1 La République Démocratique du Congo (RDC) connaît une crise exceptionnellement profonde dont les racines sont lointaines et les dimensions multiples. Une littérature importante a accompagné les péripéties de cette longue décomposition postcoloniale. Les analyses et les interprétations sont bien-sûr différentes, voire divergentes (Peemans, 1997 et 1998), mais elles semblent toutes concourir à en faire un idéaltype précoce. Le régime mobutiste du Mouvement populaire de révolution (1965-1997) fut une illustration incomparable du régime patrimonialiste, aussi bien sur le plan quantitatif que qualitatif (Young and Turner, 1985). Dès la première moitié de la décennie 1980, s’affiche la faillite du modèle économique « zaïrianisé » construit sur la rente minière et l’endettement. S’ensuit la montée d’une informalisation générale de l’économie que traduisent les phénomènes de contraction drastique du salariat urbain, de pauvreté croissante et de rupture du contrôle économique (Mac Gaffey, 1991). Le pays est placé sous ajustement structurel dès 1982 avant que l’économie soit définitivement désarticulée par les pillages populaires et les « expulsions ethniques » de la première moitié des années 1990. Le dernier moment de cette conjonction tragique est contemporain, depuis le nouveau millénaire, d’une pacification/transition démocratique sous tutelle internationale. Le pays se reconnecte progressivement aux flux de l’investissement international (principalement minier) (Lemarchand, 2003). Dans ce contexte de « semi-tutelle internationale » (de Villers, 2009), on observe une renégociation de la dette publique, une reprise de la coopération internationale orientée vers la réduction de la pauvreté, un appui militaire et politique à la pacification et un soutien massif à l’organisation des élections et aux réformes visant la reconstruction de l’administration (Trefon, 2009 ; Kabamba et Zacharie 2009).

2 Dans le secteur éducatif, la crise s’est manifestée dès le début des années 1980. Jusqu’à cette époque, l’État postcolonial avait poursuivi et amplifié l’investissement scolaire colonial tardif mais très significatif des années 1955-1960 (Boyle, 1995), le budget du MEPSP (Ministère de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel) représentait près de 25 % des dépenses publiques globales. Dans le cadre du programme d’ajustement structurel (1982-1987), imposé par les institutions financières internationales au Zaïre, le budget de l’État consacré à l’éducation a connu une chute historique, passant de 159 $ en 1982 à 23 $ par élève en 1987 ; le salaire réel des enseignants est passé de 68 $ à 27 $ et leur nombre a été comprimé fortement pendant la même période. En fait, le nombre d’enseignants payés par l’État a diminué de manière systématique à partir de 1982, passant de 64 % (1982) à 31 % en 2006, atteignant un minimum vers 2001. C’est en effet au tournant du millénaire que le système scolaire a touché le fond : le poids du budget de l’éducation qui avait diminué de 25 % à 7 % dans les années 1980 est réduit à 2-3 % à la fin des années 1990 [1] ; le salaire moyen descend à 12,90 $ en 2002. De l’investissement de 159 $ par élève en 1982, il ne reste que 7 $ en 2006. La capacité effective du MEPSP à intervenir dans le secteur éducatif est donc quasi-nulle et on note une disparition presque totale des dépenses en capital et des dépenses non-salariales.

3 Pourtant, l’école et plus généralement le champ scolaire ont survécu au cœur de la société et d’un État souvent décrit comme « failli ». Les effectifs de l’éducation primaire ne se sont pas effondrés ; les chiffres absolus en primaire ont au contraire doublé de 1987 à 2006, passant approximativement de 4 millions à 8 millions. La force et la constance de la demande de scolarisation visibles dans la capacité des parents à payer sont d’autant plus remarquables que les conditions matérielles et pédagogiques sont très dégradées et corrompues. La performance éducative est hautement mise en question. En contraste avec le sentiment général d’abandon qui prévaut dans la société, on observe la création incessante de nouvelles écoles (pas seulement des écoles privées), le développement de l’appareil administratif scolaire et la permanence d’un débat public relatif à l’école.

