1L’approche basée sur les droits [1] suppose la reconnaissance des bénéficiaires des projets comme sujets de droit. Elle propose un changement de paradigme des interventions, en rupture avec la logique de l’aide et de l’assistance [2]. La différence entre ces deux perspectives renvoie à la distinction faite par des théoriciens latino-américains entre la doctrine de la situation irrégulière et la doctrine de la protection intégrale [Beloff, 2006]. En reconnaissant que les sujets des interventions sont sujets de droits, l’approche basée sur les droits introduit au cœur des projets la participation des personnes, qui passent du statut de bénéficiaires à celui d’acteurs [Uvin, 2004]. Dans le cas des projets qui concernent des enfants, la participation est liée à la reconnaissance de leur droit à exprimer leurs opinions et à ce que celles-ci soient prises en considération, comme l’établit l’article 12 de la Convention relative aux droits de l’enfant, approuvée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1989 [Save the children, 2000 ; Santos Pais, 1999 ; Gülgönen, 2013].

2Les expériences de participation des enfants se sont multipliées durant le quart de siècle qui a suivi l’adoption de la convention, notamment dans les ONG [CDE, 2009]. Cette évolution s’est cependant accompagnée ces dernières années d’une prise de conscience, au niveau international, du fait que ces expériences n’influencent pas nécessairement les contextes dans lesquels elles se déploient. Elles n’ont pas systématiquement un impact sur la vie des enfants et elles n’impliquent toujours pas une modification de leur statut et de leur relation avec les adultes [CDE, 2009 ; Morrow, 2005].

3Participer peut signifier parler, être présent ou prendre part à quelque chose ou vouloir dire que ses opinions seront prises en compte. Ces deux aspects sont mentionnés dans la Convention relative aux droits de l’enfant, mais c’est leur association qui caractérise une participation active de l’enfant [Boyden, Ennew, 1997]. Le droit de l’enfant à exprimer librement son opinion sur toute question l’intéressant et de voir ses opinions prises en compte renvoie, comme l’a énoncé le Comité des droits de l’enfant, au « statut juridique et social des enfants qui, d’un côté, n’ont pas l’autonomie complète des adultes, mais, de l’autre, sont sujets de droits. » [CDE, 2009, § 1] ; « L’article 12 dispose que l’enfant a des droits qui ont une influence sur sa vie, et pas uniquement des droits dérivés de sa vulnérabilité (protection) ou de sa dépendance vis-à-vis des adultes (prestations) […] » [Op. cit., § 18, p. 7]. La reconnaissance de ses droits accompagne donc celle de l’enfant comme acteur social et de sa participation aux décisions qui ont des conséquences sur sa vie. La participation se situe dans le cadre d’une relation de dialogue et de partage avec les adultes [ibid. ; Hart, 1993 ; Beloff, 2006]. Il ne s’agit pas pour autant de proclamer l’indépendance de l’enfant, car participer ne signifie pas décider, mais de reconnaître la situation d’interdépendance qui lie les enfants aux adultes, les premiers faisant, comme les derniers, partie d’une même communauté [Invernizzi, Milne, 2005].

4Cet article propose d’analyser la participation des enfants dans le cadre d’ONG de protection des droits de l’enfant dans la ville de Mexico, afin d’en cerner les possibilités et les limites. Il interroge la manière dont la conception de l’enfant comme acteur implique une transformation conceptuelle et méthodologique pour les ONG de ce secteur. Pour traiter cette question, nous analyserons les obstacles matériels au déploiement des pratiques participatives par les organisations, avant de nous interroger sur la façon dont la conception de la participation et la représentation de l’enfance à laquelle elle est liée déterminent la possibilité de leur mise en œuvre.

Méthodologie et profil des organisations sélectionnées

5L’article [3] s’appuie sur des entretiens avec le personnel de dix ONG de la ville de Mexico (directeurs, coordinateurs de programmes et éducateurs). Des enfants qui fréquentent deux de ces ONG ont été consultés au sujet de la perception qu’ils ont de leur participation au sein de ces organisations, par le biais d’ateliers combinant l’élaboration de dessins, d’une courte pièce de théâtre, d’un tableau destiné à montrer qui les écoute et qui les laisse prendre des décisions et d’un petit questionnaire. Des entretiens informels ont également été menés avec des acteurs du secteur.

6Les ONG ont été choisies en fonction de trois critères. Ce sont tout d’abord des ONG locales, qui n’appartiennent pas à des organisations internationales, ce qui m’a conduite à écarter certaines ONG qui ont une approche basée sur les droits, mais dont les financements et la réflexion viennent de l’extérieur. En second lieu, les ONG choisies travaillent directement avec des enfants et ne se contentent pas d’actions de plaidoyer en faveur de leurs droits. Ce sont l’inclusion de la participation des enfants dans le travail direct qu’elles font avec eux, mais aussi la conscience des rôles respectifs des ONG et de l’État dans la mise en œuvre des droits qui nous intéressent ici. Enfin, les ONG qui ont été sélectionnées revendiquent une approche basée sur les droits, ou au moins un travail inspiré par la Convention relative aux droits de l’enfant. Ce dernier critère a restreint le nombre d’ONG, car le discours d’assistance reste prédominant parmi les organisations qui travaillent à Mexico avec des enfants. Les dix ONG retenues selon ces trois critères ont des profils divers et travaillent avec des enfants qui ont, eux aussi, des profils variés. Elles se situent dans différents quartiers de la ville, qui se caractérisent par des degrés divers de marginalité socioéconomique. Trois de ces ONG mettent en œuvre des programmes permanents avec des enfants en situation de marginalité sociale.

