Le mouvement de résistance autochtone

5Les conflits d’intérêts et les effets de l’implantation du programme européen de développement rural sont à réinscrire dans l’histoire des luttes politiques du mouvement social autochtone. Dans les années 1970, les pratiques de résistance visaient à édifier un modèle de gouvernance alternatif à la logique homogénéisatrice de l’État et à faire reconnaître les droits collectifs des peuples autochtones [Gros, 1991 ; Le Bot, 1994]. Elles se traduisent en Colombie par le renforcement et la reconnaissance d’institutions locales indépendantes et par des revendications pour la souveraineté territoriale et politique : application de la « justice propre », formation en « justice propre » et « auto-gouvernance » [Torres Dávila, 2004]. La réforme municipale de 1986 et surtout la réforme constitutionnelle de 1991 accorderont une reconnaissance juridique et politique nationale au modèle d’« auto-gouvernance » du mouvement de résistance autochtone [3].

Une tradition de résistance

6L’organisation régionale autochtone du Cauca [CRIC] est un acteur central de ce mouvement de résistance depuis les années 1970. Dans les années 1980, les organisations sociales de cette région, affiliées au CRIC, sont à l’origine de décisions sur l’articulation des juridictions et sur la conceptualisation de la « justice propre et l’auto-gouvernance » qui comptent parmi les plus importantes [4]. Tradition de résistance toujours d’actualité puisque récemment une marche de protestation, historique dans le pays, réunissant plus de 50 000 personnes, a été organisée en septembre 2004 contre la réforme constitutionnelle, qui permet au Président de la République de briguer un deuxième mandat, et contre l’accord de libre-échange négocié entre la Colombie et les États-Unis. Cette tradition s’illustre également par la méfiance des organisations représentatives autochtones envers les programmes de développement étrangers. Ils sont présentés comme le véhicule d’un modèle économique néolibéral (productivité, rentabilité, articulation entre les pratiques locales de gouvernance et l’administration publique) étranger à leur modèle d’organisation sociale, politique et juridique qui prône l’autonomie [Wilson, 2002]. Elles déclarent par ce biais affirmer leur « vision du monde », leur « souveraineté » et leur « autorité ancestrale » qui se traduisent par la faculté d’administrer et de produire un droit spécifique dont l’un des objectifs principaux est la protection de la nature et de la propriété collective [encadré 2].

7Les experts internationaux, d’ONG transnationales ou internationales et les coordinateurs de programme de développement sont ainsi confrontés à une forte tradition de résistance et ils n’ont de fait que rarement accès aux instances politiques de gouvernance autochtone. La collaboration entre les acteurs internationaux et la « communauté autochtone » [5] se réalise par la médiation d’associations locales, qui possèdent un statut apparenté à celui des ONG, qui regroupent les « autorités traditionnelles » de différents Cabildos ou leurs représentants. Les rapports établis se révèlent être des alliances temporaires où les organisations de coopération internationales fournissent des ressources économiques et technologiques nécessaires à la gestion administrative et territoriale, mais où les « autorités autochtones » entendent conserver le monopole de la gestion politique de leur territoire.

Les origines des conflits

8Le programme européen de développement rural s’élabore dans un contexte conflictuel qui oppose l’État, l’organisation autochtone régionale et les « communautés locales ». Les conflits ont pour origine les projets étatiques de reconstruction de la région et la position de l’organisation régionale autochtone [CRIC] à leur égard. Dans un contexte de désorganisation des institutions politiques locales en raison du désastre naturel, l’État impose la création de la Corporation Nasa Kiwe pour les gérer. Le CRIC se résout à collaborer et se place ainsi dans une position d’intermédiaire national et international des « autorités traditionnelles » locales. Ces dernières s’opposent alors à la fois à la Corporation, qui représente à leurs yeux une émanation de la politique publique indigéniste de l’État, et au CRIC dont la représentativité et la force politique dans la région, notamment dans la région Paez de Tierradentro, ne sont que relatives. Une crise politique interne éclate au sein du CRIC qui lance alors un processus de résolution des conflits en constituant en 1995 « l’équipe des sept sages autochtones » de la région du Cauca dont la tâche est d’élaborer un plan pour la continuité de la reconstruction de la région de Tierradentro. Ceci permettrait à l’organisation régionale de conserver la gestion des relations avec les organismes internationaux et la communauté internationale. De plus, s’ajoute à ces tensions l’inexpérience de l’État pour le développement des politiques multiculturelles et la gestion des projets lors de catastrophes naturelles que dévoile l’évaluation du programme de reconstruction géré par la Corporation Nasa Kiwe.