4 Dans ce texte, nous avançons qu’un tel champ scolaire  [2] ne peut être uniquement décrit à travers sa vénalité, certes, impressionnante et qu’il ne peut être uniquement analysé comme une forme endogène de privatisation plus ou moins perverse. Dans la première partie, nous appréhendons l’enseignement primaire de la RDC et son organisation dans la longue période afin de souligner le poids d’un modèle éducatif historique très particulier. Dans un second temps, nous tentons de mettre en lumière les principaux arrangements qui sous-tendent cette pérennité d’un dispositif scolaire à l’échelle nationale et les évolutions récentes de ces arrangements. Dans cette perspective, nous mettons en relief l’approfondissement contemporain de son caractère fondamentalement hybride (entre bien privé, associatif et bien public) et les relations complexes qu’il dévoile entre un processus apparent de « privatisation interne », de marchandisation de l’éducation scolaire et d’entretien d’une bureaucratie scolaire publique. Enfin, la troisième partie est consacrée à la reconstruction du secteur éducatif à travers les soutiens extérieurs et les mises en œuvre de politiques de réduction des frais scolaires. Par là, nous éclairerons l’hybridité du système éducatif à la lumière de la résilience qu’il oppose aux tentatives de réformes et aux appuis dont il fait l’objet depuis peu. Les deux dernières sections du texte s’appuient sur les résultats d’une recherche collective à orientation qualitative. Cette démarche a mis en œuvre des enquêtes de terrain de type socio-anthropologique intensives à la fois sur des sites urbains à Kinshasa, à Kikwit, Bandundu  [3] et à Lubumbashi et sur des sites plus ruraux, situés à l’intérieur des provinces de l’Équateur, du Bandundu, du Katanga et des deux Kasai  [4]. Des enquêtes socio-anthropologiques ont été réalisées auprès des acteurs de l’école (enseignants, directeurs, parents), des différents niveaux et organes de l’administration scolaire et des coordinations confessionnelles, les promoteurs scolaires privés ainsi qu’auprès des intervenants internationaux.

Un héritage colonial singulier et durable

5 Comprendre la singularité du système scolaire congolais suppose d’analyser son origine et sa construction socio-historique. Ce détour par l’histoire permet de faire référence aux enjeux de pouvoir structurés autour de l’école, soit à ce que nous appelons le « champ scolaire ». Analyser la construction du champ scolaire équivaut ici à identifier les acteurs, les logiques, les objets et les stratégies qui ont donné une dimension sociétale et politique, dynamique et polémique à la question scolaire dès l’État Indépendant du Congo, et surtout depuis 1908, lorsque l’EIC est cédé par Léopold II à la Belgique.

6 La définition de l’éducation comme bien public, relevant exclusivement de l’État est profondément étrangère à la constitution politique de la Belgique et donc à l’héritage congolais. En effet, la Belgique comme société nationale ne s’est pas élaborée sur le principe d’un État centralisé. Elle compte parmi les démocraties que Lijphart a conceptualisées sous le terme de « consociatives » (Lijphart, 1977). À ce titre elle repose sur un « accord fondamental entre deux communautés (catholique et anticléricale) qui n’ont accepté de vivre ensemble qu’à la condition de se voir accorder un certain nombre de libertés (notamment pour organiser leur vie collective) » et que soit reconnue et préservée leur autonomie (Mangez, 2009, p. 39). Ceci se traduit en outre par « le financement par les pouvoirs publics des activités organisées par ces collectifs lorsqu’elles sont considérées d’utilité publique (selon le principe de la liberté subsidiée) » (Mangez, 2009, p. 39). Ces manières de faire vont de pair avec des logiques de compromis selon lesquelles on ne tranche pas en faveur de l’une ou l’autre option, mais on assemble des idées et des positions parfois très opposées (Mangez, 2009). Ces principes de l’autonomie et du compromis se retrouvent dans la mise en place du système éducatif en RDC. Au Congo belge, une collaboration étroite s’est installée entre l’État colonial et l’Église coloniale qui monopolisait presque l’ensemble d’un champ éducatif strictement dual (Européens versus indigènes). Cette collaboration n’a été remise en cause à qu’à partir de la moitié des années 1950, à la faveur d’une offensive libérale en métropole. Celle-ci initie un enseignement dont le statut correspondait au statut d’école de l’État en Belgique et elle met en marche une « métropolisation » de l’enseignement destiné aux indigènes. Cette métropolisation sera significative mais limitée dans sa portée. Ces évolutions tardives ne renverseront pas la domination catholique et ne remettront pas en cause le système de conventionnement public des Églises.

7 Dans l’État Indépendant du Congo (EIC), dont le souverain était Léopold II, ce sont surtout les missions catholiques qui ont bénéficié de l’« autorisation spéciale » élargissant la tutelle des pupilles de l’État  [5] aux associations religieuses (Tshimanga, 2001). En fonction du jeu complexe des alliances internationales et des soutiens indispensables en Belgique, Léopold II qui a reçu des prêts du Parlement belge, joue clairement la « nationalisation de l’œuvre » au niveau scientifique et éducatif (Poncelet, 2008). Il accentue les privilèges des missions catholiques, et plus nettement encore ceux des missions catholiques belges, en établissant des subventions de manière plus systématique (Tshimanga, 2001). La convention de 1906 entre le Saint siège et l’EIC met en place la base du développement scolaire catholique en liant l’octroi de terres (« à titre gratuit et en propriété perpétuelle »), un revenu aux missionnaires et la fondation d’écoles par les missions catholiques. Les quelques écoles publiques fondées sous l’EIC et dirigées alors par des personnels laïcs, sont toutes transférées, dès 1908, à des congrégations enseignantes belges. S’installe ainsi la formule de « l’enseignement officiel au Congo belge » : les religieux-enseignants y sont considérés comme des instituteurs par l’État qui assume toutes les charges scolaires. Alphabétisation, évangélisation et civilisation ne font qu’un.