7L’organisation A a un centre d’accueil destiné à des enfants et à des jeunes en situation de rue. Elle fonctionne comme centre d’activités le jour et se transforme en centre d’hébergement la nuit. Les enfants peuvent y manger, s’y laver et participer, entre autres activités, à des ateliers de formation. B a trois centres dans des quartiers éloignés les uns des autres ; deux se situent dans des quartiers marginaux et le troisième, dans un quartier touristique de la ville. Cette ONG a pour mission première le travail avec des enfants en situation de rue. Toutefois, sa population cible s’est diversifiée avec l’évolution des caractéristiques de l’enfance en situation de marginalité dans les quartiers où elle intervient, et avec les modalités de son financement. Cette organisation intervient auprès de jeunes adultes en situation de rue, mais aussi d’enfants travailleurs ou d’enfants de personnes qui travaillent dans l’espace public. Sont donc ciblés ici les enfants de familles en situation de marginalité économique et sociale. C travaille avec des enfants du groupe ethnique Otomi, qui occupe un certain nombre de terrains dans un quartier de la ville qui se caractérise par un processus de gentrification très marqué. Ces enfants proviennent de familles en situation d’extrême pauvreté, qui ont un accès limité, voire nul, aux services éducatifs et de santé et vivent dans des conditions insalubres. La grande majorité de ces enfants travaillent dans la rue, où ils sont cireurs de chaussures ou vendent des marchandises diverses. L’organisation leur offre un certain nombre de services, essentiellement d’alimentation et d’appui scolaire, et accompagne certaines des familles dans leurs démarches d’accès aux services publics de santé et d’éducation. Ces trois organisations appartiennent à un réseau d’ONG qui revendique l’approche basée sur les droits.

8Parmi les autres ONG sélectionnées, cinq mettent en œuvre des projets ponctuels ou des ateliers avec des enfants aux profils différents et réalisent des actions plus ou moins poussées de plaidoyer. Deux d’entre elles choisissent le profil des enfants en fonction des projets réalisés. D axe son travail sur la question de la qualité de l’éducation et sur la construction de la citoyenneté des enfants. E a pour mission de développer une lecture critique des moyens de communication chez les enfants, qu’elle lie à l’exercice de leur citoyenneté. F et G travaillent avec des enfants et des jeunes vivant dans des quartiers populaires caractérisés par de hauts indices de violence. Leur objectif est de renforcer les capacités des enfants avec lesquels elles travaillent à travers des ateliers liés aux cultures urbaines et de générer dans ce cadre des leaders communautaires. H intervient à Mexico, mais également dans d’autres régions. Elle a élargi sa population cible, à l’origine la petite enfance, et travaille principalement autour de problématiques liées à la migration (en particulier la situation des enfants migrants journaliers), à la sexualité et à l’éducation. Les thématiques abordées et les projets varient en fonction des appels d’offres et du financement, mais l’accent est mis sur la participation des enfants et le développement de leurs capacités.

9Enfin, I et J ont un statut à part : ce sont des centres de développement communautaire qui font office d’écoles maternelles dans des zones marginales de la ville. Elles ont été fondées par des femmes y résidant, avec l’appui d’universitaires. Elles reposent, en termes de fonctionnement et de méthodologie, sur la participation des enfants, mais aussi de la population des communautés où elles sont implantées.

10Si une grande partie des ONG analysées a pour public cible des enfants en situation de marginalité socioéconomique, la plupart ne travaillent pas avec des enfants au profil unique. Il n’est donc pas possible de caractériser de façon uniforme les publics d’enfants concernés par les projets mis en œuvre. Les enfants qui bénéficient des services des ONG A, B et C ont en commun leur pauvreté et sont considérés comme des enfants vulnérables ayant le besoin de recevoir de l’aide. Les ONG cherchent à se substituer à l’État qui ne fournit pas cette aide.

11Il n’existe pas de recensement exhaustif des organisations au Mexique en général, et dans la ville de Mexico en particulier [4]. Il n’existe pas non plus de liste complète des associations civiles (asociaciones civiles), qui est le statut le plus courant. Les listes existantes ne tenant pas compte de la dissolution des ONG, elles y demeurent inscrites alors même qu’elles n’existent plus. Par ailleurs, les organisations ne sont généralement pas classées en fonction de leur population cible. Il n’existe donc pas de statistiques complètes, et les rares données disponibles « sont le fruit des efforts des organisations elles-mêmes, d’institutions académiques et de certaines institutions du gouvernement qui ont pour objectif, pour la plupart, la création d’annuaires et non le recueil de données à des fins statistiques. » [Calvillo, Favela, 2004, p. 73] Il n’est pas donc possible de rendre compte de ce que les organisations choisies représentent, en termes quantitatifs, dans le champ des associations mexicaines qui agissent dans le domaine de l’enfance. Les organisations qui prétendent agir avec une approche de droit et non d’assistance sont cependant une minorité.

Le contexte : l’assistance comme paradigme du développement

12La difficulté de la mise en œuvre d’une approche basée sur les droits peut en partie être expliquée par le contexte dans lequel sont ancrées les organisations, en particulier la législation en vigueur et leurs ressources financières et humaines. La protection de l’enfance au Mexique reste largement liée à une optique de charité plutôt qu’à une perspective de droits.

