 %) Communication (10 %) Sécurité (20 %) Aide & assistance sociale (20 %) Enseignement communal (5 %) IPP Précompte immobilier Fonction administrative & judiciaire « Fonctions collectives » Activité scolaire Activité économique – taux d’emploi Hôpitaux Service Incendie Activité touristique Infrastructures sportives & culturelles « Grandes villes » Politique régionale Conjoncture Enveloppe prévue (millions €) 58,6 46,9 23,4 46,9 46,9 11,7 58,5 166,1 18,5 27,9 24,8 62,0 24,8 12,2 7,4 12,4 150,9 42,6 Critères Nombre d’habitants Superficie Km de voirie Nombre de policiers locaux Nombre de minimexés Taux de chômage Nombre de lits de maisons de repos Nombre de logements sociaux Nombre d’élèves de l’enseignement communal Potentiel fiscal régional Exonération Potentiel fiscal régional Niveau de la fonction administrative et/ou judiciaire Rapport population résidente et desservie Superficie affectée aux bâtiments publics, enseignement, santé, cultes Rapport entre la population scolaire et la part de la population communale « scolarisée » Rapport entre la population active au lieu de travail et la population au lieu de résidence Nombre de lits agréés (si intercommunale, proraté en fonction de la participation de la commune) Idem décret actuel (montant forfaitaire par habitant + dotation spécifique pour les communes centres) Superficie communale affectée aux loisirs et aux activités récréatives Capacité d’hébergement rapportée à la population Dotation par habitant pour les communes jouant un rôle de « pôle touristique » (SDER) Théâtres, centres culturels Piscines, complexes sportifs Dotation forfaitaire par habitant pondérée par le niveau des revenus et le degré d’externalité Fonds européens Zip Natura 2000 Aéroports régionaux ….. Fermeture d’entreprise Coupes de bois ….. Source : Note au gouvernement wallon du 24 juillet 2003.

129 Certains éléments nécessitent d’être davantage commentés.

130 Pour la dotation de péréquation, sur base d’une analyse de la disparité du produit des additionnels à l’IPP et au précompte immobilier, les critères proposés étaient :

• pour les additionnels à l’IPP, le potentiel fiscal, défini comme « le produit fiscal théorique obtenu par la commune lorsqu’elle applique sur sa base imposable un taux d’imposition uniforme (à déterminer). Ce dernier pouvant être le taux moyen en vigueur dans la région (7,32 %) ou un taux plafond (8 %). La quote-part revenant à chaque commune est fonction de l’écart positif entre le potentiel fiscal régional (c’est-à-dire le produit fiscal moyen) et le potentiel fiscal de la commune (selon un taux de compensation à déterminer) » ;
• pour les additionnels au précompte immobilier :
  • Une première intervention vise à compenser le manque à gagner sur les revenus
    cadastraux exonérés. La quote-part revenant à chaque commune correspond au
    produit fiscal qui serait théoriquement obtenu si la commune appliquait le taux
    moyen (…) sur ces revenus cadastraux exonérés.
  • La seconde intervention vise à corriger les écarts de potentiels de l’impôt foncier
    selon une démarche analogue à celle suivie pour la taxe additionnelle à l’IPP. »

• si la base imposable locale est inférieure à la moyenne régionale, l’intervention est basée sur la différence entre le taux moyen appliqué à la base locale et le taux moyen appliqué à la base moyenne régionale ; ainsi, si le rendement de la fiscalité dans la commune concernée provient d’un taux supérieur à la moyenne régionale, l’intervention n’en est pas réduite pour autant ; par contre, si le rendement provient d’un taux de fiscalité locale moindre, c’est la commune qui assumera ce choix car la correction ne jouera que par rapport au taux moyen régional ;
• si la base imposable locale est supérieure à la moyenne régionale, il n’y ni intervention compensatoire ni pénalisation ; le taux de fiscalité local pratiqué ne joue là non plus aucun rôle.

131 Pour la dotation de compensation, sur la base notamment d’une étude de l’Université de Liège sur les externalités  [57], figuraient parmi les critères proposés :

• la fonction administrative et judiciaire, sur base de paramètres tels que le niveau de la fonction administrative et de la fonction judiciaire, l’importance de la population
  « polarisée » par la fonction concernée (c’est-à-dire « la population de la province, de l’arrondissement,…) ; le rapport entre la population de la commune exerçant la fonction administrative et/ou judiciaire et la population « polarisée » ;
• la superficie du territoire de la commune affectée aux fonctions collectives, c’est-à-dire aux bâtiments publics ; bâtiments d’utilité publique ; bâtiments destinés à l’aide sociale et à la santé ; bâtiments destinés à l’enseignement, à la recherche, à la culture ; bâtiments destinés aux cultes ; bâtiments destinés aux loisirs ; deux seuils d’éligibilité étaient instaurés et seuls 150 communes étaient éligibles pour ce critère ;
• la population scolaire (tandis que la population scolaire dans l’enseignement communal figure dans la dotation de base).