8 Le régime de subventions est entièrement formalisé dans les années 1920, moment où l’essentiel de l’institution scolaire et du champ de l’éducation [6] se construit et se joue désormais dans le secteur d’enseignement « libre subventionné » mis en place par les « missions catholiques nationales ». Seules ces missions sont en mesure de participer à la création des écoles dans ce secteur et reçoivent des concessions foncières et des subsides des pouvoirs publics en contrepartie du respect d’un cahier des charges minimum. Les écoles libres, catholiques et subventionnées étaient pleinement considérées comme relevant du domaine public par le gouvernement colonial alors que l’administration publique n’y exerçait qu’un contrôle lointain. Jusqu’à la fin des années 1940, leur autonomie est en effet très grande : elles gèrent et inspectent leurs propres écoles, aucun diplôme et qualification spécifiques ne sont exigés aux missionnaires pour l’enseignement, aux prêtres pour l’inspection (Markowitz, 1974). Leur développement est impressionnant : les écoles de missions sont au nombre de 518 en 1908, elles sont plus de 2000 en 1922 pour 60000 élèves. Elles sont près de 18000 à la veille de la seconde guerre mondiale dont 4600 écoles subventionnées. Malgré un mécanisme très souple de conventionnement (pour les missions nationales catholiques), la grande majorité des écoles coloniales était néanmoins des écoles libres non subsidiées, catholiques belges majoritairement, mais aussi non belges et/ou non catholiques dont l’importance décroît.

9 Un pareil développement de l’enseignement missionnaire reposait sur une connivence étroite et systématique entre les Missionnaires et l’administration civile qui n’était pourtant pas entièrement catholique. Cette connivence que la terminologie officielle retient comme « collaboration » est profondément inscrite dans l’administration territoriale, forme congolaise du despotisme décentralisé lui-même constitutif du gouvernement indirect (Mamdani, 2004) dans sa forme concessionnaire. À la fin des années 1950, cette école longtemps strictement primaire-professionnelle, où seule une minorité d’enfants atteignait le diplôme, scolarisait pourtant des proportions d’enfants de 3 à 5 fois supérieures à celles qui prévalaient dans les colonies françaises. La question du contrôle de l’appareil scolaire a été ici stratégique et capitale de deux points de vue. « Les missions catholiques assumèrent donc entièrement la philosophie de la colonisation où se circonscrit l’importance de l’école au Congo belge... » (Busugutsala, 1997, p. 41). Cette « collusion » a été aussi une négociation permanente dont les stabilisations temporaires ne doivent pas cacher les « crises » très dramatisées (Boyle, 1995).

10 Dans la guerre scolaire (1954-1955), tandis que d’aucuns dénoncent un État colonial théocratique, l’enseignement catholique négocie efficacement la relativisation de son hégémonie absolue. Il adopte une posture coordonnée et menaçante à l’égard de l’offensive anticléricale menée par les libéraux et les socialistes métropolitains. Il apprend à surmonter ses divisions en créant en outre le Bureau de l’Enseignement Catholique interlocuteur du gouvernement et « quasi ministère de l’éducation nationale » jusqu’aujourd’hui. Tandis que l’église catholique accélère l’africanisation des clercs, elle adopte une double vocation qui, pour paraître contradictoire, sera néanmoins constante, celle d’être le principal acteur organisé de l’enseignement public, voire d’en apparaître comme le garant, tout en étant le challenger (contre-pouvoir) de l’État comme pouvoir organisateur.

11 Pour les premiers évêques congolais et leurs conseillers, l’éducation scolaire devait certes être unifiée et former un enseignement national, mais ce ne pouvait être qu’à travers une « conception pluraliste de l’éducation » au sein de laquelle les différentes parties collaborent sans renoncer à leur autonomie respective (Busugutsala, 1997, p. 145). La constitution de 1964 consacre la liberté d’enseignement et le pluralisme scolaire dans le secteur subventionné comme dans le secteur non subventionné. Elle reconnaît le libre choix des parents et affirme le rôle de supervision de l’État. Au-delà de l’uniformisation du programme et d’une inspection officielle, l’enseignement catholique, et protestant mais dans une moindre mesure, est largement reconnu et subventionné par l’État, y compris la prise en charge des salaires des enseignants.