13Le passage d’une conception de l’enfance objet de protection à sujet de droit n’a pas été pleinement intégré au niveau législatif. Le pays a ratifié la Convention relative aux droits de l’enfant en 1990. La Loi de protection des droits des enfants et des adolescents a été adoptée dix ans plus tard, mais cette loi ne posait pas les bases légales de la mise en place d’un système de garantie des droits des enfants parce qu’elle ne désignait pas clairement les institutions responsables ni ne prévoyait de budget pour sa mise en œuvre effective [Red, 2012]. Face à ces critiques, une nouvelle Loi générale des droits des enfants et des adolescents a été publiée au Journal officiel de la Fédération du 4 décembre 2014. La Constitution politique des États-Unis mexicains a intégré en 2011 la notion d’intérêt supérieur de l’enfance [5], qui s’est ajoutée à la reconnaissance des droits des enfants en matière de « satisfaction de leurs besoins d’alimentation, de santé, d’éducation et de loisirs sains, afin qu’ils puissent se développer pleinement. » Le Code civil fédéral et son équivalent pour le District fédéral [6] établissent tous deux que les « mineurs » sont dotés d’« incapacité naturelle et légale » [7].

14Au niveau institutionnel, le Système national pour le développement intégral de la famille (SNDIF) et ses équivalents dans les états et les municipes, sont les institutions chargées de la protection de l’enfance et non de ses droits en vertu de la Loi générale de santé (1984), qui prévoit que l’aide aux « mineurs » est l’un des objets de l’assistance sociale (article 68). La Loi d’assistance sociale (2004) précise que le SNDIF est chargé de la coordination de l’assistance sociale publique et privée, les enfants, plus particulièrement ceux « à risque », étant sujets de l’assistance sociale (art. 4). La mission de l’institution est de « mettre en œuvre les politiques d’assistance sociale qui promeuvent le développement intégral de la famille et de la communauté, combattent les causes et les effets de la vulnérabilité en collaboration avec les systèmes des états et des municipes et les institutions publiques et privées, avec l’objectif de générer du capital social » [SNDIF, 2013]. La « vulnérabilité » des enfants englobe ici des phénomènes divers tels que la privation de protection parentale, la pauvreté, la maltraitance, ou la présence d’un handicap. L’institution ne met pas en œuvre d’actions visant la mise en place de réformes structurelles qui auraient pour fondement les droits de l’enfant. Par ailleurs, l’enfance est considérée en lien avec la famille et non en tant que sujet de droit.

15La structure même de l’institution reflète cette conception de l’enfance. La présidence du SNDIF est traditionnellement attribuée à l’épouse du président de la République tandis que celles des DIF le sont aux femmes des gouverneurs des états et des présidents municipaux (ou des figures féminines qui leur sont proches) non pour leurs compétences, mais parce qu’elles sont mères de famille. Enfin, le DIF a peu de rapports avec d’autres institutions telles que les ministères de l’Éducation, de la Santé ou du Développement social, ce qui empêche l’émergence de politiques globales visant à mettre en œuvre les droits de l’enfant dans le pays [Red, 2012].

16En raison de la structure fédérale du pays, chacune de ses entités dispose de lois et politiques propres. La Loi des droits des enfants du District fédéral (2000) est plus proche de la Convention relative aux droits de l’enfant que la loi fédérale promulguée la même année. Toutefois, son architecture institutionnelle est similaire à celle de la fédération, en raison notamment du rôle du DIF. L’assistance prédomine au sein du secteur associatif, comme en témoignent la persistance des institutions d’assistance privée et le poids de certaines institutions comme le Centre mexicain pour la philanthropie et la Fondation Quiera. Cette dernière réunit des femmes de banquiers et joue un rôle déterminant pour le financement des ONG qui travaillent avec des enfants en situation de rue. La grande majorité des ONG continue à assumer une approche d’aide directe aux enfants, même si le discours sur les droits a commencé à se répandre ces dernières années [Gülgönen, 2013].

17Les organisations ont le choix entre plusieurs statuts, dont les plus courants sont l’Association civile et, dans une moindre mesure, l’Institution d’assistance privée. Un nombre important d’organisations n’a pas d’existence légale [Calvillo, Favela, 2004]. Dans la ville de Mexico, les ONG sont régies par la Loi des institutions privées du District fédéral (1998) et sont présidées par le Conseil d’assistance privée du District fédéral. Parmi les différents domaines de l’assistance que distingue le Conseil se trouve la prestation de services d’aide aux enfants et aux jeunes dont les caractéristiques, diverses, vont de la pauvreté à la toxicomanie, en passant par la privation de protection parentale et la maltraitance. Les institutions d’assistance privée ont donc une vocation d’assistance à travers la délivrance de services à une population considérée vulnérable. Mais ce sont moins les activités des organisations ou leur mission que des considérations matérielles et comptables qui président au choix d’un statut. Sur les dix ONG analysées, il y a six Associations civiles, trois Institutions d’assistance privée et une Société civile. La législation qui régit les ONG, en particulier les lois d’Assistance sociale et Générale de santé ne conçoivent pas que l’intervention auprès d’enfants puisse sortir du champ de l’assistance à une population considérée comme vulnérable. La Loi de l’impôt sur le revenu, qui a pourtant un tout autre objet, conditionne quant à elle l’octroi des reçus déductibles d’impôts généralement nécessaires pour obtenir des financements privés à l’absence d’activités de plaidoyer pour la réforme de la législation.