2.6.4. La situation de blocage

132 Après des contacts bilatéraux avec le Parti socialiste dès janvier 2003  [58], le ministre Michel soumit au gouvernement wallon le canevas général de ce nouveau mode de répartition à la fin juin 2003. Ce dossier, lié à d’autres dossiers concernant les finances communales, a fait l’objet de plusieurs inter-cabinets. Inscrit à la réunion du 24 juillet 2003 du gouvernement wallon, le point a été retiré, devant le blocage des ministres socialistes et écologistes. Les raisons de ce blocage semblent multiples :

• au terme de plusieurs inter-cabinets, le cabinet du ministre des Affaires intérieures a annoncé que les remarques et amendements formulés par les représentants des cabinets socialistes et Écolo ne seraient pas intégrés et que le dossier serait présenté dans sa mouture initiale ;
• de son côté, le ministre-président de la Région wallonne a détaillé, lors d’une longue réponse à une interpellation d’André Antoine (chef de groupe CDH au Parlement wallon)  [59], l’ensemble de ses critiques à l’égard du projet du ministre des Affaires intérieures, considérant notamment que « le modèle unique proposé pour la péréquation risquait d’aboutir à favoriser les communes riches » et critiquant également le remplacement des catégories de communes par des critères d’externalités ainsi que la dotation de partenariat ;
• le ministre wallon des Affaires intérieures déclara que le PS ne souhaitait pas que la réforme du Fonds des communes puisse être menée à bien par un ministre MR  [60] et regrettait un blocage qu’il qualifiait de « politique » alors que, d’après lui, des municipalistes socialistes avaient considéré son projet comme une intéressante base de discussion.

3.1.1. Les systèmes antérieurs

134 Dans les premières années qui ont suivi la mise en place des institutions bruxelloises, la répartition a été opérée annuellement sur la base d’arrêtés de l’exécutif de la Région de Bruxlles-Capitale  [61], avant que l’ordonnance du 10 mars 1994  [62] ne fournisse un nouveau cadre de répartition qui fut appliqué jusqu’en 1997. La répartition actuelle répond aux règles mises en vigueur par un décret de 1998.

Tableau 7 : Structure du Fonds des communes bruxellois (1994) Dotation Dotation de base (20 %) Dotation de péréquation (50 %) Dotation de compensation (30 %) Mode de répartition 80 % selon le nombre d’habitants 20 % selon la superficie 70 % 30 % entre communes dont le rendement moyen par hab. des additionnels à l’IPP est inférieur à celui de l’ensemble des communes. 70 % entre communes dont le revenu cadastral moyen par logement est inférieur à celui de l’ensemble des communes. 30 % 30 % entre les communes dont le taux d’additionnels à l’IPP est supérieur ou égal à 6,8 %. 70 % entre les communes dont les additionnels au précompte immobilier sont supérieur ou égal à 2411. 1/6 en fonction des dépenses d’enseignement. 1/6 entre les communes dont la dotation moyenne par hab. au CPAS est supérieure à la moyenne régionale. 1/6 au prorata du nombre d’habitants de nationalité étrangère. 1/6 en parts égales entre les communes qui ont conclu un contrat de sécurité. 1/6 entre les communes dont 60 % au moins des bâtiments ont été érigés avant 1946. 1/6 entre les communes dont le nombre d’hab. à l’hectare est supérieure à la moyenne régionale.

135 L’ordonnance du 10 mars 1994 prévoyait une indexation de la « dotation générale aux communes », appellation du Fonds des communes en Région de Bruxelles-Capitale, ne pouvant être inférieure à la croissance de la partie attribuée de l’IPP (art. 3) ; un montant de 150 millions BEF était prélevé en faveur de Bruxelles (art. 4) et 5 % de cette dotation étaient destinés aux CPAS de la capitale, via la Commission communautaire commune (art. 5). De même, les articles 14 et 15 prévoyaient des montants garantis par rapport à un certain pourcentage des quotes-parts obtenues en 1992. Le tableau ci-dessous présente les grandes lignes de cette répartition, qui ne sera pas davantage détaillée.

3.1.2. L’ordonnance du 21 décembre 1998

Objectifs et structure générale

136 Faisant suite à une évaluation de l’ordonnance du 10 mars 1994, le mode de répartition mis en place par l’ordonnance du 21 décembre 1998 fixant les règles de répartition de la dotation générale aux communes de la Région de Bruxelles-Capitale  [63] repose sur les principes suivants  [64] : maintien d’un effort de solidarité entre communes, maintien d’un système à trois dotations, assurer une certaine stabilité de la quote-part de chaque commune, limitation du nombre de critères qui ont pour effet d’exclure des communes ; maintien du montant du Fonds spécial de l’aide sociale ; maintien de l’indexation de la dotation.

137 La répartition instaurée par l’ordonnance du 21 décembre 1998 est schématisée dans le tableau suivant.

138 Le nouveau système a été présenté comme étant « de nature à assurer une quote-part équitable à chaque commune sur base de critères simplifiés tout en préservant l’indispensable solidarité au niveau régional  [65] ». Certains aspects susceptibles d’éclairer le débat autour du futur Fonds des communes wallon sont approfondis ci-dessous.

139 Enfin, signalons que le montant du Fonds des communes bruxellois s’élève en 2003 à 219,9 millions € et en 2004 à 226,5 millions €, pour un montant de départ, en 1998, de 7 449 millions BEF, soient 184,7 millions €.