12 La seconde guerre scolaire, postcoloniale celle-là, est ouverte à l’initiative du régime MPR (Mouvement Populaire de la Révolution) qui décréta en 1971 l’étatisation complète de l’éducation et la nationalisation des équipements scolaires. Laïcité de l’État et Authenticité sont proclamées. L’enseignement décrété national au début des années 1960 (75 à 80 % des effectifs dans le secteur catholique) doit être déconfessionnalisé ! Les réseaux doivent être dissous. S’estimant menacée de « MPRisation », l’Église catholique refuse la collaboration de ses personnels. En 1977, le régime cède et restitue les écoles aux Églises. De nouvelles conventions distinctes sont passées entre l’État et quatre « Églises » (incluant les cultes islamiques et kimbanguistes). Elles confirment que le pouvoir organisateur et responsable unique de l’enseignement est l’État qui confie aux Églises « la gestion de leurs écoles ». L’enseignement primaire congolais sera donc composé désormais de deux secteurs, le secteur public et le secteur privé. L’enseignement public national dont le pouvoir organisateur est l’État, s’appuiera sur cinq « réseaux », l’un géré par l’État lui-même, les quatre autres, dits « conventionnés », qui ont une origine religieuse, seront gérés par des Églises. Mais les bases de la collaboration sont définitivement rompues, menacées par les ambigüités et zones d’ombre des conventions dans tous les domaines : inspection, propriété et statut des enseignants. En l’absence d’une loi sanctionnant les termes des conventions, la confiance s’effiloche. Les pratiques comblent les lacunes juridiques jusqu’à aujourd’hui, car la loi qui n’interviendra que 10 ans plus tard, en 1986, ne règle rien. Sa particularité est plutôt d’ouvrir le champ scolaire à l’initiative privée (Wamu Oyatambwe, 1997). Les finances publiques sont alors déliquescentes, l’État ne tarde pas à être mis sous tutelle et sous ajustement structurel. L’incapacité de poursuivre la rémunération des enseignants se révèle rapidement durable et met à mal définitivement les ambitions de l’État. En 1992, suite à une grève illimitée des enseignants non payés, la Conférence épiscopale du Zaïre et l’Association nationale des parents d’élèves (ANAPE) entérinent la prise en charge des enseignants par les parents dans le réseau catholique sous forme d’une « prime de motivation ». La formule s’installe, prolifère et s’institutionnalise dans l’ensemble des réseaux jusqu’aujourd’hui. Durant ce quart de siècle d’apparente confusion, d’absence ou d’indigence du financement public, de libéralisation et de négociation du contrôle public, le champ scolaire congolais adopte les traits caractéristiques d’une régulation polycentrique, négociée, opaque et instable à travers laquelle sont scolarisés plus de 8 millions d’enfants.

La résilience d’un système éducatif hybride

13 Cette seconde section vise à analyser les principaux arrangements qui sous-tendent la pérennité du dispositif scolaire congolais à l’échelle nationale et les évolutions récentes de ces arrangements. Cette analyse mettra au jour une dialectique surprenante entre un processus d’apparente privatisation interne du système public, des phénomènes de marchandisation du scolaire et l’extension d’un appareil administratif.

14 Depuis le début des années 1990, s’est institutionnalisé un système palliatif mais durable, mobile et complexe dont le coût – largement consacré aux rémunérations des enseignants – est supporté de manière considérable par les parents. D’après une enquête budgétaire récente (2005) qui aspire à être représentative pour tout le territoire, les ménages paient chaque année en moyenne environ 25 $ pour tous les frais scolaires. Même si il existe de grandes disparités géographiques, cette enquête permet d’affirmer que les ménages ont pu compenser la diminution du budget consacré à l’éducation par l’État à partir de 1982. Sur la base des budgets ménagers, on peut estimer en effet que les ménages investissent davantage que l’État dans les services de l’éducation, y compris dans les écoles primaires.