18Certains auteurs indiquent qu’en Europe et en Amérique latine, la mise en œuvre d’une approche basée sur les droits, en particulier l’intégration de la participation des enfants, est un thème à la mode et semble être devenue une condition d’obtention des financements [Cussiánovich, Figueroa, 2009 ; Liebel, Martínez Muñoz, 2009]. Ce n’est pas le cas au Mexique. La position du pays au niveau international [8], qui ne reflète pas les fortes inégalités présentes sur son territoire, contribue à expliquer la faiblesse des financements internationaux [Cruz García, Lucatello, 2009]. Les ONG locales ont donc principalement recours à des financements locaux. Selon une étude réalisée en 2009, 81 % des dons des fondations et des entreprises nationales ont été destinés à l’assistance en 2006 [García et al., 2009]. Les aides de l’État sont limitées et financent des services, à l’exception de l’Institut pour le développement social, qui dispose, dans le cadre du programme d’appui aux ONG, d’un appel d’offres spécifique pour les projets de protection des droits de l’enfant. L’orientation des bailleurs et le type de projets financés ont un impact sur le travail des organisations et sont un frein au développement de programmes dont l’objectif est la reconnaissance des enfants comme sujets de droit et leur participation active :

19

« Les financeurs n’ont que faire [du changement culturel] ; ce qui leur importe ce sont les services et non pas de miser sur les processus. La logique des bailleurs est très immédiate, alors que les processus sont au moins à moyen terme »

20

« Par exemple [ce bailleur], ce qui compte pour lui ce sont les rapports et la quantité, pas la qualité : sur 100 enfants, combien travaillaient ? Et combien travaillent encore… »

21

« C’est plus facile d’obtenir des fonds au niveau national quand tu es une institution d’assistance : combien d’enfants sont pris en charge ? Combien reçoivent à manger ? Tu donnes combien de bourses ? […] Il y a un environnement social hostile à tout ce qui a à voir avec les droits. Les fondations religieuses par exemple, elles n’ont pas de problème pour qu’on les appuie économiquement ».

22Plusieurs des ONG analysées mettent en œuvre des projets ponctuels, souvent quantifiables [9], qui répondent moins à leurs objectifs initiaux de réintégration sociale d’enfants marginalisés qu’aux appels d’offres des bailleurs. C’est souvent la personne responsable de la recherche de fonds qui formule les projets. Face aux faibles montants qu’elles reçoivent, les ONG tendent à cumuler un nombre important de financements et de dons en nature et fragmentent leur action en petits projets. B, par exemple, a 43 donateurs, principalement des banques et des fondations diverses, mais aussi, dans une moindre mesure la coopération internationale et des subventions de plusieurs institutions publiques. Comme celles d’autres pays d’Amérique latine, les ONG analysées concentrent leurs efforts pour atteindre des objectifs quantitatifs et justifier leurs dépenses [Cussiánovich, Márquez, 2002], ce qui empêche un travail à moyen terme avec les enfants et ne leur permet pas de prendre part à l’identification des problèmes qui les affectent.

23Le manque de fonds a aussi un impact sur la mise en œuvre de l’approche basée sur les droits. Les ONG interrogées indiquent, soit qu’elles manquent de fonds pour mettre en œuvre plus de projets et à plus long terme, soit qu’en raison des pressions qu’elles subissent pour réaliser les objectifs des projets, elles manquent de temps pour développer une réflexion sur leurs pratiques et une véritable méthodologie d’intervention :

24

« Le problème, c’est la dynamique même des projets : on fait le projet et on le présente très rapidement. On dépend des financements. […] [Il] n’y a pas de processus d’évaluation, de feedback : on ne s’arrête pas pour réfléchir tous ensemble, les réunions sont très rapides. Les actions ne sont pas programmées, elles manquent de clarté, et il y a un problème de communication, parce qu’il y a trop de choses à faire »

25Les projets sont souvent réalisés au détriment des employés parce que la plupart des financements, tant publics que privés, ne prennent pas en charge les salaires :

26

« Il y a suffisamment d’argent pour les projets qu’on met en œuvre, mais ce sont les salaires qui en prennent » ;

27

« Le manque de ressources financières se fait sentir à tous les plans, mais surtout au niveau des salaires des éducateurs ».

28Les salaires des éducateurs sont en effet nettement plus bas que ceux des personnels de coordination et de direction (autour de 5 000 pesos par mois, soit un peu moins de 300 euros, quand le personnel de direction gagne de 3 à 6 fois plus). À cela s’ajoutent, pour une grande partie des organisations, l’absence de prestations sociales et une charge importante de travail, car le nombre d’employés est insuffisant pour les tâches à accomplir. Les conditions précaires d’embauche peuvent donner lieu à une perte de motivation et à une rotation importante de la main-d’œuvre :

29

« Les ressources économiques limitent les activités ; le problème du salaire entraîne une baisse de motivation ; le personnel est insuffisant. »

30

« Le manque de financements et les bas salaires impliquent que les éducateurs tournent. […] La faible permanence des éducateurs provoque la rupture des processus mis en place à moyen terme avec les enfants. »

31

« [Le personnel] est toujours mal payé, alors tu formes des gens et ils s’en vont. »

32

« Un problème, c’est le manque de personnel pour la planification, l’évaluation et la participation dans des débats publics, parce que les gens [qualifiés] veulent être mieux payés ».

33Le problème de la formation et de la professionnalisation du personnel a un impact sur la qualité du travail réalisé avec les enfants d’autant plus fort que celui-ci ne repose pas sur une méthodologie d’intervention strictement pensée.

34Tout comme les éducateurs de rue évoqués par Pérez López et Arteaga Monroy dans le même contexte, les éducateurs qui travaillent dans les ONG étudiées ici ont dans leur majorité fait des études de sociologie, d’anthropologie ou de psychologie [2009, p. 893]. Les coordinateurs et les directeurs ont fait des études plus variées, allant de la communication à la médecine, en passant pour l’un d’entre eux par le commerce. Un seul a un diplôme de travail social et trois suivaient une formation en lien avec la pédagogie au moment où s’est déroulé l’entretien. Même si le rapport n’est pas toujours évident, la plupart considèrent que leur profession cadre avec leur formation universitaire. L’absence de formation initiale ne peut pas toujours être compensée par une formation sur le lieu de travail par manque de temps et de financements :

35

« Les éducateurs ne sont pas formés de façon adéquate, de façon générale, et pas seulement sur le thème des droits, surtout au début [de leur carrière]. »