Programme européen et ONG locales

9C’est dans ce contexte que de premières rencontres ont lieu en 1995 entre la Délégation de la Commission européenne et l’ONG autochtone Juan Tama alliée à un chercheur de l’université du Cauca et aux élites autochtones d’un Resguardo de la région. Les négociations entamées visent à obtenir des budgets et la gestion d’un programme de développement rural, et ainsi gagner en autonomie par rapport au CRIC [7].

10La Délégation de la Commission européenne exige qu’une co-coordination européenne et colombienne dirige le programme et surtout qu’il soit géré localement par une coordination mixte d’experts internationaux, nationaux et de leaders autochtones locaux. La région Paez de Tierradentro ne possédant pas d’association locale comme l’ONG Juan Tama de l’Inza, ces exigences se traduisent par la création en janvier 1996 d’une nouvelle ONG locale : l’Association de Cabildos autochtone Nasa Xcha Xcha [Encadré 3].

11La création ex nihilo de la nouvelle ONG a pour principale conséquence de faire perdre à Juan Tama, initiatrice du projet, le contrôle qu’elle espérait détenir sur la gestion du programme. L’ONG Nasa Xcha Xcha participe aux équipes mixtes de travail, par attribution de contrats, et son implantation géographique, identique à celle de l’infrastructure du programme, renforce ses relations avec les experts nationaux et internationaux [8]. Le programme favorise en fait la circulation de nouveaux capitaux : le pouvoir accordé aux ONG autochtones leur confère une autonomie non seulement politique mais également économique par rapport au mouvement social régional [CRIC] et aux structures politiques locales (Resguardos, Cabildos) et la création de l’ONG Nasa Xcha Xcha fait émerger de nouveaux « leaders » autochtones. Dans le cas de l’équipe mixte de l’École de justice, la plupart sont sans légitimité politique auprès des autorités de la « communauté », mais leurs compétences techniques sont valorisées par le programme. Ils contrebalancent toutefois l’opposition radicale des « anciens » et des « autorités traditionnelles » au programme. Ils accumulent grâce au programme un capital d’expertise sur les « questions autochtones » qui se retraduira ultérieurement par une légitimité politique. Ces nouveaux « leaders » ont donc un intérêt à collaborer avec les experts non-autochtones et font jouer à leur ONG le rôle de « vecteurs de bonne gouvernance ».

12La réaction des leaders de l’ONG Juan Tama – légitimes politiquement – est de disqualifier politiquement la collaboration de cette « nouvelle élite » avec le programme. Par ce biais, ils attaquent les équipes mixtes du programme, comme expression de la « démocratie participative » et du modèle de la « bonne gouvernance », leurs intentions étant d’instaurer une gestion autochtone du programme [9].

La place marginale de la justice autochtone

13La résistance de Juan Tama aux intentions du programme de développement peut pour partie se comprendre par la « logique du développement » qui, du moins dans le cas présent, a pour objectif l’homogénéisation des pratiques politiques et juridiques (transformation du droit coutumier en droit positif). Intention qui est contraire aux stratégies politico-juridiques des organisations autochtones qui revendiquent la reconnaissance des droits collectifs, de la diversité culturelle et du pluralisme juridique.