 [66]

Tableau 8 : Structure du Fonds des communes bruxellois (1998) 66 Dotation Dotation de base : 8 % Dotation recettes : 42 % Dotation dépenses : 50 % Critères et indicateurs de répartition 80 % selon le nombre d’habitants 20 % selon la superficie totale de la commune 66,6 % répartis entre les communes dont la recette moyenne par hab. des additionnels à l’IPP, calculée au taux moyen de l’ensemble des communes, est inférieure à un montant de référence égal à 150 % de la moyenne des recettes par hab. des communes ; réparti au prorata de l’écart, multiplié par le nombre d’habitants 33,3 % entre les communes dont la recette moyenne par hab. des additionnels au Pr. I. est inférieure à 150 % de la moyenne des recettes ; répartition : idem 50 % selon les élèves inscrits dans l’enseignement communal (incl. supé-10 % rieur non universitaire) 25 % selon le nombre d’élèves inscrits dans l’enseignement de promotion sociale et dans l’enseignement artistique à horaire réduit organisés par les communes 12,5 % au prorata des élèves de l’enseignement non communal (incl. supérieur non univ. mais sans l’enseignement de promotion sociale et artistique à horaire réduit) 12,5 % au prorata de la capacité d’accueil des crèches communales 30 % entre les communes dont la densité est supérieure à la moyenne (avec une pondération favorisant les communes à densité élevée) 20 % au prorata du nombre de chômeurs de plus d’un an 20 % au prorata des « minimexés » et des bénéficiaires de l’aide sociale obligatoire prise en charge par ces CPAS 20 % au prorata de la superficie du territoire communal compris dans l’espace de développement renforcé du logement tel que délimité par le Plan régional de développement (PRD).

 [66]

3.1.3. Perspectives

155 L’accord de gouvernement 2004-2009 pour la Région de Bruxelles-Capitale précise :

156

« Les mécanismes de la dotation générale aux communes (DGC) seront intégralement maintenus et les moyens y consacrés amplifiés. Sans que les mécanismes de répartition de la DGC soient remis en cause, cette amplification sera notamment consacrée à l’appui des communes qui ont manifestement subi des effets négatifs et inattendus liés à l’application des critères de la DGC. Parallèlement, un Fonds de compensation sera institué afin de contenir les hausses fiscales locales et soutiendra les communes à fiscalité élevée et dont le rendement de cette fiscalité est relativement faible. »

3.2.1. Les systèmes de répartition jusqu’en 1990

158 Schématiquement, le système instauré en 1977 répartissait la dotation entre catégories sur base de l’importance de leurs dépenses respectives selon les comptes de trois années consécutives, pondérés par un coefficient de densité.

159 Le système instauré par l’arrêté du gouvernement flamand du 19 janvier 1983  [77] comportait six catégories de communes en fonction uniquement de la population ; Anvers et Gand recueillaient 43,35 % du Fonds (hors Fonds spécial de l’aide sociale), répartis en fonction de critères ad hoc ; les dix communes de 50 000 à 149 999 habitants recevaient 15,55 % du Fonds, la répartition s’opérant sur la base des critères et pondérations suivants : population (0,50), pourcentage des élèves de tous les réseaux d’enseignement qui n’habitent pas la commune, hors enseignement fondamental (0,20) ; pourcentage d’habitants âgés de plus de six ans (0,10) ; rendement inversement proportionnel, par habitant, de la taxe communale additionnelle à l’IPP (0,05) ; superficie (0,05).

3.2.2. Les décrets de 1990

160 La dotation et la répartition à partir de 1991 a été réglée par le décret du 31 juillet 1990  [78] instituant le Fonds flamand des communes et réglant l’octroi d’une dotation spéciale à certaines communes de la Région flamande (établissant les règles en matière de dotation) et celui du 7 novembre 1990  [79] fixant les règles de répartition du Fonds flamand des communes.

La répartition

162 Le mode de répartition a été modifié par le décret du 7 novembre 1990, mais pas radicalement changé dans ses principes, par le décret de 1990, en vigueur à partir de 1991. Il peut être schématisé comme suit :

Tableau 9 : Structure du Fonds des communes flamand (1990) Communes de plus de 150 000 habitants : 42,90 % répartis en fonction des parts 1990 Communes de moins de 150 000 hab. 1 : habitants (40 %), superficie (10 %), 15,55 % aux communes de 50 000 à 150 000 densité de la population (5 %), habitants (+ 0,20 % pour les communes de population active occupée sur le territoire de la commune (10 %), 100 000 à 150 000 hab.) rendement inversement proportionnel, par hab., de 1 % de taxe communale additionnelle à l’IPP (15 %) 41,35 % pour les communes de moins de 50 000 rendement inversement proportionnel, par hab., de 100 centimes hab. additionnels au Pr. I. (15 %) pour les seules communes de 10 000 hab. et + : nombre d’élèves et d’étudiants hors enseignement fondamental (5 %) 1 Les critères sont majorés de 30 % pour les communes côtières, à l’exception des critères fiscaux, réduits de 30 % ; les parts des communes de 100 000 à 150 000 hab. ayant un port de mer sont majorées en fonction du tonnage

En sus, un prélèvement est opéré sur les enveloppes des 2^e et 3^e catégories au profit des communes autorisées à conclure un emprunt d’assainissement, à concurrence des montants nécessaires au paiement des intérêts et du principal de ces emprunts.

163 Le décret garantit à chaque commune un montant au moins égal à 101,93 % de sa quotepart de 1990. Une étude sur les premières années de fonctionnement de ce nouveau mode de répartition  [82] a souligné que le mécanisme de garantie avait amené un certain nombre de communes à des niveaux de recettes nettement supérieurs à ce qu’elles auraient reçu dans le cadre de la stricte application des critères de répartition ; aussi, dès la 1^e année de fonctionnement, 102 communes ont bénéficié de cette règle de garantie. Ce nombre s’était réduit à 19 en 1995, suite essentiellement à l’augmentation de l’enveloppe du Fonds des communes. Cette garantie a surtout permis la mise en place « sans douleur » du nouveau système.

