1 Les questions culturelles n’auraient pas l’importance qu’elles ont désormais parmi les interventions des autorités locales si elles ne s’étaient pas progressivement dépolitisées. La rhétorique du service public, la multiplication des équipements puis l’événementialisation de la vie culturelle (dont les festivals sont les éléments les plus fédérateurs), les intérêts bien compris des professionnels de la culture face aux risques d’alternances politiques, ont favorisé à la fois une forte réduction du procès en illégitimité des dépenses culturelles publiques et, parallèlement, l’effacement de toute trace de lien trop manifeste avec des projets de transformation sociale. Pourtant, leurs origines sont éminemment politiques. Les activités, biens, lieux, personnes et groupes qui forment le « culturel » ont été, sur la longue durée, des instruments de puissance aussi bien que des terrains à dominer ou contrôler. « La culture » a été mobilisée pour faire exister des communautés (notamment les nations) avant d’illustrer l’extension de l’État Providence ou d’être positionnée comme un secteur clé des économies contemporaines.

2 De ce point de vue, le consensus qui entoure désormais les politiques culturelles territoriales masque les luttes multiséculaires qui, sur ce terrain, ont vu s’affronter représentants de l’État et pouvoirs locaux. En France, l’autorité à agir en ce domaine a subi une forte monopolisation étatique : concentration des sources informationnelles - statistiques -, ainsi que du capital linguistique - officialisation d’une langue dominante -, constitution d’une ville capitale concentrant toutes sortes de ressources, création d’une culture légitime - légitimée par l’État notamment à travers le système éducatif [1]... La dépossession corrélative des pouvoirs locaux est toutefois loin d’avoir connu la stabilité que l’on croit. Face à une l’histoire statocentrée, rappelons que la plupart des villes de France disposent d’un patrimoine culturel municipal (musées, bibliothèques, théâtres ou opéras) souvent plus ancien que la naissance du ministère de la culture.

3 Ce rapport de force, moins stable qu’il n’y paraît, tend désormais à se rééquilibrer, voire, dans certains cas, à s’inverser. Les politiques culturelles territoriales se sont en effet développées corrélativement à la perte de centralité de l’État. La décentralisation, en France comme dans bien d’autres pays, en est un facteur évident mais partiel. La globalisation économique, l’intégration européenne, la difficile gouvernabilité des sociétés contemporaines, expliquent aussi les mutations voire le dépassement de l’État-nation. Dans notre pays, sa longue histoire comme l’étendue des responsabilités qui lui ont été reconnues, font de son affaiblissement et des réformes qui le visent un enjeu politique majeur [2]. La montée en puissance (culturelle) des autorités locales, d’abord urbaines, s’inscrit dès lors dans une recomposition de rôles qui passe moins par des transferts de compétences que par des coopérations officielles derrière lesquelles apparaissent de part et d’autres des tentatives de captation de ressources symboliques ou matérielles. En outre, les jeux politiques de la gouvernance culturelle territoriale [3] n’impliquent désormais plus seulement les seuls acteurs publics. La société civile et ses organisations profitent d’une certaine proximité des instances de décisions pour revendiquer un rôle dans la fabrique des politiques culturelles territoriales.

« La Friche est une expérience politique, un lieu de pensée et d’action renouvelant le rapport de l’art au territoire et à la société. » Manifeste de la Friche Belle de mai – 2020, © Caroline DUTREY

4 Notre sélection

5 Charles AMBROSINO & Vincent GUILLON, Guy SAEZ et Emmanuel NEGRIER.

Une politique culturelle pour dessiner un autre modèle urbain

Les Grands Voisins, entre 2015 et 2020, dans l’ancien hôpital Saint-Vincent-de-Paul, Paris 14è, une des plus grandes occupations temporaires d’Europe, aux usages et publics mixtes et variés, © Yes we camp.

6 Les politiques culturelles territoriales témoignent de mutations, à la fois générales et spécifiques, qui ont marqué les rapports entre l’État et les pouvoirs locaux. Dans un article de la revue L’Observatoire, Charles AMBROSINO & Vincent GUILLON s’attachent à en formaliser les différents cycles mais aussi à qualifier ce qui fait la nouveauté de la situation connue depuis la fin des années 2010. Si leurs analyses concernent principalement les contextes urbains, les changements opérés dans la sociologie des territoires ruraux ont sensiblement contribué au développement des politiques culturelles dont ces derniers avaient jusqu’alors très peu bénéficié. Les faibles ressources des communes rurales sont aujourd’hui souvent compensées par les structures intercommunales auxquelles elles adhèrent, ainsi que par l’action conjointe des départements, régions et services déconcentrés de l’État. En outre, à cette échelle des initiatives d’acteurs privés, le plus souvent associatives, peuvent être déterminantes, voire structurantes. Mais c’est au sein des espaces urbains que, sur le long terme, se sont particulièrement incarnées les politiques culturelles territoriales. C’est ce que Guy Saez, dans l’article intégré à ce dossier, désigne comme le « tournant métropolitain des politiques culturelles ».