36

« Je n’ai pas cherché à me former, à cause de la charge de travail et parce qu’il n’y a pas d’espace [dans l’organisation] pour que les éducateurs puissent apprendre. »

37

« Le problème, c’est que les sujets des formations sont définis par les bailleurs. Peu de ressources sont destinées à la formation du personnel. »

38Les étudiants en sciences sociales qui accomplissent leur stage de fin d’études dans les organisations A, B et C font office d’éducateurs. Le manque de formation n’est cependant pas identifié comme un problème par tous les responsables interrogés. La « conviction institutionnelle et personnelle » des éducateurs (directrice, C) et leur « engagement personnel » (directrice, E) sont déterminants dans la sélection du personnel. Comme l’indiquent Pérez López et Arteaga Monroy, « les organisations définissent le profil de l’éducateur ou de l’éducatrice en insistant sur les qualités humaines qu’ils doivent posséder et en mettant parfois au second plan leur formation professionnelle. » [2009, p. 894] Le lien entre les ressources financières et humaines et leur impact sur la qualité du travail effectué par les ONG est également décrit dans le contexte des organisations travaillant avec des enfants dans d’autres pays d’Amérique latine [Ferrer, Monje, Urzúa, 2005].

Mise en place de méthodologies participatives

39Bien qu’il existe des obstacles externes limitant la possibilité de mise en œuvre de l’approche basée sur les droits, leur impact doit être relativisé. La difficulté d’obtenir des fonds oriente seulement en partie le travail réalisé avec les enfants et la présence de ressources importantes n’implique nullement l’adoption automatique d’une telle approche, comme en témoignent certaines organisations internationales travaillant au Mexique, qui disposent de moyens importants, en général par le biais d’actions de parrainage. Il semble que les facteurs objectifs soient moins déterminants que des facteurs subjectifs ayant trait à l’intériorisation d’un discours et d’une autre vision de l’enfance, comme le montrent certaines des ONG étudiées. Certaines parviennent, au moins en partie, à contourner les obstacles auxquels elles sont confrontées pour intégrer une approche participative.

40Les organisations A, B et C revendiquent comme source d’inspiration de leurs actions la Convention relative aux droits de l’enfant tout en restant dans une optique d’aide à travers l’offre de services et la recherche de résultats quantifiables (combien d’enfants arrêtent de se droguer, abandonnent la rue comme lieu de vie, etc.) Elles revendiquent un lien avec l’éducation populaire théorisée par Paulo Freire et les organisations d’enfants travailleurs, qui n’existent pas au Mexique. La revendication de ces modèles et l’intégration d’un discours sur les droits n’impliquent pas toujours une modification des pratiques. La confusion entre l’offre de services et la mise en œuvre des droits, notamment économiques, sociaux et culturels que l’on peut observer dans ces organisations caractérise également le travail des ONG dans de nombreux contextes géographiques [Hart, Himes, Lansdown, 1998]. Pour les autres ONG de l’échantillon, la mise en œuvre des droits est l’objectif à atteindre à travers le renforcement de la capacité d’agir (empowerment) des enfants et le plaidoyer auprès des acteurs de la communauté et des institutions étatiques. Les centres de développement communautaire entrent dans cette catégorie, car leur objectif est avant tout le développement de la capacité d’agir des enfants et de leur communauté.

41Selon le type d’objectifs choisis par les organisations, la participation des enfants est soit un droit à promouvoir parmi d’autres, soit un élément central. En dépit de leur discours, les organisations qui ont une logique d’assistance ne mettent pas en place de réels mécanismes participatifs. Pour elles, l’enfant reste principalement un bénéficiaire de services. Les activités y sont prédéterminées par les objectifs d’assistance tandis que la participation ne fait pas non plus partie du processus d’évaluation des projets, du moins pas de façon systématique. Dans le meilleur des cas, des questionnaires sont remis aux enfants pour savoir ce qui leur a plu ou non dans les programmes. Ce type de pratique, présentée comme un exemple de la participation des enfants, n’implique pas la prise en compte de leur opinion lors de la programmation de nouveaux projets. Selon une coordinatrice de B « la construction des évaluations des projets a à voir avec des processus et des concepts trop compliqués pour les enfants » (ONG B). Ce discours, peu compatible avec une approche basée sur les droits, est loin d’être partagé par toutes les personnes interviewées, pour lesquelles l’absence de mécanismes de participation des enfants dans les évaluations est un point faible [10].

42La conception de la participation varie, mais elle est généralement définie comme le fait de prendre part aux activités. Une coordinatrice rapporte que : « [les enfants participent] à toutes sortes d’activités : ils mettent la table, lorsqu’ils font des travaux individuels ils s’entraident, quand ils font un travail de groupe ils donnent leur opinion… » (ONG J) La participation est également assimilée à la possibilité qu’ont les enfants de donner leur opinion sur le contenu des activités (choisir le thème lors des séances de dessin). Les activités proposées lors de la Journée de l’enfant fêtée dans la plupart des institutions au Mexique, nous ont été données comme exemple de participation par les organisations B et C. Ce jour-là, les enfants peuvent décider de ce qu’ils vont manger, des activités qu’ils vont réaliser ou du texte qu’ils vont écrire sur un thème de leur choix. L’accent mis sur l’espace de participation ouvert ce jour-là reflète le caractère très ponctuel et artificiel de la participation pour ces organisations et le peu d’attention accordée habituellement à l’avis des enfants sur les questions quotidiennes et plus fondamentalement, sur le cours des projets. La coordinatrice de B justifie ainsi l’absence de participation des enfants : « Ce n’est pas l’envie qui nous manque, mais la situation est très compliquée : le problème c’est que les enfants ne veulent rien faire, ou alors ils ne veulent que jouer. » On retrouve dans les ONG A, B et C, dont l’objectif est d’aider les enfants à travers une offre de services, l’idée que les adultes savent mieux que les enfants ce qui est bon pour eux.