164 Le montant du Fonds des communes est adapté d’un coefficient qui additionne l’indice des prix à la consommation et un élément intégrant une fraction du taux d’intérêt réel  [83].

165 Nous n’évoquerons pas ici la dotation spéciale pour certaines communes – un peu plus d’un milliard BEF (25 millions €), réparti en fonction d’une part de la population et d’autre part d’une formule destinée à cerner « l’incapacité fiscale  [84] » – ni les quotes-parts supplémentaires exceptionnelles, à concurrence d’un maximum de 0,25 % de la dotation  [85], que le gouvernement flamand peut octroyer lorsqu’une commune est « confrontée à des dépenses supplémentaires importantes auxquelles la politique normale du budget n’a pas pu pourvoir et qui ne relèvent pas du pouvoir de décision de la commune » et que « ces dépenses supplémentaires résultent de circonstances particulières indépendantes de la volonté de l’administration communale  [86] ».

166 Quant à l’Investeringsfonds  [87], il établit les droits de tirage dont bénéficient, en autonomie, les communes et provinces flamandes pour des investissements relatifs aux compétences régionales (eau, tourisme, voirie, abattoirs, agriculture,…) et communautaires (bibliothèques, musées, écoles,…). La dotation est adaptée en fonction de l’évolution des prix dans le secteur de la construction intérieure (main-d’œuvre et matériaux). Le droit de tirage de chaque commune est déterminé sur la base du nombre d’habitants, de la super-ficie, de la longueur de la voirie, du nombre de logements, de la fonction centrale (l’indicateur est lié au Fonds des communes) et du nombre d’élèves de l’enseignement communal.

3.2.3. Le décret du 5 juillet 2002

167 L’exposé des motifs du décret de 2002 reconnaissait plusieurs qualités au système mis en place par les décrets de 1990  [88] : recours à des critères de répartition objectifs, non influençables (ou manipulables) par les communes, et une méthode assez compréhensible et transparente. Toutefois, ce même exposé des motifs contenait plusieurs critiques et soulignait trois aspects problématiques du mode de répartition de 1990 que le décret de 2002 entendait corriger : le fait que les données « par habitant » permettant la comparaison entre communes étaient ensuite multipliées par le nombre d’habitants, les groupes de communes, les critères et leur pondération.

168 Dans la répartition établie par le décret de 1990, les données de base étaient multipliées par le nombre d’habitants de la commune, dans l’optique de valoriser les fonctions centrales. Cette façon de faire avait toutefois un impact négatif sur les critères « population active employée dans la commune », « superficie » et « nombre d’élèves ». Dans le premier cas, une commune avec une plus forte population active mais moins d’habitants que des communes du même groupe se trouvait pénalisée pour ce critère. De même en matière de superficie, une commune pouvait recevoir quatre fois plus qu’une autre, alors qu’elle avait la même superficie si elle avait quatre fois plus d’habitants. Idem en matière d’élèves.

169 Le regroupement de communes en catégories, amenant une « comparaison » avec d’autres communes, est considéré comme susceptible de désavantager certaines communes centres, notamment pour les critères « population active », « élèves » et « potentiel fiscal ».

170 Enfin, certains critères et leur pondération posaient également problème : ainsi, le potentiel fiscal, auquel était attribuée une pondération de 30 %, n’avait de facto qu’une pondération de 17 % parce que seuls 57 % de la dotation étaient répartis en tenant compte de ce critère ; par ailleurs, le critère de densité pouvait jouer contre certaines grandes villes qui, contrairement à une idée répandue, n’ont pas nécessairement une forte densité car elles ont une grande superficie (par exemple Bruges).

171 Outre ces éléments tirés de l’exposé des motifs du décret du 5 juillet 2002, il a également été observé que la répartition au sein de la 1^e catégorie gèle la situation antérieure. C’est apparemment par crainte d’un recours d’une ville de cette 1^e catégorie, à l’instar de celui de Charleroi contre le décret « Cools », que l’exécutif flamand a adressé un mémoire à la Cour d’arbitrage en contestant le recours de cette ville quant à la répartition opérée au sein de la 1^e catégorie par le décret « Cools ».

172 Du côté des communes de moins de 150 000 habitants, les critères de capacité fiscale se voient renforcés par la pondération accrue du critère « rendement IPP » et l’ajout du critère « rendement précompte immobilier ». Le but poursuivi est d’assigner une fonction redistributive au Fonds des communes en faveur des communes ayant un rendement fiscal plus faible  [89]. Notons cependant l’absence de critère faisant intervenir l’effort fiscal des communes.

173 Le Fonds d’aide disparaît, au profit de prélèvements effectués en amont et en aval de la répartition principale.

174 Enfin, on ne fait plus appel au niveau de dépenses antérieur pour les communes de moins de 50 000 habitants.

175 Le décret du 5 juillet 2002  [90] réglant la dotation et la répartition du Fonds flamand des communes modifie radicalement les choses puisque le nouveau Fonds des communes regroupe en une seule dotation non seulement l’ancien Fonds mais également le Sociaal Impulsfonds ainsi que l’Investeringsfonds, c’est-à-dire l’équivalent des travaux subsidiés.