7 Du côté des politiques culturelles, Ch. Ambrosino et V. Guillon dressent un stimulant tableau, en cycles distincts - présentés en trois colonnes -, des transformations qu’elles ont connues depuis la Libération. La territorialisation des politiques culturelles fut d’abord une politique d’État, réaménageant un territoire trop déséquilibré au profit d’une capitale à la fois attirante, rayonnante et asséchante. Il s’agissait de répartir équitablement des équipements de référence selon des normes et des standards principalement fixés « au centre », même si des politiques contractuelles, à la fin de ce cycle, ont initié des relations moins verticales avec les autorités locales. La 2^e colonne décrit une phase durant laquelle les collectivités territoriales orientent leurs coopérations culturelles avec l’État, ainsi que l’ensemble de leurs activités en ce domaine, en faveur de leur développement et attractivité. Elles croisent alors les stratégies de politiques urbaines construites sur le thème de la ville créative. Dans une 3^e colonne, Ch. Ambrosino et V. Guillon décrivent un cycle encore émergeant, celui d’une coopération territoriale étendue à des communautés ou collectifs porteurs de projets ou de lieux culturels (tiers lieux) et de conceptions des politiques culturelles orientées par des références aux droits culturels.

8 Les deux auteurs montrent aussi la proximité, voire la synchronicité, des mutations des politiques culturelles avec celles qui ont marqué les politiques urbaines. Leur analyse interroge d’abord le devenir d’un modèle de développement qui semblait s’être imposé durablement, celui qui avait été construit autour de la « ville créative ». Depuis son apparition, durant les années 1990, ce concept a connu en effet un extraordinaire engouement. Les groupes sociaux associés à sa promotion ont obtenu de jolis résultats à travers quelques stratégies métropolitaines qui ont fait référence. Mais au-delà des débats théoriques suscités par la « ville créative » [4], c’est une forme de contestation sociopolitique de ce modèle de développement qui aujourd’hui concourt à sa mise en cause. Dans leur article, les auteurs suggèrent que cette contestation vise ce que la « ville créative » contient comme formes élitaires de transformations urbaines fondées sur de l’expertise et de l’ingénierie, des stars et des emblèmes, des promesses (créativité, durabilité, intelligence) à forte valeur d’attractivité internationale. Émergerait donc un autre modèle où le (et les) commun(s) occupe(nt) une place centrale, où les marges et leurs habitants sont réhabilités, qu’il s’agisse de citoyen-ne-s ordinaires, de bricolages, de jardins partagés, d’artisans, de « makers », d’expérimentations et de collaborations. Ici une distance est prise avec des ambitions articulant de façon parfois irénique développement et durabilité. Plus de résilience et de justice sociale seraient les orientations nouvelles des territoires urbains pour mieux faire face à la transition écologique et à ses urgences.

9 L’article de Ch. Ambrosino et V. Guillon montre ainsi que les politiques culturelles territoriales ne sont pas figées dans leurs sentiers de dépendances mais ouvertes à des lignes de désir, pour reprendre leur belle image finale, celle des paysagistes « lorsqu’ils assurent poursuivre l’œuvre commune des usagers (traçant) les chemins de leur quotidien en piétinant les couvertures végétales en attente de stabilisation ».

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Pour aller plus loin

• Œuvrer en commun
• Le « nouveau monde » des politiques culturelles et urbaines
• Charles Ambrosino, Vincent Guillon
• Dans L'Observatoire 2018/2 (N° 52)

Un tournant métropolitain au révélateur des stratégies culturelles

Depuis 2015, Slowfest expérimente de nouveaux modes plus écologiques et moins énergivores de création et de diffusion des musiques actuelles

11 Si les politiques culturelles territoriales ne sont pas l’apanage des grandes villes, c’est à cette échelle qu’elles ont bénéficié d’une attention forte et ancienne de la part des pouvoirs publics. Ce sont aussi celles qui, pour ce motif, ont été le plus souvent investies par la recherche. Le chapitre que Guy Saez leur consacre dans un ouvrage collectif issu d’un colloque de Cerisy Cultures et créations dans les métropoles-monde a d’abord pour mérite d’encastrer leur analyse à la fois dans la littérature scientifique internationale et dans les débats suscités par les expériences menées au sein d’une diversité de métropoles et de continents. La métropolisation tardive de la France et le lourd héritage de la centralisation constituent sans doute une forte singularité. Toutefois, en raison d’une compétition sollicitant, parmi d’autres, leurs ressources culturelles, les stratégies métropolitaines tendent à se rapprocher, parées d’ambitions et de récits similaires. C’est pourquoi, les termes et concepts mobilisés pour les analyser dans les travaux anglo-saxons éclairent de façon stimulante une situation nationale trop souvent considérée comme spécifique.