43Lors d’ateliers organisés au sein de B et C, les enfants ont confirmé ne pas être habitués à des dynamiques participatives. Un tableau a été établi avec eux pour connaître leur opinion à propos des personnes de leur entourage qui les écoutent et les laissent le plus prendre des décisions. Seuls quelques enfants estiment que l’éducateur peut les écouter ; leur mère, d’autres enfants, ou encore leurs grands-parents leur accordent davantage d’attention. Ils rapportent également que l’éducateur ne les laisse pas prendre de décisions sur des questions quotidiennes. Les dessins qui les représentent auprès des éducateurs varient dans les deux organisations. Dans l’atelier de C, tant les filles que les garçons se sont représentés auprès de l’éducatrice, qui a la même taille qu’eux. Ils sourient et jouent à la balle ou ne font rien. Dans l’atelier de B, toutes les filles sauf une se sont représentées en train de sourire aux côtés de l’éducatrice, sans faire d’activité particulière. Plusieurs des dessins représentent des jardins verdoyants qui ont peu de rapport avec la réalité du lieu dans lequel se situe l’organisation. La plupart des garçons ont représenté un conflit entre eux et l’éducatrice, qui ne les laisse pas faire l’activité qu’ils veulent. Un questionnaire remis à l’issue des ateliers révèle que la majorité des enfants pensent qu’ils bénéficient des services de l’ONG parce que leurs parents l’ont décidé. Cela n’implique pas qu’ils n’en sont pas contents : pour beaucoup, c’est un lieu où ils peuvent s’amuser et apprendre. Seul un enfant indique qu’il fréquente l’organisation car il l’a décidé lui-même. Peu d’enfants sont conscients qu’ils prennent part aux activités de l’organisation parce qu’ils correspondent au profil des bénéficiaires, ce qui renforce l’idée que, bien qu’étant au centre des projets en tant que principal bénéficiaire, l’enfant a une place tout à fait marginale dans leur élaboration.

44Pour ces organisations, la participation des enfants est liée à la promotion de leur citoyenneté. Comme l’exprime un directeur : « [la participation des enfants dans la planification des projets] est un objectif stratégique [de l’organisation], par exemple à travers le thème de la citoyenneté des enfants, mais ce n’est pas un sujet qu’on travaille réellement. » (ONG B) De façon tout aussi marginale, la participation des enfants est promue par le biais d’assemblées, dont la qualité varie beaucoup selon qu’elles sont organisées dans la hâte pour répondre à un engagement contracté auprès d’un bailleur ou qu’elles sont pensées et planifiées, ce qui est rarement le cas. De par leur structure et leur cadre, les assemblées que nous avons pu observer sont liées à des contextes et à des moyens d’expression privilégiés par les adultes, même quand elles sont ponctuées d’activités ludiques et artistiques. La participation est dans la plupart des cas réservée à un nombre restreint d’enfants par organisation. Ce sont souvent les mêmes qui participent, choisis en fonction de leur capacité à « participer », c’est-à-dire à s’exprimer. Dans ce cadre, ils peuvent acquérir un vocabulaire lié aux droits de l’enfant et devenir de véritables professionnels de la « participation ». Le directeur de B explique que : « […] on dit aux enfants qu’ils ont des droits. Tout se traduit ici en termes de droits. Ceux qui sont ici depuis plus longtemps ont plus de connaissances et de vocabulaire que les nouveaux. Ceux qui participent [aux assemblées organisées par une autre institution] ont intériorisé davantage le thème » (ONG B). Enfin, les assemblées n’ont généralement pas de suivi et donc, pas d’impact. Les enfants que nous avons consultés ne les perçoivent pas comme des instruments de participation, mais comme une activité supplémentaire à laquelle ils prennent part par le biais de l’organisation. Pendant les ateliers, nous avons demandé aux enfants de représenter, au moyen d’une petite pièce de théâtre, ces assemblées de participation. Dans le premier atelier, les enfants nous ont dit ne pas identifier ce que sont les assemblées, bien que les membres du personnel nous aient parlé de leur participation à ce type de réunions. Dans le second atelier, quelques enfants savaient ce que sont les assemblées et l’un d’eux a expliqué : « les adultes n’arrêtent pas de parler et nous, on s’ennuie » (garçon, 10 ans, ONG B). Ils ont mis en scène des enfants silencieux face à un adulte déguisé en clown. Les programmes « formels » de participation, en particulier ces assemblées, ont été explicitement critiqués par le Comité des droits de l’enfant pour leur caractère artificiel [CDE, 2003 ; 2009]. En plus de n’apporter que peu de choses aux enfants, ces initiatives ponctuelles se font souvent au détriment de stratégies qui permettraient de renforcer leur participation dans leur environnement quotidien, y compris au sein des projets de développement [Hart, Himes, Lansdown, 1998].

45Dans le cas des organisations A, B et C, les enfants sont donc largement exclus de la participation à la vie de l’organisation et n’influencent pas le déroulement des projets. La participation y est comprise comme le fait de laisser, dans des circonstances et des conditions prédéterminées par les adultes, les enfants donner leur opinion sur un nombre limité de sujets, sans que ces opinions soient prises en compte. C’est bien la définition de la participation et ce qu’elle implique en termes de relations entre adultes et enfants qui est en question. Ici, la participation s’entend comme le fait de prendre part aux activités et éventuellement, de s’exprimer. Elle correspond à ce que Hart dénomme « les plus bas degrés la participation », qui vont de la manipulation à la participation symbolique (tokenism) et constituent un simulacre de participation [Hart, 1993].