La dotation de départ et son indexation

177 Les transferts aux communes sont inscrits au budget flamand de l’Intérieur (Binnenlandse Aangelegenheden) et représentent près de 9 % du budget flamand (Communauté et Région) total. Le montant de la dotation tient compte des anciens montants du Fonds des communes, du Fonds d’impulsion sociale (Sociaal Impulsonfds) et du Fonds d’Investissement (Inverteringsfonds). Elle est ainsi fixée à 1 542 979 000 € pour 2003  [92] ; ce montant est obtenu comme suit.

Tableau 10 : Détail des montants 2002 et 2003 du Fonds des communes flamand (en milliers €) Fonds des communes 1 Investeringsfonds 2 Sociaal Impulsfonds Taux de croissance Montant additionnel Total 2002 1 219 723 131 524 96 822 - - 1 448 069 2003 1 219 723 131 524 96 822 65 163 29 747 1 542 979 1 En 2002, y compris un montant additionnel de 27,3 millions €. 2 Autorisations d’engagements.

178 Le décret (art. 3, § 2) prévoit un pourcentage d'évolution, calculé à partir de l’évolution de l'indice des prix à la consommation et majoré par la croissance réelle estimée du revenu brut national de l'année budgétaire en question.

La répartition

179 Comme le précise l’exposé des motifs, la volonté était d’utiliser des critères de répartition objectifs et que les communes ne pouvaient pas influencer elles-mêmes (par exemple aucun recours à un indicateur de dépenses) ainsi que d’avoir un mode de calcul compréhensible et transparent.

180 Le tableau ci-dessous présente l’architecture générale du système, dont certains points sont ensuite précisés.

181 Outre les nouveaux regroupements de communes (cf. infra), l’instauration de critères sociaux et la prise en compte des espaces verts constituent des nouveautés.

182 Les regroupements de communes

183 La répartition conserve donc des enveloppes pour certaines catégories de communes.

184 Dans certains cas, les communes sont citées nominativement. Dans le groupe de communes comportant Turnhout, il s’agit des communes appartenant au groupe des « grandes villes » d’après les clusters de Dexia  [93]. Le groupe de communes comprenant Aarschot contient certaines communes issues des catégories « Petites villes et communes industrielles » et des « Communes touristiques ».

185 Pour les deux plus grandes villes, la répartition s’opère en fonction du simple nombre d’habitants, de même que pour Bruges, qui est toutefois la seule ville dans sa catégorie.

Tableau 11 : Répartition du Fonds des communes flamand (2002) 30 % en fonction du nombre d'habitants des communes comptant 200 000 d'habitants 40,8 % pour le financement ou plus 1 spécial des villes-centres et 1,6 % en fonction du nombre d'habitants des communes comptant entre 100 000 et des communes côtières 200 000 habitants 2 6,2 % en fonction du nombre d'habitants des les communes suivantes : Turnhout, Roeselare, Genk, Oostende, Hasselt, Sint-Niklaas, Kortrijk, Mechelen, Aalst et Leuven 2 % en fonction du nombre d'habitants des villes suivantes : Aarschot, Deinze, Dendermonde, Diest, Eeklo, Geel, Halle, Herentals, Ieper, Knokke-Heist, Lier, Lokeren, Mol, Oudenaarde, Ronse, Sint-Truiden, Tielt, Tienen, Tongeren, Vilvoorde et Waregem 1 % en fonction du nombre d'habitants des communes dont le territoire est limitrophe de la mer 4 % en fonction de la population active occupée dans la commune 8 % pour la fonction de centre 4 % en fonction du nombre d'élèves et d'étudiants qui suivent un enseignement sur le territoire de la commune 19 % sur la proportionnalité inverse du produit global de l'impôt des personnes physi-30,2 % pour la pauvreté ques des habitants de la commune, à l'exclusion des taxes additionnelles à l'impôt des fiscale personnes physiques 11,2 % sur la proportionnalité inverse du revenu cadastral imposable global sur le territoire de la commune 6 % pour les espaces libres sur la base de la superficie des bois, jardins, parcs, terres incultes, eaux cadastrées, terres arables, prairies, zones de récréation et vergers 1 % en fonction du nombre de personnes bénéficiant d'un statut VIPO, à l'exclusion des 15 % pour critères sociaux minimexés 4 % en fonction du nombre de chômeurs infrascolarisés 3 % en fonction du nombre de naissances dans des familles défavorisées 3 % en fonction du nombre d'occupants d'appartements locatifs sociaux 4 % en fonction du nombre de minimexés 1 Anvers et Gand. 2 Bruges.

186 La capacité fiscale

187 Comme ses prédécesseurs, l’actuel mode de répartition est neutre quant à la structure de la fiscalité communale (il instaure toutefois une exigence de fiscalité minimale pour pouvoir bénéficier du mécanisme de garantie). On constatera toutefois que le rendement des additionnels communaux n’est plus pris en compte mais que le système se base sur l’assiette des additionnels, à savoir le produit global de l’IPP hors additionnels communaux et le revenu cadastral.

3.2.4. Perspectives

192 Bien que les structures locales flamandes soient jusqu’à présent semblables à celles existant en Wallonie, la Région flamande a recouru depuis 1977 à des modes de répartition reposant sur des principes radicalement différents de ceux utilisés en Wallonie.