12 Guy Saez s’est aussi attaché à repérer, sous la forme d’idéaux-types, différentes stratégies culturelles que l’idée d’un « tournant culturel métropolitain » recouvre d’une formule globale mais imprécise. Parmi celles-ci, la « ville créative », évoquée par Ch. Ambrosio et V. Guillon dans leur propre article, occupe une place de choix. L’auteur montre que la montée en puissance d’autres ambitions et concepts construits autour de la durabilité, comme celui de Livable City, pourraient à l’avenir faire de la créativité un horizon moins désirable et de ce fait moins fédérateur. Il note aussi que si la « ville créative » a bénéficié de la mobilisation d’acteurs sociaux divers, elle a aussi suscité une contre-mobilisation sous la forme d’une stratégie alternative, celle de la « ville participative ». À ces deux stratégies en miroir inversé s’ajouterait enfin la « ville interculturelle » reposant sur une situation multiculturelle, à la fois défi et ressource, particulièrement prononcée dans les contextes de vastes entités urbaines. Idéaux-types, l’auteur rappelle que ces stratégies sont in concreto combinées entre elles en fonction d’héritages et de contextes sociopolitiques variables.

13 Dans ce texte, Guy Saez associe également ces stratégies aux principales modalités d’action publique typiques de la gouvernance métropolitaine. La première, territoriale, est l’ensemble des dispositions prises pour faire face à la fragmentation sociale, spatiale, politique et culturelle des métropoles. La deuxième, partenariale, vise la recomposition à l’échelle métropolitaine des accords noués entre organisations sociales et pouvoirs publics. La troisième, transversale, concerne la recherche de collaborations et de ressources par-delà les frontières sectorielles. Face au retrait de l’État, les acteurs culturels métropolitains sont souvent particulièrement attentifs aux différentes synergies entre politiques publiques et en particulier aux bénéfices potentiels de leur contribution au développement économique territorial.

14 Si l’auteur parle ici de « contes » c’est qu’au-delà des mobilisations et mises en mouvement que ces stratégies favorisent, il est aussi nécessaire d’en mesurer les forces d’enchantement et de désenchantement. La « ville créative » doit depuis longtemps faire face aux accusations qui, en soulignant son rôle dans la gentrification de certains quartiers, fragilisent les espoirs qu’elle avait suscités. La « ville participative » patine sur les résultats décevants des actions multiples mises en œuvre pour restaurer et renforcer toutes les formes de participation. La « ville interculturelle » est quant à elle confrontée à de puissantes contre-tendances identitaires ou xénophobes.

15 Guy Saez montre ainsi qu’en territoires métropolitains les politiques culturelles sont une catégorie d’interventions publiques valorisée, voire déterminante, mais aussi d’un pilotage complexe, susceptible de (re)politisations multiformes au regard de la diversité des manières individuelles et collectives de concevoir et de vivre la ville.

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Pour aller plus loin

• II. Le conte des trois villes
• Hypothèses pour le modèle culturel métropolitain
• Guy Saez
• Dans Cultures et créations dans les métropoles-monde
• Hermann, 2016

Des réformes territoriales qui entérinent la « nébuleuse culturelle »

Le 6b, Lieu de création et de diffusion à Saint-Denis, © Bruno Levy

17 Adoptée en 2015, la loi NOTRe [5] était loin de bouleverser l’organisation territoriale de la France. Elle constituait en revanche un point d’achèvement (sans doute provisoire) d’une suite législative formant depuis le début des années 1990 un processus quasi permanent de transformations mêlant orientations de fond (le développement de l’intercommunalité) et tergiversations (avenir des communes et des départements, de la clause générale de compétence, attention privilégiée en faveur des métropoles ou des territoires ruraux, etc.). La dépendance accrue des milieux culturels aux financements des collectivités territoriales a favorisé de leur part une vigilance accordée à ces dispositions ainsi que de multiples interpellations des associations d’élus.