15 Bien que le cadre général soit défini (jusqu’à aujourd’hui) par le ministère de l’EPSP au niveau national, les provinces ont une position clé dans la fixation des frais scolaires puisque ce sont les gouverneurs des provinces qui sont (en principe) tenus de fixer ces frais « en une nomenclature unique »  [7]. Mais les provinces ne se réfèrent que partiellement au cadre national et ajoutent parfois, lors de réunions, des frais supplémentaires, donc illégaux. Pour leur part, les gestionnaires des réseaux conventionnés ajoutent également d’autres frais dans leurs circulaires. Enfin, il arrive que les écoles déterminent des frais propres. C’est en principe, à ce niveau local que sont fixés les « frais de motivation » des enseignants et les « frais d’intervention ponctuelle » (FIP), soit ce qui alimentera les salaires des enseignants dits « non mécanisés »  [8] ou des compléments de salaire des enseignants « mécanisés » sous l’appellation courante de « prime ». Les enseignants jouent à ce niveau un rôle clé dans la détermination des frais scolaires. C’est à l’occasion de l’assemblée générale de rentrée où ont lieu des négociations avec la direction, le comité de gestion (COGES), le comité de parents (CP), les enseignants et les autres parents, qu’est établi un montant pour la prime de motivation dont les parents doivent s’acquitter avant une échéance déterminée. Pour les parents scolarisés et qui, au prix de maints efforts, disposent de ressources, la prime est la garantie d’un enseignement acceptable ou plutôt, elle assure que les enseignants fassent leur travail. Pour les familles pauvres, soit une majorité d’usagers, la prime est sans cesse objet de négociations, de choix (scolariser un enfant plutôt qu’un autre), de tractations avec les directeurs. Nos enquêtes révèlent tout un éventail de difficultés et de stratégies mises en œuvre pour récupérer l’argent auprès des parents. Les enfants sont par exemple périodiquement renvoyés à la maison (« chasse des élèves ») jusqu’au paiement de frais, ce qui explique le très fort taux d’abandon en cours d’année. Fixer des frais n’assure donc nullement que ceux-ci seront automatiquement perçus. Néanmoins, les « frais de motivation » constituent jusqu’à trois quarts des frais scolaires et avec les frais de fonctionnement plus de 90 %.

16 Ce mécanisme de financement de l’éducation publique par les familles irrigue l’ensemble des acteurs bien au-delà de l’école proprement dite. Nous avons pu estimer ainsi qu’environ un tiers des frais scolaires était « ventilé » vers « l’administration ». Les contributions des parents alimentent les administrations scolaires aux niveaux local (Sous-Proved), provincial (Proved et Inspool) et national (MEPSP dont le service de contrôle et de la paie des enseignants, le SECOPE). Dans le secteur public conventionné, les contributions alimentent aussi les bureaux de coordination voire les institutions religieuses elles-mêmes. Par ailleurs, nonobstant la contraction radicale du budget de l’éducation, les réformes n’ont pas manqué depuis trois décennies et ont fait apparaître de nombreux nouveaux services : le SECOPE, (1985), les Assises Promoscolaires (1990), la PRS, Direction des Pensions et Rentes de Survie (1991), le TENAFEP (Test National de Fin d’Études Primaires 1996), le SERNIE, le Service National d’Identification des Élèves, d’impression et de livraison des pièces scolaires (2004), la subdivision des provinces en provinces éducationnelles (2004), création des ministères provinciaux avec la décentralisation. Toutes ces réformes créent des nouveaux besoins en personnel, bâtiments, etc., et donnent le sentiment d’une spirale bureaucratique autodynamique produisant sans cesse de nouvelles niches de rentes exploitées par des institutions très rapidement admises comme des « ayant droit » dans la négociation des ressources. Le financement de tous ces services se fait en partie par l’État qui est censé prendre en charge le personnel dont une partie est inscrite sur sa liste de paie (mécanisation), mais aussi, nécessairement, et en grande partie, par les contributions des parents.