46La participation réelle implique que les enfants puissent parler et prendre part aux décisions qui les concernent et donc, de reconnaître l’enfant comme acteur social à part entière, malgré le statut légal qui limite sa personnalité juridique. Sept des organisations étudiées (D à J) ont cette conception de la participation. À l’exception des centres de développement communautaire (I et J), elles n’offrent pas de services. Les activités qu’elles proposent aux enfants sont limitées dans le temps et prennent en général la forme d’ateliers élaborés et modifiés en fonction des problèmes identifiés, en partie, par les enfants eux-mêmes. Les centres I et J travaillent avec les enfants de façon plus constante et font participer à leurs activités les enfants et leurs communautés. Dans ces organisations, la participation est l’objectif fondamental. Selon leurs employés, il s’agit de « former des promoteurs […], de promouvoir la participation des enfants pour créer des acteurs de changement social » (éducatrice, G), de « donner une éducation alternative, intégrale aux enfants pour qu’ils puissent être sujets de changement » (directrice, I), de « favoriser la participation et la construction de la citoyenneté » (directrice, E) et de « former de jeunes leaders qui puissent transformer leurs vies et former à leur tour d’autres leaders » (directrice, F). La participation ne se limite pas au fait que les enfants puissent donner leur opinion, mais implique leur inclusion dans les processus de prise de décision. Ces organisations considèrent qu’en développant ses possibilités de participer dans leur cadre, elles permettent à l’enfant de gagner en autonomie et de développer sa capacité d’agir, ce qui a un impact dans les autres contextes dans lesquels il évolue, principalement la famille, l’école et parfois la communauté.

47D’après les entretiens réalisés, le développement d’outils critiques accroît la possibilité de participation citoyenne de l’enfant. Celui-ci prend conscience qu’il peut participer à la prise de décision sur des sujets l’intéressant, qu’il a des droits, et qu’il peut porter plainte quand on y porte atteinte :

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« [on] pourrait organiser des jeux pour les enfants dans la communauté, mais le jeu est utilisé comme un outil pour que les enfants identifient s’ils ont des espaces de jeux dans leur communauté, et pour qu’ils les obtiennent. À partir du moment où ils se perçoivent comme des sujets de droit, ils réfléchissent et ils s’organisent, en étant conscients de leurs droits. »

49L’exercice de la participation contribue à accroître l’autonomie des enfants, mais aussi leur responsabilité sociale. La participation est conçue comme un moyen et un objectif, au sens où elle permet l’exercice de la citoyenneté des enfants [Crowley, 1998 ; Hart, 1993]. En liant participation et exercice de la citoyenneté, les ONG contribuent indirectement à la réalisation de ce droit [O’Kane, 2003] sans tenter de se substituer à l’État [11]. Elles jouent un rôle crucial parce qu’elles aident les enfants à connaître leurs droits et parce qu’elles les accompagnent pour qu’ils puissent les revendiquer dans des espaces qui leur sont traditionnellement fermés. Malgré la spécificité des enfants et les réticences persistantes face à leur reconnaissance comme sujets de droits dits d’autonomie, tant au niveau pratique qu’au niveau théorique [Fanlo, 2009] –, leur participation ne se distingue pas de celle des adultes dans les projets de développement qui revendiquent une approche basée sur les droits [VeneKlasen et al., 2005].

50Ces organisations cherchent aussi à travailler avec les adultes qui sont proches des enfants. Il ne s’agit pas d’inclure les adultes dans les processus participatifs dans lesquels sont engagés les enfants, mais de chercher à changer la façon dont ils perçoivent les enfants et les relations qu’ils construisent ensemble. Pour certaines des personnes interrogées, il s’agit aussi de faire en sorte que la méthodologie employée avec les enfants puisse être reproduite par d’autres dans d’autres contextes, notamment par des institutions étatiques. Il s’agit là d’une réponse au caractère limité des interventions des organisations qui renvoie à l’idée que l’État est le principal garant des droits des enfants.

51Bien que l’exercice de la participation soit, pour ces sept ONG, explicitement lié à la Convention relative aux droits de l’enfant, elles revendiquent, à une exception près [12], avoir mis en œuvre des méthodes de participation des enfants avant l’adoption explicite d’une approche basée sur les droits. Pour les ONG F et G comme pour les centres I et J, cette démarche s’inspirait de l’éducation populaire théorisée par Paulo Freire [1990]. D, E et H revendiquent une méthode participative découlant d’un travail réalisé d’abord avec des adultes et reposant sur le développement de leur capacité à agir dans l’exercice de leur citoyenneté. Le discours sur les droits de l’enfant, intégré par la suite, peut avoir renforcé la dimension théorique de ce type de méthode, mais les processus participatifs n’ont pas fondamentalement changé. Il faut donc relativiser l’affirmation selon laquelle la participation est un thème qui a été mis à la mode à partir de l’adoption de la Convention. La définition polysémique du terme donne cependant lieu à des difficultés de compréhension et de mise en œuvre, comme en témoigne l’usage limité qu’en fait la première catégorie d’ONG enquêtées. L’analyse des autres organisations permet de constater que la mise en œuvre de projets participatifs ne se résume pas à l’adoption artificielle d’un concept.