18 Le texte d’Emmanuel Négrier publié dans Nectart la même année propose à la fois un bilan de ces réformes, une réflexion en trois points sur ce que sont les politiques culturelles au moment où parait s’achever un cycle législatif étendu sur près d’un quart de siècle et, enfin, deux pistes pour des changements nécessaires dans l’organisation territoriale des affaires culturelles. Sur ce dernier thème, à la différence des autres auteurs de ce dossier, Emmanuel Négrier privilégie l’échelle régionale quand bien même les Régions sont les acteurs les plus faibles de la gouvernance culturelle publique. Pour partie, il s’agit de renforcer cet échelon à partir d’une « fusion » des services déconcentrés de l’État et des collectivités régionales. Cette hypothèse, ici prudemment avancée, n’en constitue pas moins un chiffon rouge. Pour une part du monde professionnel de la culture, la disparition de l’État culturel territorial est une menace. Ces craintes traduisent les succès du ministère de la culture pour se présenter comme un protecteur efficace des arts et artistes, du moins plus nettement que les exécutifs régionaux. Mais on ne saurait non plus affirmer que cette proposition ait quitté l’agenda étatique ni exclure qu’elle refasse surface un jour.

19 S’agissant du long processus de réformes territoriales, E. Négrier en souligne les incohérences nombreuses, mal ajustées à la réputation d’un pays cartésien. Les simplifications régulièrement annoncées se sont traduites par toujours plus de complexité. Les « phénix » communaux et départementaux, dont l’effacement progressif, voire la disparition, souvent annoncés, renaissent sans cesse de leurs cendres pour constituer deux échelons immuables de l’organisation territoriale. La clause de compétence générale sur la base de laquelle ont été financées la plupart des interventions culturelles territoriales (faute de transferts précis - et improbables - de compétences en la matière), a été retirée, rétablie, au final supprimée pour les départements et les régions, mais avec des dérogations notamment en matière culturelle. Sachant par ailleurs que les frontières des compétences sont loin d’avoir la précision que la spécialisation départementale et régionale requiert… Surtout, E. Négrier montre que ces atermoiements du cadre juridique de l’organisation territoriale occultent une ligne directrice claire : celle d’une concentration croissante des leviers financiers dans les mains de l’État. Ce désajustement entre responsabilités et ressources est sans aucun doute ce qui détermine le plus fortement le devenir des politiques culturelles territoriales.

20 La situation des politiques culturelles est selon E. Négrier d’abord la résultante d’un empilement spécifique des paradigmes. À la différence d’autres politiques publiques, on n’en trouve pas de dominant en matière culturelle mais une juxtaposition où se mêlent démocratisation, démocratie et diversité culturelles, création et lien social, développement économique et aménagement du territoire… L’auteur montre que cet empilement est aussi celui des bénéficiaires potentiels alors que les moyens mobilisables ne sont pas en croissance. La situation témoigne aussi des difficultés de l’État culturel territorial. Les services déconcentrés, après avoir bénéficié d’un certain renforcement, souffrent d’une reconcentration de leur administration et d’une confrontation difficile aux promesses d’une égalité territoriale garantie par l’État. Enfin, si les débats sur ces réformes ont souvent évoqué la question des compétences (à conserver ou transférer), E. Négrier montre non seulement qu’il est impossible de circonscrire quelque chose de tel en matière culturelle (compte tenu de la plasticité du terme). Il s’agit plutôt selon l’auteur de responsabilités à exercer, elles-mêmes dépendantes d’une volonté politique dont il montre qu’elle flotte aujourd’hui entre un affaiblissement tendanciel et des formes d’ingérence brutales.

21 Les tableaux ainsi dressés n’ont pas perdu de leur validité et le dernier texte de réforme depuis 2015, la loi dite 3D&S [6], ne semble pas en mesure de changer sensiblement la donne notamment en matière culturelle. Les réflexions finales d’E. Négrier restent donc d’actualité. C’est d’abord, nous l’avons dit, la situation d’un double échelon régional, déconcentré et décentralisé, qui pourrait être repensée en vue d’un renforcement, notamment dans le cadre des régions fusionnées où les services de l’État ont particulièrement peiné à suivre le mouvement [7]. C’est ensuite, la « parlementarisation » des politiques culturelles, plusieurs fois amorcée mais sans résultats probants. Des expériences nombreuses, dans différentes régions, ont consisté à faire du cadre régional un espace de dialogue entre pouvoirs publics et milieux culturels. E. Négrier évoque dans son texte les Conférences Territoriales de l’Action Publique, nées de la loi MAPTAM [8]. Composées seulement des représentants des collectivités publiques, elles devaient faire des questions culturelles un thème privilégié de leurs débats. Elles n’ont finalement quasiment pas été mises en œuvre. L’avenir dira si l’articulation du Conseil National des Territoires pour la culture avec les Conseils Locaux des Territoires pour la Culture [9] structurera plus efficacement la gouvernance culturelle territoriale. Mais en se dispensant d’y associer les milieux professionnels, la naissance de « Parlements culturels » est encore différée.

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Pour aller plus loin

• Le pire n’est pas sûr
• Emmanuel Négrier
• Dans Nectart 2015/1 (N° 1)