17 Le système de financement par les usagers repose sur un mécanisme officiel de ventilation qui permet la répartition aux différents échelons du système des pourcentages de différents frais repris dans une nomenclature complexe et mobile (Dendura et Verhaghe, 2007, p. 8). Les recettes perçues à l’école sont ainsi redistribuées « selon des circuits hiérarchiques stricts » [ibid.]. Ainsi, au Katanga, l’arrêté ministériel pour l’année scolaire 2008-2009 fixe les frais du primaire par élève, à 50 francs congolais (fc)/an pour le minerval, 100 fc/an pour l’assurance, 250 fc/an pour les imprimés, 600 fc/trimestre pour les frais administratifs et un plafond de 3000 fc/mois pour les frais de motivation qui peut être négocié lors d’une Assemblée Générale à l’école. Dans le réseau officiel du secteur public, ces frais administratifs sont ventilés de la façon suivante : 50 % pour l’école (300 fc/ élève/trimestre) ; 9,11 % pour la division provinciale (68,28 fc/élève/trimestre) ; 4,55 % pour l’inspection provinciale (27,30 fc/élève/trimestre) ; 25 % pour la sous-division (150 fc/élève/trimestre) ; 6,8 % pour l’inspection locale (40,8 fc/élève/ trimestre) et enfin 2,27 % pour l’association des parents (APE). Le faible pourcentage réservé à l’école montre clairement la répartition disproportionnée des fonds et l’influence exercée par les gestionnaires. 10 % des Frais d’appoint (FRAP, nouvelle dénomination des frais de motivation apparue depuis la proclamation de la gratuité) remontent dans les circuits administratifs (2,5 % pour le Proved, 1,5 % pour l’IPP, 0,5 % pour le SECOPE, 5,5 % pour la sous-division, 0,25 % pour l’Inspool). Dans les réseaux conventionnés du secteur public, le nombre d’acteurs hiérarchiques intéressés est encore plus grand, les frais administratifs (toujours 600 fc/trimestre) sont alors partagés de la façon suivante : 50 % vont à l’école, 24 % à la coordination communautaire, 11 % à la coordination provinciale, 1,5 % à la coordination nationale, 2,2 % à l’APE, 3,75 % au PROVED (Division), 2,75 % à l’IPP, 1 % au SECOPE, 1,30 % à la sous-division et 2,5 % à l’« Inspool » (Inspection). D’autres frais, légaux ou illégaux (c’est-à-dire non prévus par l’arrêté) sont imposés en cours d’année à différents niveaux. Ainsi, au niveau national sont fixés les frais d’examen d’État et au niveau provincial les frais de test de fin d’année primaire. Aux échelons inférieurs du système, apparaissent des frais illégaux : le niveau de la coordination confessionnelle peut solliciter une contribution pour l’accueil de l’Archevêque, pour la construction d’un monument ; les directeurs d’école peuvent réclamer des frais d’intervention ponctuelle pour rénover un toit, etc. Toutes les sommes récoltées auprès des familles sont ventilées vers le haut par des « enveloppes » et des déplacements personnalisés. La soustraction de quelques billets dans les « liasses » est partout dénoncée.

18 Symétriquement au flux d’argent ascendant, le dispositif exerce une pression en cascade qui aboutit in fine au niveau des usagers. Afin de recouvrer les frais, les chefs d’établissement, organisent mensuellement voire hebdomadairement l’exclusion temporaire des enfants débiteurs. Ils surveillent la perception des frais lorsqu’elle est déléguée aux professeurs dans les classes, tiennent des cahiers de compte et gèrent les flux d’argent, de personnels et de « visiteurs assis », notamment les inspecteurs. Notre première hypothèse de travail qui soulignait l’autonomie des directeurs, devenus de petits patrons indépendants, s’est rapidement heurtée au poids considérable et redoublé qu’exercent sur eux les administrations et coordinations de réseaux.

19 Les principales organisations confessionnelles qui, dans un flou juridique persistant, « gèrent » trois quarts du secteur public depuis 1977, disposent de leurs propres services de gestion appelés « coordinations » sous-provinciales ou provinciales. Ils comptent eux aussi différents services : comptabilité, gestion du personnel et soutien pédagogique (inspection non officielle). Le personnel des différents bureaux confessionnels de coordinations a un statut « d’enseignant assis » et est aussi payé par l’État et plus spécifiquement via le SECOPE (du moins l’enseignant « mécanisé »). Il reçoit aussi des « pourcentages » des frais de scolarité ventilés, en outre via la comptabilisation de postes « d’enseignants assis » dans le calcul de ces frais au niveau des établissements.

20 Disposant de marges de manœuvres (éventuellement à l’insu des parents ou des enseignants), les directeurs du secteur public sont largement accaparés par la gestion des ressources et des « enveloppes »  [9]. Ils sont mis sous pression permanente par les bureaux gestionnaires qui envoient des émissaires dans les écoles pour recouvrer directement la part des frais qui leur est due. Outre les sanctions administratives à l’encontre d’enseignants et de directeurs, les rétentions sur les flux descendants de salaires ou de redistributions fournissent encore aux administrations et coordinations d’autres moyens de pression sur les CG, les directeurs et in fine sur les parents. Redoutés voir haïs par les parents, les directeurs peuvent être blâmés, suspendus, mutés, voire démis par leurs administrations. Dans les réseaux conventionnés, leur sort est scellé par des négociations entre les bureaux des administrations publiques et les coordinations confessionnelles. Le directeur rend incontestablement davantage de comptes aux administrations et coordinations qu’aux CG et Copa/CP.