Tableau 12 : Synthèse des systèmes de répartition en vigueur et du projet Michel de 2003 Objectifs de la répartition Accès à la répartition Catégories de communes Critères de répartition principale Garanties Répartition spécifique (hors le Fonds spécial de l’aide sociale) Région wallonne Décret du 20 juillet 1989 1 Solidarité envers communes pauvres ; prise en compte de missions essentielles ; stabilité ; prévisibilité. Toutes les communes. 1e catégorie (Liège et Charleroi) ; 2e catégorie (22 communes) ; 3e catégorie (autres communes). Diffèrent selon les catégories. 1e catégorie (32,5%) : parts de 1988 et solde /2. Autres catégories (67,5%) : - 15% selon la population ; - 2e cat. : 26% selon population x quotient fiscal 2 ; - 3e cat. : 44% selon population x coefficient fiscal x coefficient de densité x correcteur basé sur le revenu cadastral 2 ; - 15% de dotation dite spécifique (cf. ci-dessous). Via les mesures correctives (hors Fonds des communes) 15% de la part allant aux communes de 2e et 3e catégories ; tranches « structurelles », « sécurité-culture » et « pauvreté » (cette dernière avec conditions fiscales). Région se Bruxelles-Capitale Ordonnance du 21 décembre 1998 Solidarité entre communes ; stabilité ; limitation du nombre de critères. Toutes les communes. Non. 8% : Dotation de base (habitants, superficie) ; 42% : Dotation « recettes » (recettes des additionnels IPP et Pr.I. par hab.) ; 10% : Dotation « dépenses » (élèves, capacité d’accueil des crèches communales, densité, chômeurs, « minimexés », espace PRD). Pas de quote-part inférieure à 2400 BEF/hab. Non. Région flamande Marge de manœuvre maximale pour les communes ; simplification (intégration des travaux subsidiés et Sociaal Impulsfonds) ; etc. Toutes les communes. Groupes de communes largement inspirés des « clusters » de Dexia. 40,8% : financement des villes centres et communes-côtières (avec 5 groupes de communes recevant un montant à répartir selon le nombre d’hab.) ; 8% : fonction de commune centre (population active ; élèves et étudiants). 30,2% : pauvreté fiscale (rendement de l’IPP et revenu cadastral imposable) ; 6% : espaces verts ; 15% : critères sociaux (VIPO, chômeurs infrascolariés, naissances dans familles défavorisées, occupants de logements sociaux, « minimexés »). Quote-part dans la répartition du FC de 2002 (condition : niveau minimal de fiscalité). Pas au sein du Fonds des communes. Région wallonne Projet Michel 2003 Renforcement du Fonds comme source de financement ; redistribution et correction des externalités ; stabilité et transparence des critères ; partenariat et orientation des politiques régionales. Toutes les communes. Non. 27,5% : Dotation de base (populaion, superficie, km de voirie, nombre de policiers locaux, critères aide et assistance sociale, élèves de l’enseignement communal) ; 27,5% : Dotation de péréquation (IPP, Pr.I.) ; 40% : Dotation de compensation (critères administratif, fonction collectives, activité scolaire, taux d’emploi, lits agréés, service incendie, activité touristique, infrastructures sportives et culturelles, « grandes villes ») ; 5% : spécifique/partenariat (voir ci-dessous). Éventuellement via recours à la dotation « spécifique/partenariat ». 5% pour une répartition dite « spécifique » ou de partenariat, peu précisée. 1 Les systèmes mis en œuvre de 1977 à 1989 ne sont pas présentés ici ; voir Husson (1990), pp. 23 et s. pour un tableau récapitulatif ; 2 Voir texte.

193 La compensation des externalités et des charges à supporter – égalisation des besoins – a été un objectif prioritaire, de même que l’égalisation de la capacité fiscale à partir de 1991. Il est à remarquer toutefois que les formules utilisées en Flandre n’ont pas modifié l’orientation de la fiscalité.

194 Le caractère particulier des communes centrales a été rencontré par des critères tels que la population travaillant sur le territoire de la commune (indépendants et salariés) et le nombre d’élèves extérieurs à la commune y fréquentant un établissement scolaire. Le décret de 2002 établit des listes de communes inspirées par les clusters de Dexia  [94] et conserve ainsi des « catégories » de communes.

195 Restera à procéder à une évaluation du nouveau système et notamment de l’impact de l’intégration des travaux subsidiés dans le Fonds des communes.

196 Enfin, comme on le verra ultérieurement, cette dernière idée n’est pas passée inaperçue auprès des négociateurs de l’accord de gouvernement wallon de 2004.

4.1.1. Le Parti socialiste

205 Le PS a demandé la définition d’objectifs transparents ainsi que l’établissement d’un lien entre les missions confiées aux communes et les moyens octroyés à celles-ci ainsi qu’une « prévisibilité » des dotations.