14Les négociations entre l’équipe mixte de l’École de justice Tierradentro [encadré 4] (composée de la coordinatrice de la composante « développement communautaire », du directeur de l’École de Justice autochtone et d’experts techniques) et la représentante de la Délégation de la Commission européenne à Bogota en août 2003 pour la poursuite du financement de l’École permet de saisir les attentes contradictoires des parties en présence : du côté autochtone, la priorité est le renforcement des droits culturels ; pour la Délégation, la priorité est la protection des droits politiques et civiles individuels et la lutte contre l’impunité, qui sont vues comme la condition préalable à la construction d’un État multiculturel.

15Les négociations pour la poursuite du financement sont dues pour une part aux résistances des institutions politiques locales de Tierradentro et aux problèmes que posent les pratiques de la justice autochtone aux autorités étatiques : c’est notamment le cas du cepo (peine où le détenu est suspendu par les pieds de 10 à 20 minutes), du fuete (peine de 40 à 50 coups de fouet) et des peines de prison supérieures à 60 ans (la peine maximale en Colombie étant de 40 ans) [Suéscun, 2001]. Ces pratiques ne sont pas sans embarrasser les institutions internationales, notamment l’Union européenne, quand elles financent des espaces de formation pour le renforcement de ces juridictions.

16Lors de la réunion, la coordinatrice de la composante « développement communautaire » justifie auprès de la Déléguée européenne la demande de poursuite du financement par rapport au débat actuel sur l’articulation entre les juridictions nationale et autochtone. Tout en mobilisant le registre langagier de l’Union européenne, elle défend explicitement la position autochtone : l’articulation entre les juridictions n’est ni un problème de techniques juridiques, ni un problème de justice spéciale (justice de paix et justice autochtone [10]), mais un projet politique « d’auto-gouvernance ».

17

Il existe sept expériences d’Écoles de justice en Colombie. Un des principes partagés par toutes les Écoles est le principe créé par les autorités traditionnelles sur la prohibition de la « positivisation » des pratiques de justice propre et donc l’importance de l’oralité dans le droit et la gouvernance propre. Dans ce contexte, les rapports, les relations et les interactions entre les différents systèmes de justice deviennent très difficiles […] Il est donc nécessaire de trouver des espaces de réflexion pour la question de l’articulation des juridictions, dans le cadre du sujet de la gouvernance et la « bonne gouvernance » et pas seulement comme un sujet de « technique juridique ». Pour cette raison, nous voulons savoir dans quelle mesure la Délégation européenne peut travailler sur cette proposition.

18Les positions de la coordinatrice de la composante se comprennent car elle est anthropologue indigéniste (non-autochtone, mariée à un autochtone de Tierradentro), mais surtout car elle est militante du CRIC et défend ses positions au sein du programme : pendant plus de 15 ans, elle fut conseillère technique du CRIC au sein de l’École de Justice de la zone Nord du Cauca où elle a travaillé avec l’un des juristes non-autochtones les plus importants du Cauca. Sa défense des positions officielles des organisations autochtones illustre que les oppositions que suscitent localement le programme et sa gestion par des équipes mixtes reposent plus sur les questions de son contrôle politique que sur des divergences dans les prises de position des différents acteurs.