21 Si l’analyse des arrangements actuels du système permet d’affirmer que ce dernier est polycentrique avec différents niveaux de décision dotés d’une autonomie relative, il n’en reste pas moins que la clé de voûte du système est clairement située aux niveaux administratif provincial et sous-provincial où siègent les « bureaux ». À travers eux, le Ministère de l’Éducation primaire, professionnel et secondaire gère directement les écoles non conventionnées (parfois appelées écoles officielles selon la terminologie coloniale), assurent la tutelle du pouvoir organisateur (l’État) dans les écoles conventionnées, tout en contrôlant le développement de l’enseignement privé (via l’agrément, la participation aux tests). Les bureaux abritent différents services techniques (statistiques, personnel, pédagogique, etc.) et le SECOPE, service connexe et partiellement autonome qui renvoie à une hiérarchie propre au niveau national. Enfin, l’Inspection provinciale dispose aussi d’une autonomie formelle relative. Les enseignants sont les seuls fonctionnaires dont le statut (paie et évaluation) ne relève donc pas du Ministère de la fonction publique, mais d’une organisation ad-hoc dépendante du MEPSP sans être intégrée dans l’administration scolaire. Le service de l’inspection provinciale (Inspool) est financé aussi en partie par des pourcentages fixés sur le frais scolaires. Il est théoriquement un élément clé du contrôle public de l’enseignement, mais la fonction semble largement privatisée par les inspecteurs et son exercice négocié in situ lors des visites aux établissements.

22 Au-delà des institutions islamiques et kimbanguistes (5 % à 6 % des effectifs) le secteur conventionné, où les écoles catholiques ont subi une forte concurrence des initiatives protestantes, s’ouvre depuis peu à de nouvelles tendances religieuses : un « mandat de gestion » avec 15 nouvelles Églises vient en effet d’être signé récemment. On découvre ici une nouvelle zone d’exploitation off shore des zones d’ombre règlementaires et de créativité normative des administrations. Loin d’offrir un contre-modèle de régulation par la qualité, le développement du secteur privé proprement dit depuis 1986 qui, sauf rares exceptions urbaines, ne concerne pas les publics quelque peu nantis, fonctionne dans une large mesure comme une sous-concession organisée par l’administration scolaire dont il soutient le pouvoir officiel et officieux. Les coordinations provinciales confessionnelles (dont le champ de pouvoir est limité par les conventions entre l’État et ces confessions) ne sont pas étrangères, dans les faits, au secteur privé  [10]. En fait de nombreuses initiatives privées sont (ou se découvrent) d’inspiration religieuse ou mobilisent (grâce à la double vacation) des enseignants rémunérés dans le secteur conventionné. En 1986, 3,8 % des élèves étaient inscrits dans des écoles privées (BM 2005, p. 50). Ils seraient 10 % en 2008 [11]. Les écoles privées gérées principalement par leur promoteur n’ont droit à aucun subside et bénéficient d’une certaine autonomie, notamment dans la fixation des frais. Elles restent cependant « contrôlées » par l’État qui délivre un certificat d’agréation attestant de la conformité à certaines normes (locaux adéquats, suivi du programme national, etc.). L’agréation par l’État permet aux élèves finalistes du primaire et du secondaire de se présenter au test provincial dont la réussite est imposée à tous pour entrer en secondaire. Les promoteurs d’écoles privées tentent systématiquement d’obtenir une reconnaissance des pouvoirs publics et offrent ainsi un vaste champ d’intervention aux administrations scolaires.

23 Ces différents éléments convergent pour faire du « complexe administratif » provincial et sous-provincial formé des bureaux du MEPSP et de ceux des coordinations confessionnelles la clé de voûte du dispositif où se construit et se négocie une référence à la nature publique du fait scolaire. Ce lieu se situe plus précisément encore dans les échanges et négociations formels ou informels entre les administrations publiques et coordinations confessionnelles (principalement la coordination catholique la mieux organisée). Les représentations des syndicats et COPA/CP existent à ce niveau, mais semblent agir sans réel mandat des organes de base dans les écoles dont elles sont parfois complètement coupées. Les mesures prises par des acteurs de la société civile (Église catholique et APE) pour « mettre l’État devant ses responsabilités » (une formule rhétorique généralisée) ont ainsi permis la survie du secteur le plus important de la fonction publique dans un État réputé « failli ». Cette « réinvention » négociée d’une administration par les acteurs du champ scolaire sur base de la gestion des frais scolaires est peu congruente avec l’image de l’État absent ou « failli ». Le recours au paiement direct des services publics par les usagers et même le développement d’un secteur scolaire privé semblent donc plutôt concourir à fonder une nouvelle formule de concession cogérée d’un bien hybride de longue date.

La reconstruction d’une école « en ruines » et la résilience du champ scolaire

24 S’il offre l’image d’un insondable empilement réglementaire agrémenté de grèves, de réformes inabouties et surtout d’une suspicion généralisée de fraude et d’escroquerie, le champ scolaire congolais fait cependant preuve d’une résilience remarquable à toute réforme et intervention extérieure. Cette troisième section est consacrée à l’analyse de tentatives de réformes et d’innovations qui touchent forcément à la question financière. Celles-ci sont le fait tant des acteurs internationaux de l’aide, du gouvernement national que de provinces particulières ou de réseaux spécifiques.