206 Ainsi, au début de 2001, le PS s’est exprimé à plusieurs reprises sur le Fonds des communes, principalement dans un texte intitulé « Le renforcement des finances communales  [97] ». Ainsi, « le PS plaide pour une mobilisation des communes, des régions et de l'État fédéral : les communes pour une gestion rigoureuse, les régions pour revoir le fonds des communes et l'État fédéral pour qu'il assume ses responsabilités ». Plus concrètement, les revendications suivantes sont avancées : « l'augmentation des dotations des communes » ; « la liaison entre l'imposition de charges nouvelles pour les communes et les budgets permettant d'exercer ces tâches » ; « pour la Wallonie, une réforme du fonds des communes qui répartit les moyens sur base de nouveaux objectifs transparents et adaptés aux missions actuelles des communes. La répartition du fonds doit également se faire de façon prévisible afin que les communes puissent programmer leurs politiques en connaissance de cause. »

207 Ces éléments figurent également dans un communiqué de janvier 2001 intitulé « Pour des communes de proximité  [98] » : « Le PS demande que le gouvernement wallon mette à l'ordre du jour la révision du Fonds des communes et du Fonds des provinces afin d'augmenter significativement l'enveloppe budgétaire disponible pour les communes dans le cadre d'une programmation pluriannuelle. Trois éléments doivent être pris en considération pour la réforme du Fonds des communes. Premièrement, il ne peut y avoir de réduction des moyens que les communes reçoivent actuellement. Deuxièmement, des moyens financiers additionnels doivent être dégagés et répartis entre les communes wallonnes sur base de nouveaux critères objectifs, transparents et adaptés aux missions actuelles des communes. Enfin, chaque commune doit pouvoir connaître les dotations qui lui seront attribuées dans les trois à cinq ans à venir pour lui permettre de programmer en connaissance de cause ses politiques. »

208 Dans son programme pour les élections régionales de 2003  [99], le PS précise ses options sous le titre « 3.3. Donner aux communes les moyens d’exercer correctement leurs missions ». Aux revendications déjà évoquées vient s’ajouter le souhait d’une prise en compte des externalités.

209 Rappelant que « pour être en mesure de remplir correctement les missions de services publics qui relèvent de leur ressort, il est impératif que les communes disposent de moyens budgétaires suffisants » et qu’il « est tout aussi important qu’elles se fixent des objectifs d’équilibre budgétaire », le PS souligne que « la Région veillera donc à doter les communes de moyens financiers adéquats, en ce compris lorsqu’elle leur délègue de nouvelles missions. Elle exercera également une mission de guidance dans l’élaboration d’un cadre budgétaire permettant de garantir un équilibre stable et durable des finances locales. »

210 Après un rappel des plans Tonus, le programme socialiste évoque la dotation du Fonds des communes : « (…) 20 millions € seront, au terme du plan Tonus, intégrés de manière permanente au fonds des communes. Pour rappel, le Fonds des communes représente à l’heure actuelle, environ 20 % des recettes ordinaires des communes wallonnes. » Quant au mode de répartition, il « comporte des inconvénients dont les principaux sont la complexité du système de calcul et l’impossibilité de réaliser des estimations fiables des dotations à venir ».

211 En conclusion, le programme du PS propose « de renforcer les moyens alloués au Fonds des communes et de revoir le mode de répartition de ce fonds selon des règles objectives, quantifiables et transparentes qui garantissent par ailleurs une réelle solidarité entre les communes tant par rapport à leur potentiel fiscal que par rapport à certaines dépenses liées au niveau socio-économique de leur population. En outre, la nouvelle répartition du fonds devra tenir compte des externalités, c'est-à-dire des services offerts dans une commune qui génèrent un coût pour celle-ci mais qui bénéficient également aux habitants des communes voisines. Le financement régional doit être stable et prévisible afin que les communes puissent planifier à moyen et long termes les moyens dont elles pourront disposer  [100]. »

212 D’autres passages du programme mentionnent également le Fonds des communes ou des sujets en rapport direct. Ainsi, un passage affirme qu’il faut « soutenir les efforts des communes en faveur du logement en prenant mieux en compte le critère « logement » au niveau du fonds des communes », qu’il faut « améliorer la programmation des investissements (plans pluriannuels glissants) (…) » et que « l’instauration d’un droit de tirage sur les travaux subsidiés peut également être en mesure de rencontrer cet objectif ».

4.1.2. Le Mouvement réformateur

213 La seule référence que nous avons trouvée quant à la vision du MR pour le Fonds des communes est un texte de commission programmatique concernant la Région wallonne  [101] dans lequel on peut lire, en réponse à une question sur le Fonds des communes, que : « Charles Michel explique que le décret est soumis à la discussion car il pose en effet plusieurs problèmes comme par exemple le fait que 30 % du Fonds des communes va aux seules communes de Charleroi et de Liège. En outre, il est vrai que le décret prévoit que la part octroyée par la Région à une commune donnée augmente si cette dernière augmente sa fiscalité ou si le nombre de chômeurs augmente. Cela est aberrant et contre-productif. Les communes méritantes sont en effet sanctionnées. Pour corriger cela, le Fonds des communes sera augmenté et revu, notamment afin de prendre en considération les évolutions locales de ces dix dernières années. »

214 De manière assez surprenante vu les projets du ministre Michel en la matière et les précédents positionnements de Serge Kubla, le thème du Fonds des communes n’apparaît pas dans les « 100 propositions du MR », principal document programmatique pour les élections régionales, communautaires et européennes de 2004  [102].

215 On peut donc considérer que la proposition avancée par le ministre Michel et présentée précédemment constitue la position du MR en la matière.

4.1.3. Le Centre démocrate humaniste

216 Le PSC (puis le CDH) s’est exprimé à plusieurs reprises sur la question, demandant davantage de transparence, une révision des critères de répartition et en particulier de la dotation dite « spécifique » ainsi qu’une révision du système de travaux subsidiés qui reposerait sur des critères de répartition objectifs.