19Pour la Déléguée européenne [11], l’École de justice pourrait être financée si elle s’inscrit dans le cadre d’un « méga-projet » en justice et en « bonne gouvernance », d’un budget de plus de 13 millions d’euros, en collaboration avec le Conseil Supérieur de la Magistrature et l’Organisation Nationale Indigène de Colombie [ONIC]. Elle explique que le projet a pour objectif « le “renforcement de la justice” et la réduction de l’impunité en Colombie, [c’est-à-dire] à améliorer l’efficacité du système pénal et l’efficacité des droits des citoyens ». Il a été élaboré par les experts européens par des consultations préalables de juges, de procureurs, etc. Concernant la justice autochtone, des rencontres ont été organisées avec l’Organisation Nationale Indigène [ONIC] après l’élaboration du projet. Ceci témoigne de la place marginale accordée à la justice autochtone qui est plutôt considérée comme un mécanisme alternatif de résolution des conflits que comme un modèle autonome de gouvernance et de justice. Il en va de même concernant l’ordre des priorités du « méga-projet » en justice. Le premier objectif est de garantir la formation des opérateurs juridiques (magistrats, juges, etc.) pour le renforcement de la défense publique, des droits de l’homme et de la « bonne gouvernance ». Le deuxième vise à soutenir un projet de développement des audiences virtuelles (CENDOF). Enfin, le dernier objectif, explique la Déléguée, concerne « les citoyens et l’accès à la justice » dans lequel on trouve « les juges de paix et la juridiction spéciale autochtone dans le cadre de la “bonne gouvernance”. La juridiction spéciale autochtone relève des accords entre la Banque Interaméricaine et l’Organisation Nationale Indigène de Colombie » [12]. L’Union européenne se chargera uniquement de financer la production de « documents didactiques » sur le « droit propre et la gouvernance propre » pour former des juges de la République et soutenir les Écoles de justice autochtone. C’est dans ce dernier objectif que celle de Tierradentro pourrait trouver sa place.

20Lors de cette réunion, les deux leaders autochtones de l’équipe mixte, dont l’un est gouverneur d’un Resguardo et directeur de l’École de justice, et l’autre membre de l’ONG Nasa Xcha Xcha, sont restés silencieux. Ceci peut s’expliquer par leur manque de compétences légitimes pour ces discussions techniques, mais ces réunions sont également étrangères à leur mode de fonctionnement communautaire. Ils sont en effet mandatés en tant qu’observateurs par les organisations de la « communauté » pour qu’elles puissent, par la suite, élaborer collectivement une stratégie politique.

Des logiques contradictoires

21Mais l’une des conséquences de ce non-engagement, de ce manque de coopération des autochtones, qui peut également prendre la forme d’une absence aux réunions de co-élaboration des projets, est que les programmes de développement sont perçus après-coup comme des projets imposés aux « communautés », comme en témoigne les propos d’un expert social autochtone de l’ONG Nasa Xcha Xcha [13] :

22

Depuis que je travaille dans cette composante, j’ai vu comment plusieurs activités se font sans la légitimation de la communauté. En général, il s’agit des propositions des experts du programme ou de personnes externes à la communauté. En général, il s’agit d’initiatives imposées. Je travaille depuis plusieurs années dans des programmes de développement, et c’est toujours à peu près la même chose, des critères externes sur le développement dans le cadre d’un modèle du développement, sans compter sur les communautés. Les dynamiques institutionnelles sont très différentes des dynamiques collectives.

23L’articulation des deux dynamiques est présentée, par tous les acteurs qui ont un intérêt aux « questions autochtones » (membres de ONG autochtones et membres du programme), comme une opposition entre deux rationalités : d’un côté une conception que l’on pourrait qualifier de bureaucratique et de l’autre une conception imprégnée des traditions autochtones, comme l’explique le même expert :

24

L’utilisation des rituels dans les réunions de négociation, définition et pendant toute la phase de planning montre l’opposition entre les différentes conceptions de la « gouvernance » […] De la même façon, il y a une forte influence des travaux de médecine traditionnelle dans le cadre des activités du programme de développement […] puisque les Nasa vont chez les The Wala pour se libérer des mauvaises énergies. Au moment de la définition du plan d’opération avec la présence de la Délégation européenne, ce n’était pas facile d’articuler la logique du développement avec les mythes et les croyances Nasa.