52Comme on peut l’observer à travers les discours et les interventions, la reconnaissance de la possibilité qu’ont les enfants de participer au même titre que les adultes implique de concevoir l’enfant comme acteur social, et par conséquent une redéfinition des méthodes et objectifs des projets mis en œuvre par les ONG. L’obstacle principal à l’inclusion des enfants dans les projets demeure la présence d’une culture peu favorable à leur participation, dans laquelle l’enfant est représenté comme vulnérable et incapable de prendre des décisions. Cette représentation n’est pas propre au Mexique [CDE, 2009, § 135]. Reprenant un discours présent dans de nombreuses observations aux États parties de la Convention [Hodgkin, Newell, 2007], le Comité a exprimé, dans ses dernières observations à l’État mexicain sur la mise en œuvre du traité, sa préoccupation envers « la persistance […] d’attitudes traditionnelles qui, notamment, restreignent le droit des enfants à la participation et leur droit d’exprimer leurs opinions. » [2006b, § 27]. Les ONG n’offrent pas aux enfants un contexte réellement différent de ceux dans lesquels évoluent les enfants à Mexico, et qui se caractérisent par l’absence d’espaces de participation. Ce sujet a peu été étudié, mais une étude récente, qui aborde le thème de la participation des enfants dans la famille au Mexique dans des contextes socio-économiques variés montre le peu d’espace dont ils disposent pour s’exprimer et participer à la prise de décisions [Ramírez, 2013].

53Cette situation est liée au postulat de la dépendance fondamentale des enfants envers les adultes, qui dérive de la croyance que l’enfant est un incapable ou un être « pas encore capable », c’est-à-dire pas encore adulte [Verhellen, 2006]. La reconnaissance de sa capacité à exprimer ses opinions dès son plus jeune âge permet de réaliser que cette incapacité est relative et dépend surtout de la faculté d’écoute des adultes [Lansdown, 2005]. C’est pourquoi le droit international prône le passage d’une conception de l’enfance (y compris de la petite enfance) comme période de socialisation d’un être immature cheminant vers la condition d’adulte, à la reconnaissance des enfants comme membres actifs de leurs communautés et sociétés, avec leurs propres inquiétudes, intérêts et points de vue [CDE, 2006c] [13].

Conclusion

54Cette étude montre que la mise en œuvre d’approches participatives dépend en partie de facteurs externes comme le financement des projets, mais que l’obstacle principal, dans les ONG comme dans les autres domaines où évolue l’enfant, reste une conception partielle de la participation reposant sur la prévalence de relations verticales entre les adultes et les enfants qui définissent l’enfance comme dépendante et incapable de prendre des décisions sur les sujets qui l’intéressent. Lorsque la représentation de l’enfant comme « nécessiteux d’aide » prédomine, le discours des droits de l’enfant reste superficiel et n’implique pas de modifications fondamentales des pratiques des organisations. Du changement de cette conception dépend le fait que les projets qui proclament une approche participative ne soient pas seulement « les nouvelles versions d’un vieux paradigme » [Cussiánovich, Figueroa, 2009, p. 83] et qu’une place active soit accordée à l’enfant en leur sein.

55Le personnel des organisations qui mettent en œuvre une approche participative reconnaît que la conception de l’enfance pose problème dans les familles, les écoles et dans la société en général : « La culture paternaliste et autoritaire, et la culture de l’assistance, voilà le principal obstacle à la mise en œuvre d’une approche de droits […] » (directrice, D). C’est la raison pour laquelle les organisations qui ont une démarche participative cherchent aussi à travailler avec les adultes qui leur sont proches. Rares sont ceux, parmi les personnes interrogées, qui identifient les problèmes de représentation de l’enfant au sein même des institutions dans lesquelles elles travaillent. Le manque de formation du personnel est un problème de fond pour la mise en œuvre d’approches participatives parce qu’il est un obstacle au changement des représentations sociales sur l’enfance [Liebel, Martínez Muñoz, 2006]. Comme l’explique le Comité des droits de l’enfant, « [pour] faciliter effectivement la participation des enfants, les adultes ont besoin de se préparer, de posséder certaines compétences et de recevoir un appui, par exemple d’acquérir des aptitudes à l’écoute des enfants, au travail avec les enfants et à l’instauration d’une participation efficace des enfants eu égard à l’évolution de leurs capacités » [2009, § 134 (g)]. Les relations établies avec les enfants dans les projets qui intègrent leur participation comme méthode, et le développement de leur capacité d’agir comme objectif témoignent de l’assimilation de cette conception de l’enfance : l’enfant occupe une place active dans l’organisation, et cette place est aussi promue dans les autres contextes qui font partie de son quotidien.

56La participation des enfants implique que la relation qu’ils entretiennent avec le personnel des organisations soit fondée sur un schéma non autoritaire, laissant place au dialogue et à la négociation tant dans les décisions quotidiennes que dans l’élaboration des projets. Lorsque l’objectif à atteindre est prédéfini, et en grande partie quantifiable, les enfants ne participent pas aux prises de décision qui ont un impact sur leur vie quotidienne et sur le développement du projet ; ils participent, au mieux, dans le cadre d’espaces ponctuels et artificiels créés par les adultes. Dans les organisations dont l’objectif est le développement de la capacité d’agir des enfants, la fonction de l’éducateur est d’accompagner les enfants, de leur indiquer d’autres possibilités de relations que celles auxquelles ils ont été habitués et de leur donner la possibilité de participer au sein de l’organisation et dans d’autres contextes. Il s’agit d’essayer de provoquer des changements chez les interlocuteurs des enfants, au niveau microsocial (parents, professeurs, personnes de la communauté) et au niveau macro, en essayant d’influencer les processus législatifs et les politiques publiques. Le niveau de participation n’atteint cependant jamais celui des organisations dans lesquels les enfants sont protagonistes, comme les organisations d’enfants travailleurs [Bonnet, Schlemmer, 2009]. On assiste toutefois à la mise en œuvre de démarches participatives dans les organisations pour lesquelles le renforcement de la capacité des enfants est l’objectif fondamental et va de pair avec leur reconnaissance en tant qu’acteurs sociaux.