Conclusion : l’école hybride ou le maintien périlleux d’un minimum d’espace public

35 Loin d’une décomposition, le champ scolaire s’étend donc, reste au cœur de la société congolaise et fait survivre l’école. Il connaît des conflits, des grèves, des arbitrages, de violentes dénonciations, polémiques et des logiques de justification qui traduisent bien plus qu’un simple détournement généralisé dont seraient entièrement dupes des usagers désespérés et crédules. Loin de constituer un marché, le champ scolaire est donc traversé par des rapports de force où les usagers négocient et parfois obtiennent gain de cause, où les Évêques, à l’instar des Gouverneurs, sont désavoués par les syndicats ou les directeurs de leur réseau.

36 L’approfondissement contemporain du caractère historique hybride du champ scolaire, qui  [14], témoigne d’un minimum d’espace public, non au sens d’Habermas, mais au sens où les acteurs du champ éducatif ne peuvent faire radicalement l’économie d’une définition comme bien collectif et souhaitable pour tous, tandis qu’aucun ne peut, ou ne veut, seul, le prendre en charge. En effet, dans un contexte historique où le caractère public de l’éducation a toujours été construit à travers une négociation concessionnaire et au vu de la pauvreté actuelle, une régulation même très partielle par le marché est illusoire, impensable et serait ruineuse pour l’immense majorité des acteurs.

37 Interroger la survie du champ éducatif et non l’effondrement de l’éducation, met ainsi sur la piste d’une forme minimale d’espace public dans une société où semble être confirmée de manière inexorable une forme caractéristique d’État que nous appelons « concessionnaire ». La notion d’État concessionnaire renvoie en Afrique centrale à une histoire longue : concessions forestières, concessions minières, missionnaires, mais surtout et liées à celles-ci, les concessions incluant la gestion des populations. Elle fait écho à celles de despotisme décentralisé et de gouvernement indirect (Mamdani, 2004). Aujourd’hui, elle permet de comprendre comment les concessions ou cessions négociées de souveraineté à des acteurs privés ou associatifs (marchands ou non marchands) s’étendent désormais aux services de base à travers l’éducation, mais aussi à travers l’ensemble des corps administratifs, sanitaires, éducatifs ainsi qu’à la société civile et aux partenaires extérieurs. Cette approche nous semble d’autant plus pertinente que l’éducation n’a jamais été un bien public à proprement parler au Congo. Il serait donc illusoire de décrire le champ éducatif actuel comme la privatisation marchande d’un tel bien.

38 En matière d’éducation l’entrée de la RDC dans l’âge des prescriptions globales contemporaines est relativement tardive et partielle au regard de celle de certains pays francophones africains qui vivent des réformes fondées sur la généralisation de la pédagogie des compétences ou des formes avancées de privatisation. L’expertise pédagogique internationale y a été précocement et massivement mobilisée pour tenter de transformer un enseignement colonial et indigène essentiellement professionnel en un enseignement national général en langue française. Mais aujourd’hui, après un quart de siècle de développement endogène et, pour tout dire, d’abandon, l’école ou plutôt le champ scolaire s’est réinventé sur un mode hybride sans qu’aucune question sérieuse soit posée ou (imposée) sur ses contenus et performances. Hier focalisé sur l’autonomie des acteurs, le débat scolaire congolais se concentre aujourd’hui sur les « moyens », mais il reste au centre de la vie sociale et politique. Les interventions internationales très localisées ont souvent un caractère « humanitaire » et ne visent qu’à injecter quelques ressources (alimentaires, constructions, matériels scolaires minimum) en contre partie de contraintes fort peu crédibles de transparence, de cogestion, et d’appropriation par les « bénéficiaires » ! Elles se montrent en tout état de cause incapables de peser significativement sur les pires carences, défaillances et inégalités telles qu’elles sont institutionnalisées dans le fonctionnement du champ scolaire de la RDC. Les programmes et Fonds ayant des objectifs de loin plus ambitieux de réactivation-régulation du champ scolaire (Fonds Purus) ont l’immense mérite de viser juste en termes d’analyse. Mais ils semblent avoir sous-estimé l’inertie protéiforme qu’offre ce champ où non seulement les bien produits, mais les principes de production, de gestion et de légitimation de ces biens éducatifs sont devenus eux-mêmes hybrides et renvoient à des évolutions-innovations plus profondes de la matrice concessionnaire du « faire État » dans la post-colonie.