25Le respect de l’avis, des temps et des logiques communautaires de consultation des autorités locales Nasa est également présenté comme entrant en conflit avec la logique et les temps institutionnels des urgences des plans opératoires de la coopération internationale [14], comme l’explique un expert colombien du programme européen [15] :

26

Quand on travaille dans le programme de formation, la sensation que l’on a est que la logique du développement va d’un coté et les dynamiques de la communauté de l’autre. La logique du développement avec l’implantation des politiques, la construction de l’infrastructure, les experts, la hiérarchie administrative et verticale, les initiatives et les sous-projets des experts […] les dynamiques de la communauté sont très différentes […] la temporalité, les mécanismes de participation, les structures politiques locales et régionales, les plans de vie, la justice propre […] par rapport aux plans opératoires […] Quand on discute avec la communauté, on sait que le peuple Nasa n’a pas confiance dans le programme et ne l’aura jamais. En effet, aucun projet du programme est légitime pour les autorités traditionnelles. Ni le conseil des femmes, ni le sous-programme de santé traditionnelle, ni l’École de Justice […] même s’il s’agit d’un discours vide, sans arguments, qui se construit autour de l’idée du vol culturel et de la discrimination raciale.

Une opposition stratégique

27Si les oppositions entre les deux dynamiques, comme les intentions d’homogénéisation des juridictions, peuvent expliquer les résistances des représentants de l’ONG Juan Tama à l’implantation du programme, l’on se tromperait néanmoins si l’on les interprétait uniquement comme relevant d’opposition pour les raisons culturelles esquissées, même si c’est cette dimension qui est mise en avant dans les discours. Si dans une optique culturaliste, les différentes stratégies apparaissent comme une forme de résistance culturelle, elles s’expliquent également, et plus prosaïquement, par des raisons politiques et économiques, par des enjeux de pouvoir ; autrement dit, par la perte du contrôle de la gestion du projet et des financements du bailleur de fonds européen.

28C’est ainsi que l’on peut comprendre le fait que les leaders locaux de l’ONG Juan Tama ne s’opposent pas catégoriquement au programme européen sous prétexte qu’il incarnerait un modèle « occidental », néolibéral, ou le modèle de la « bonne gouvernance », mais qu’ils développent une opposition stratégique : lorsqu’ils sont en présence des Délégués européens, ils défendent le programme pour maintenir les financements de projets locaux et, en même temps, le délégitiment localement pour en récupérer la gestion. Ainsi, déploient-ils des stratégies de freinage à son implantation : ils ne s’engagent pas, sont absents aux réunions ou en organisent de concurrentes avec les « autorités traditionnelles », etc. Mais, quand le programme touche à sa fin, ils se mettent à collaborer avec les experts nationaux et internationaux pour assurer le transfert de compétences et récupérer l’infrastructure (bâtiments, véhicules, matériel informatique, etc.). On ne peut cependant interpréter ces stratégies comme cyniques ou comme relevant d’un froid calcul pour défendre des intérêts personnels. Il s’agit au contraire de formes relativement classiques de stratégies politiques, que l’on peut observer dans maints univers, et qui se justifient par la défense d’intérêts collectifs.

Deux projets concurrents

29Ces stratégies de résistance sont très explicites, car plus radicales, dans le cas de l’École de justice en raison de l’éventuelle poursuite de son financement par l’Union européenne. L’ONG Juan Tama, qui ne participe pas à l’École de Tierradentro, élabore très rapidement un projet concurrent et parallèle, soutenu par les « autorités traditionnelles » : l’École de justice du Resguardo de Calderas [Encadré 4].

30L’âpreté de la lutte de concurrence pour le monopole de l’École de justice s’explique par son inscription dans deux processus d’importance nationale et internationale. Le premier, déjà évoqué, concerne la production de la législation d’articulation entre les juridictions nationale et autochtone. Articulation dont l’enjeu est avant tout politique puisqu’il implique une transformation de l’État colombien en État multiculturel [16]. C’est dans ce cadre que le deuxième processus : la reconnaissance de l’Université Régionale Autochtone du Cauca, créée en décembre 2003, prend toute son importance. Il s’agit pour les « autorités traditionnelles » de faire reconnaître, en nouant des alliances avec des universités nationales, le premier modèle d’éducation autochtone pour permettre le développement de l’éducation interculturelle en Colombie. Dans la reconnaissance de ce modèle, les formations en droit occupent une place prépondérante. Elles représentent en effet des centres de production, d’exportation et d’importation des idées, des univers de légitimation des juristes, et les agents [17] qui détiennent le monopole de la production du droit possèdent celui des usages et des dynamiques d’import-export des technologies juridiques [Dezalay, Garth, 2002].