217 Ainsi, en 2000, la conférence des bourgmestres PSC précisait que, « pour le PSC, les mécanismes de financement des pouvoirs locaux devront être revus, en vue de plus de transparence, d'équité, de solidarité, d'efficience et de responsabilisation de la gestion communale  [103] ». Il était ajouté que « le Fonds des communes et le Fonds spécial de l'aide sociale devront être revus afin que leur répartition supprime progressivement les inégalités entre communes. Le Fonds des communes doit rester un transfert général destiné à financer l’ensemble des activités de la commune. La dotation dite ‘spécifique’ du Fonds des communes devrait être revue en profondeur, afin d’éviter les variations erratiques d’une année à l’autre pour une même commune et les redondances entre critères de répartition. » Le même document propose de remplacer l’actuel mécanisme de travaux subsidiés par un Fonds pour les investissements communaux wallons (FICW), dont la répartition s’opérerait sur la base d’un droit de tirage : « Les communes auront le choix de leurs travaux mais aussi la pleine responsabilité de leurs choix et de leurs finances. Les critères de répartition seront objectifs : la population, la superficie et l’étendue de la voirie, éventuellement, le patrimoine classé et, pour ne pas léser les communes, tout autre critère approprié. »

218 Dans son discours prononcé lors du congrès programmatique du 25 avril 2004 à Liège  [104], Joëlle Milquet, présidente du CDH avait notamment souligné : « Avec nous, une réglementation basée sur des critères objectifs sera mise en place pour éviter que les communes ne reçoivent leurs subventionnements, notamment en matière de travaux subsidiés, qu’au gré des faveurs ministérielles et des couleurs politiques de leur bourgmestre ou de leurs équipes en place. »

219 Quant au programme régional wallon du CDH, sous le titre « Des communes financées de manière adéquate  [105] », il proposait que :

220

• tout transfert de responsabilités, missions ou charges soit assorti des moyens y afférents en particulier pour ce qui concerne la police, les hôpitaux, les services d’incendie (principe de connexité financière) ;
• toute diminution des recettes communales par un autre pouvoir soit compensée (impact de la réforme fiscale, de la réforme des polices ; ou de l’exonération des revenus cadastraux dans le cadre de Natura 2000…) ;
• le Fonds des communes soit refinancé et que de nouveaux critères de répartition objectifs soient définis ;
• les additionnels communaux fassent l’objet d’un système permanent d’avances ;
• les subsides les plus importants soient octroyés selon un système de droits de tirage, sur la base de critères négociés avec l’Union des villes et communes de Wallonie et de manière plus rapide ;
• un Fond régional des investissements communaux soit créé, qui fonctionne selon un système de droits de tirage répartis selon une clé objective basée sur le nombre d’habitants, la superficie et l’étendue de la voirie et soit alimenté par l’enveloppe des crédits régionaux affectés aux travaux subsidiés, la programmation des travaux pouvant s’étaler sur plusieurs exercices budgétaires (par thésaurisation des droits de tirage non exercés) lorsqu’il s’agit de projets à plus long terme ou nécessitant des moyens plus importants. »

4.1.4. Écolo

221 Dans la ligne de ses positions antérieures et de son programme de 1999, Écolo s’est régulièrement manifesté en demandant une « solidarité entre communes riches et communes pauvres » ainsi qu’une prise en compte des externalités. Les revendications en matière de transparence et de critères objectifs sont aussi rappelées pour les travaux subsidiés et autres subventions.

222 Lors d’une conférence de presse intitulée « Refinancer les communes dans un meilleur souci de répondre aux préoccupations des citoyens » (9 février 2001), Écolo estimait qu’ « une part plus grande qu’aujourd’hui des transferts régionaux vers les communes doit se faire sous forme de versements inconditionnels et donc transiter via les Fonds des communes » et avait souligné que la répartition devrait être modifiée pour tenir compte des deux éléments suivants :

223

« A. Les différences de revenus des habitants. Écolo estime à cet égard que le critère ‘% de la population qui ne paie pas d’impôts’ (entre 10 et 15 % en moyenne, mais beaucoup plus dans certaines communes) est un critère qui doit peser autant que le revenu fiscal moyen.
B. Les coûts qui pèsent objectivement sur les communes qui, pour toutes sortes de raisons, sont des pôles d’attraction (emplois, services divers…). Il faudra apporter des solutions par un recours à des communautés urbaines et par une révision des critères des Fonds des communes. »

224

• Objectivation du financement des communes, sur base de critères identiques pour toutes les communes concernées, afin que les aides répondent à des problèmes réels, sans ‘copinage politique’, sans ‘prime à la mauvaise gestion’.
• Priorité aux ‘communes pauvres’ : l’aide devait surtout porter vers les communes pouvant difficilement augmenter la pression fiscale, soit parce que leur fiscalité est déjà élevée, soit parce que le revenu moyen est bas.
• Prise en compte du rôle de centralité (c’est-à-dire services rendus à des habitants de communes périphériques) joué par certaines communes (y compris de petite ou moyenne dimension).
• Transparence dans les critères retenus, les montants attribués et l’utilisation des aides accordées.
• – Éviter le report de charges sur les législatures suivantes : assainissement des situations difficiles, transparence quant au coût des décisions prises pour les années suivantes. »

225 Une autre proposition, intitulée « Mettre en place des mécanismes transparents et objectifs pour les transferts de moyens vers les collectivités locales » évoquait « le maintien et le renforcement des services publics locaux exigeant des mécanismes transparents et objectifs pour les transferts de moyens entre les pouvoirs subsidiants et les collectivités locales » et citait en exemple à cet égard des « mécanismes de ‘droits de tirage’ pour les subventions particulières ».