31Pour les Écoles de justice, l’enjeu est donc d’une part d’intégrer l’université autochtone, ce qui les dote d’une légitimité face à l’Éducation nationale, aux opérateurs juridiques et surtout face aux bailleurs de fond, et, d’autre part, de nouer des partenariats avec des universités nationales pour légitimer leur projet académique. Dans ce double processus, l’École de justice Tierradentro du programme européen est mieux positionnée que celle du Resguardo de Calderas puisqu’elle est intégrée à l’université autochtone, a établi un partenariat avec une université de Bogota et qu’elle est financée dans le cadre du programme.

32Pendant un an, les deux projets concurrents coexistent dans un mouvement d’exacerbation de la concurrence. La nouvelle École de justice tient des ateliers de formation, notamment en mobilisant des étudiants, jusqu’à ce qu’elle signe une convention avec la même université que l’École de justice Tierradentro qui renforce ses soutiens académiques et financiers. Mais lorsque la poursuite du financement de l’École de justice Tierradentro par l’Union européenne se précise, les défenseurs du projet alternatif, jouant de leur pouvoir politique, entreprennent une action radicale en montant la « communauté » contre l’équipe mixte. Un procès « traditionnel » lui est alors intenté en août 2004 où elle se voit accusée de « vol culturel ». Il est par exemple reproché aux experts d’utiliser le produit des ateliers pour publier des livres et des articles à titre personnel. Le procès se solde par une demande de démission de la coordinatrice de la composante « développement communautaire » et de l’équipe mixte et par une obligation, pour les non-autochtones, à quitter le territoire. Mais loin de l’emporter, l’École concurrente se voit également sanctionnée et obligée d’interrompre ses activités – sous prétexte de manque de compétences – dans la mesure où elle collabore, comme l’École de Tierradentro, avec des experts nationaux et internationaux non-autochtones.

33Le procès et ses conséquences se révèlent être une stratégie des « autorités traditionnelles » pour bloquer toute dynamique d’import-export et circulation de l’information sur la théorisation du « droit propre ». En ce sens, le procès est une entreprise de délégitimation des « passeurs » entre les univers autochtones et nationaux, c’est-à-dire des experts non-autochtones. Les « autorités traditionnelles » de la « communauté » s’inscrivent ainsi dans une logique radicale, observable dans toute l’Amérique latine, d’indigénisation des « questions autochtones ». Selon leurs termes, il s’agit d’empêcher « les Blancs » ou « l’Occident » d’entrer sur le territoire et d’éviter de collaborer avec des experts dans les programmes de développement. Cette stratégie de radicalisation se fonde donc discursivement sur l’affirmation d’une différence de nature entre autochtones et non-autochtones, qui fait que seuls les premiers sont légitimes pour défendre les intérêts des « communautés ». Mais elle peut se comprendre par la moindre dépendance des « autorités traditionnelles » à l’égard des experts pour traiter les questions qui les concernent. Leur insertion, même dominée, et leur autonomie relative dans le champ du pouvoir, permise dans un premier temps par la collaboration avec les experts, leur donne accès aux ressources nationales ou internationales pour défendre leur cause sans besoin d’intermédiaires. Cette radicalisation, illustrant au passage les limites des pratiques qui s’inspirent du modèle de la « bonne gouvernance », qui durcit l’opposition culturelle, est à prendre pour ce qu’elle est : une stratégie de pouvoir, et, sociologiquement, elle invite à ne pas confondre les causes et les justifications, aussi légitimes qu’elles puissent paraître.